新农村建设中需要协调处理的几个关系_谈构建和谐新农村建设

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新农村建设中需要协调处理的几个关系

最近几个月来，围绕建设社会主义新农村问题的讨论很多，但是，在涉及新农村建设的若干基本问题上仍有很大的意见分歧。我们认为，社会主义新农村建设中需要协调处理好几个关系。

一、保障农民主体地位和发挥政府主导作用的关系

农民是社会主义新农村建设的主体，目前已经越来越成为共识。当然，在此对农民应做广义理解，它并非仅指从事农业生产的劳动者。但是，从国内外农村发展的经验和部分地区的实践来看，今后在建设新农村的过程中，农民的主体地位遭到侵蚀或变相剥夺的现象可能也不鲜见。主要表现在两个方面。一是农民的需求得不到尊重，甚至将政府的需求、领导的意愿凌驾于农民的需求之上，按照“钦定”的统一标准，搞所谓的新农村建设达标竞赛或创建评比，甚至要求“用城市规划的理念搞新农村建设规划”。如此进行的新农村建设，必将导致乡村特点、地方特色的消失，淹没农村区域的历史文化和传统，进而导致建成的所谓“新农村”丧失其核心竞争力。二是农民的参与权和决策权得不到保障，进而农民的积极性难以得到有效的调动；导致在地方政府看来对农民“惠莫大焉”的新农村建设方案，遭到农民被动应付、乃至消极抵制的厄运，甚至出现类似于２０世纪３０年代部分学者发起的“新乡村建设”运动中“我们动而农民不动”的窘境。

按照以人为本的发展观，人既是发展的动力，又是发展的目的。早在２０世纪８０年代，继国际劳工组织提出基本需求战略后，弗郎索瓦？佩鲁于１９８７年提出的“整体、综合、内生”发展观，就强调“为一切人的发展和人的全面发展”。现代发展理论更是强调“发展的关键在于赋权”，而赋权的核心是在发展活动的全程中增加弱势群体的参与权、发言权和决策权。发展的中心含义是“增加人们选择的机会”、“发展的核心动力来源于发展的主体，而不是外界的干预”。根据现代发展理论，在建设新农村的过程中，发挥农民的主体作用，首先应该尊重农民的需求，赋予农民对新农村建设规划、实施、监测、评估全过程的参与权和决策权，让农民在参与和决策过程中重建自信、自尊，发挥其首创精神。通过农民之间、农民与政府或其他利益相关者之间的互动或学习、交流、谈判，增强农民的发展能力，促进其生产方式和生活方式的根本转变。这样也有利于矫正政府行为的偏差和新农村建设行动与目标的偏差，促进新农村建设的可持续发展。在建设新农村的过程中，尊重农民主体地位的问题如果得不到切实保障，社会主义新农村建设难保不会“昙花一现”。对此应该保持足够的警觉。

在建设新农村的过程中，尊重农民的主体地位并非意味着政府可以采取“无为而治”的态度。按照现代发展理论，“发展并不是落后国家„自然而然‟的变化状态，而是指改变„自然而然‟的变化秩序，加大步伐，摆脱落后，这是有组织、有目标的社会性努力”（李小云，２００５）。因此，在建设新农村的过程中，发挥政府的主导作用，也是至关重要、不可或缺的。为什么“十一五”规划建议把建设社会主义新农村作为重大历史任务提出来？为什么２００６年的中央一号文件就是关于推进社会主义新农村建设的指导文件？我认为，很大程度上是为了更好地发挥政府的主导作用。那么，在建设新农村的过程中，政府的主导作用应该表现在哪些方面呢？概括地说，就是为更好地发挥农民的主体作用，提供良好的支撑平台，借此帮助农民减少从事新农村建设的成本与风险，增加新农村建设的收益和可持续发展能力；借鉴国内外经验，引导新农村建设按照全面建设小康社会、促进城乡协调发展的目标持续健康地发展。

