关于成都市灾后重建与统筹城乡建设_麦肯锡成都灾后重建
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关于成都市灾后重建中
加快统筹城乡步伐和农村地区发展的调研报告 去年六月，重庆与成都两市获批为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，为积累统筹城乡发展经验，成渝两地立足于自身条件和地方特色，积极探索统筹城乡发展道路，在理念层面和实践层面均有所突破。在此阶段，成都市在震后农村地区的恢复重建中贯彻统筹城乡和科学发展理念，努力提高农村地区建设和发展水平，力求实现大灾之后的又好又快发展，进行了有益探索并取得了显著成效。
一、成都市农村灾后恢复重建面临的主要困难
“5.12”汶川特大地震给成都市龙门山沿线的40个镇、524个行政村造成了重大损失，全市受灾人口超过100万，超过28万户的房屋倒塌或严重损坏，其中80%以上集中在农村地区和小城镇。在灾后恢复重建中，面临诸多困难，主要为：一是如何统筹资金和项目，优先满足灾后重建需要。市级各部门对农村建设的项目和资金支持，要首先集中安排用于灾后重建，灾区（市）县政府如何集中统筹财政资金和信贷资金，优先用于农村集中居安置点及其基础设施及公共配套设施建设；二是如何解决好灾区产业发展和农民就业问题，将灾后重建与农业、农村、农民发展结合起来。三是如何贯彻落实好市委、市政府关于加快灾区住房重建的指导意见，在灾区加快开展村级公共服务和社会管理体制改革试点，加快村（社区）公共服务设施建设。
二、成都市灾后恢复重建中贯彻统筹城乡的总体思路和机制创新
（一）成都市农村灾后恢复重建的思路目标与配套政策 成都市坚持灾后重建与试验区建设相结合，家园重建与经济社会发展相结合，政府推动与群众自救、市场运作、社会参与相结合，努力走出大灾之后又好又快的发展之路。农村灾后恢复重建的总体目标是：努力把灾区农村建成基础设施和公共服务设施配套完善、居住与产业发展相适应、人与自然和谐相融、传统文化和地方风貌特色鲜明的城镇和农村新型社区。灾区农村地区恢复重建中要逐步实现实现城乡群众生产生活条件、经济社会发展、公共服务设施、基础设施全面恢复并超过灾前水平，形成城乡经济社会发展一体化新格局。
按照总体思路和目标，成都市委、市政府先后出台了《关于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见》、《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》、《关于扶持居民安置促进房地产业发展的意见》等系列文件，明确了农村住房重建六种基本方式、具体补助标准、土地和信贷支持政策，全面安排和部署农房重建。
农村产权制度改革成为灾后重建强有力的助推器，《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》提出，通过深化农村产权制度改革，用好农村集体建设用地资源，积极引入社会力量和资金，加快推动农村住房重建。这些政策的制定和实施，既体现党和政府的关怀，又充分尊重群众意愿；既处置好原房屋土地问题，又加快推动重建，维护群众合法权益；既注重当前安居，又注重长远发展，有效地将社会资金与农村集体建设用地资源、自然生态资源、休闲旅游市场资源双向互动配置，促进了现代文明向农村有效辐射和普及。
（二）贯彻“四性”规划原则以提高农村地区规划建设水平
成都市提出安置点重建规划着重突出“相融性、共享性、多样性、安全性”原则，即与当地产业和经济要素结合的发展性、空间布局和建筑形态的多样性、周边环境和生产生活方式的相融性、基础设施和公共配套的共享性。宜居则居，宜散则散。统规自建，政府提供统一规划、基础设施、施工技术指导，以村为单位设置一个中心村或一个聚居点，山区乡镇因地制宜设立中心村或聚居点。统规统建，农户人均住房建筑面积35平方米；自愿放弃宅基地的受灾毁房农户，由实施主体或市土地整治中心予以一次性货币补偿。
（三）用好建设用地增减挂钩政策为农村重建广开资金渠道
积极用好建设用地增减挂钩政策，努力解决农房重建资金问题。按照节省用地原则，将重建中“城乡建设用地增减挂钩”或“拆院并院”腾出的集体建设用地，在市域范围内的城镇挂钩使用，获得的极差地租收益，以城补乡筹措农村房屋重建资金。对市场运作推进增减挂钩有困难的县（市），由市土地储备中心按一定标准统一收购储备腾出的集体建设用地，支持农村住房重建。按此方式，筹集了大量资金，节约了可观的集体建设用地新增耕地。
（四）大力推进农村产权制度改革为农村重建创造有利条件
按照城乡统筹的思路，市委、市政府制定了加强耕地保护改革完善农村土地和房屋产权制度的政策措施。赋予农村集体土地资本属性，进一步解放和发展农村生产力。对农村集体土地依法确权、颁证，允许依法流转使用权，收益用于解决“三农”问题。规定合法取得的腾出的集体建设用地，在坚持建设用地总量不增加，耕地总量不减少的前提下，可流转用于工业、商业、旅游业、服务业等。按这一精神，优先在灾区开展集体土地确权发证的试点工作，促进集体土地依法流转，加快能推动农村重建。
（五）充分发挥农民群众主体作用为灾后重建营造良好环境
充分尊重群众的意愿、充分保障农民利益、充分发挥农民主体作用。恢复重建中住房重建方式充分尊重农民意愿，自主选择，发挥农村村民自治组织的作用。如都江堰市规定，利用社会资金参与统规自建、统规统建的，经集体经济组织2/3以上的村民同意，集体经济组织按“城乡建设用地增减挂钩”或“拆院并院”的方式申请立项；申请统规统建项目的应有明确产业支撑；引进的社会资金（企业或个人）须出具资信证明，集体经济组织应与社会资金投资人达成协议。
综上，成都市农村地区规划建设中贯彻城乡统筹的主要理念，一是运用城乡统筹的思路和办法实施重建，按照“四性”原则规划，把恢复重建与提升居住质量、促进产业发展紧密结合；二是以推进农村产权制度改革，活化农村资产，引入社会资金实施重建；三是统筹规划建设，注重城乡基础设施和公共服务配套完善；四是尊重群众的首创精神，发挥群众的主体作用。
三、都江堰市恢复重建中加快农村地区改革发展的实践探索
（一）灾后重建的政策创新
地震后，都江堰全市城乡住房倒塌及严重受损共11.8万户，其中，农村住房倒塌及严重受损7.7万户。恢复重建资金缺口大，仅属都江堰市政府实施的统规统建房，约需资金21.55亿元，实际资金缺口更大；重建任务重，两年内完成农村永久性住房重建任务艰巨。
为突破难题，抓住重点，都江堰市用统筹城乡的思路和办法，将重建与深化统筹城乡综合配套改革、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局有机结合，进一步改善城乡群众生产生活条件和质量、完善科学发展体制机制，实现城市资金与农村集体建设用地资源、自然生态资源、休闲旅游市场资源互动配置，是科学重建的典型实践，也是统筹城乡发展的典型实践。自7月以来，都江堰市相继出台并实施一系列重建政策，将重建与深化统筹城乡综合配套改革、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局有机结合，进一步改善城乡群众生产生活条件和质量、完善科学发展体制机制。提出到2009年12月31日前，城镇规划区以外集体经济组织可以引进社会资金（企业或个人）实施统规自建安置点基础设施配套建设，并将原受灾毁损房屋宅基地还耕，节约的集体建设用地（指标）经验收后，可在项目区范围内按规划通过集体建设用地流转方式取得，用于旅游、服务、商业和工业等项目。社会资金依法流转使用农用地进行农业产业化生产的，可按《都江堰市关于推进产业化经营加快现代农业发展的若干政策（试行）》享受相关政策支持。
通过这些政策引导，逐渐形成“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”的城乡住房重建格局。
在“全域成都”理念下，加快灾后农村住房重建的市场化步伐，在该市加快灾后农村住房重建的实施意见中，市场资金可以按不同方式参与受灾农户联建住房。针对不同区域、不同类型，都江堰市提出了多种重建方式：规划区内引导农村居民采用统规统建为主，申请政府部门组织建设，也可引进社会资金参与重建。规划区以外，有产业支撑的，引导农户选择统规自建和统规统建方式；通过地质灾害评估后认为是安全的区域，农民可以原址重建和恢复加固；鼓励社会资本参与联建、统规自建和统规统建。
（二）灾后重建的典型案例
1、“拆院并院”获得重建资金的典型——向峨乡棋盘村安置点。该安置点占地面积约83亩，建筑面积约5.4万平方米，共修建了50多幢、492套住房，将安置棋盘村和红火村村民489户、1504人。安置点整体为新川西风格，既具浓郁的现代气息，又富有鲜明的川西风貌。所有住房均按照8度抗震的标准修建，配套了齐备的水、电、气、光纤等，每平方米的成本超过1200元，整个安置点仅住房建设就大约花费了6000余万元。资金全部由“拆院并院”、整理土地，将城乡建设用地增减挂钩而得来。棋盘村共有集体建设用地（村民宅基地）300余亩，村民集中安置后，减去修建安置点的占地面积及配套设施用地面积后，大约将整理、节约建设用地140余亩。节约出来的这140余亩宅基地将全部还耕，相应的多出来的140余亩农村建设用地则平移到挂钩项目区的城镇建设区，通过城镇建设区建设用地的开发，其出让所得资金就用于棋盘村的永久性安置房修建。为保证建设用地被整理节约出来后能确实还耕，在向村民交付安置房后，村民们还将签下承诺书，在规定的时间内完成原房屋的拆除和宅基地还耕，否则自愿放弃房屋“双证”（土地使用证和房屋产权证）的办理，并承担村上组织拆房和还耕的相关费用。通过深入实施城乡一体化来推进灾后重建，正是成都独有的特色。而“拆院并院”和统一规划、集中安置正是城乡一体化中的具体办法之一。
据介绍，“拆院并院”的好处有三，一是在减少棋盘村集体建设用地总量的同时，增加了耕地总量。节约出的集体建设用地用于其他项目建设，既能发挥集体建设用地的最大效益，又使得国家建设少占用耕地，实现集约节约用地的目标；二是将解决棋盘村灾后村民建房资金不足的问题。安置点相对集中，实现村民住宅区的水、电、排污、医疗卫生、社区服务等的基础、公益设施的配套，达到了城乡一体的居住环境，彻底改善了村民的生产、生活居住条件；三是实施“拆院并院”，棋盘村的田、水、路、林等还将实施统一规划、综合整治，将极大地改善灌溉等耕作条件，不仅能为农业产业化、规模化经营创造有利条件，还能吸引、引进发展现代高效农业的大公司、大企业实施规模经营，增加村民就业机会和收入。
2、产业发展与灾后恢复重建结合的典型——蒲阳镇花溪村安置点。该村在重建中引进企业，建设了折耳根产业化基地，由集体、农户和企业共同参与建设，解决了农民收入来源的同时，也提升了农业产业化水平。
四、对我市进一步加快统筹城乡和农村地区发展的启示和借鉴
《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发„2009‟3号）提出，重庆市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，在促进区域协调发展和推进改革开放大局中具有重要战略地位，要积极推进改革试验，建立统筹城乡发展体制，重点推进公共资源下乡、城乡产业互动、新农村建设、土地利用制度等改革试验。由此，重庆在统筹城乡发展中的探索实践，已成为国家战略的重要支撑。
（一）政府引导，作为促进统筹城乡改革发展的政策推力 市委、市政府研究出台加快统筹城乡和农村地区发展的实施思路和指导意见，作为推进统筹城乡改革发展的重要纲领性文件，进一步统一思想，提高认识，从政策上为统筹城乡搭建良好的平台，鼓励土地整理、建设用地增减挂钩等土地利用政策的改革探索，将我市的城乡一体化进程推向深入。
（二）机制创新，构建促进统筹城乡改革发展的社会环境 改革农村管理体制机制，引进先进管理理念，丰富村民自治组织政治、经济、协调等多重职能，充分发挥基层组织的核心作用。推广建立“企业+农户”、农村经济体等新型农村组织结构，为农民、农业提供更多的信贷支持，将农业产业向规模化转变，将农民身份向企业员工转变，逐渐健全农民社会保障制度，拓宽农民劳动收入、分红、社保等收入渠道，提升农村土地、住房、农机具等生产资料的价值，使农业、农村、农民更多地享受改革发展成果。
（三）社会参与，形成促进统筹城乡改革发展的整体合力 积极鼓励更多社会力量投入统筹城乡改革发展大业，促进社会资金进入农村建设领域。参考市场运作模式，合理处理政府、企业、个人在统筹城乡中的角色定位，保证投资的合理收益，形成集体、个人、企业共赢的良好局面。在资本引入中注重产业与农村发展相结合，注重产业发展与规划建设相结合，体现农村发展的根本需求。将农业产业结构调整、升级和规模化经营结合起来，形成促进产业、经济等城乡一体化发展的新局面。
（四）配套提档，夯实促进统筹城乡改革发展的基础保障 加快农村地区公共服务设施、基础设施建设水平，引导公共资源下乡，按区域覆盖范围和服务人口数量合理确定农村地区配套标准，合理规划，分布建设，有序建设。根据农村地区发展实际和水平，有步骤地推动村规划的编制，积极引导城市资源下乡，逐步提升农村地区配套设施水平，将农村地区作为今后基础设施投资重点，服务农村，拉动内需。优化农村地区居住、就业、医疗、教育水平，改善农村住房条件和居住环境，塑造农村地区风貌特色，加快新农村建设，提升农村发展条件，作为促进统筹城乡的基础保障。
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