具体地说，在不违反全球化规则的前提下，政府的主导作用主要表现为：

第一，主要为确保其３大优先领域和４大支柱作用，加强对新农村建设的支持和激励。也就是，将培养新型农民、增加农民收入和加快农村社会发展，作为建设社会主义新农村的优先领域；将在农村和宏观两个层面全面深化改革、强化农村发展的公共支撑和服务体系（包括农村基础设施支撑体系和农村公共服务体系）、强化农民工就业发展的公共支撑和服务体系、推进现代农业建设，作为建设社会主义新农村的４大支柱。建设新农村的３大优先领域和４大支柱作用，共同构成新农村建设的灵魂。政府对新农村建设的主导作用，也应突出地表现在政府对这些方面的重点支持和激励引导上。通过在这些方面的资金支持，特别是强化政府的资金和政策引导作用，带动农民、农村企业和城乡其他社会力量更好地参与新农村建设。如通过加强农村基础设施建设、完善农村发展的科技支撑体系、按照世贸规则完善农业支持保护体系等措施，强化农村发展的公共支撑和服务体系，为农户的农业经营和农村企业的运行降低成本和风险，推进现代农业产业链、农村企业集群的延伸发展和农民增收。需要指出的是，在此方面的支持和激励，主要应该包括三个方面，一是通过调整国民收入分配格局，加大向“三农”的倾斜力度，切实加强财政支持；二是完善财政资金的引导功能，形成有效的激励机制，引导农民、金融机构和其他社会力量积极参与相关建设行动；三是充分发挥城市对农村生产方式、生活方式转变的带动作用。通过加快推进新型工业化和健康城市化，为越来越多的农民工提供良好的就业和发展机会上。

第二，借鉴国内外经验，加强对新农村建设的试点、试验、示范和规划引导，利用典型经验引导农民拓展和优化新农村建设的选择空间。在此方面，发挥政府的主导作用和发挥农民的主体作用，具有很大的互补空间。以新村建设为例，政府可在广泛调研和利益相关者听政的基础上，制定“菜单式”新村建设支持标准和支持范围，由各村按“点菜”方式选择优先需要政府提供的支持和服务。这也是韩国新农村建设的重要经验。在韩国的新农村建设中，政府只是把拟支持的项目计划交给农民，由农民根据实际情况自主选择最适合本村的项目。在具体的项目选择上，政府决不越俎代庖，替农民决策或大包大揽，而是通过制定规划、组织协调、提供服务以及给予财政和技术支持等措施，倡导和支持新农村建设。

二、深化改革与推进发展、增加财政投入的关系

１．改革已进入艰难的攻坚阶段，要防止用发展代替改革、用增加财政投入冲淡改革、用农村改革代替宏观层面的改革

“十一五”时期，是全面建设小康社会的关键时期，也是改革攻坚的关键时期。新农村建设离不开良好的体制和机制提供持久的动力。这种体制和机制的形成，只有依靠深化改革。最近几年来，农村改革全面推进并向纵深发展，在农村税费改革等方面，更是取得了阶段性的重大突破。但是，客观地说，相对于解决“三农”问题的需要和建设社会主义新农村的要求，深化改革的任务仍然非常艰巨，目前仍然只能说是刚刚开始破题。切不要因短期的成绩而有所松懈，缺乏改革攻坚的心理准备。因为：

第一，改革需要涉及的领域将越来越广，并在很大程度上需要将深化农村改革与深化宏观改革并重，实现城乡改革的协调联动。今后，局限于农业和农村内部的深化改革固然重要，但仅靠这方面的改革来解决影响“三农”的主要问题，已经越来越“难成大器”！比如，要解决当前农村社会发展的严重滞后问题，必须增加投入。但在现有的财政体制下，在大多数中西部地区，地方政府要增加对农村社会发展和公共品供给的投入，确有因财政困难“心有余而力不足”的问题（当然，也有发展观和政绩观方面的问题）。要解决这一问题，必须加快宏观财政体制的改革，规范完善分税制和财政转移支付制度。“十一五”期间亟需加快步伐的要素市场改革，必须涉及城乡利益关系的重大调整。又如按照健全覆盖城乡的公共财政制度的要求深化财政体制改革，和加快土地征用制度的改革、旨在建立城乡统一的劳动力市场制度的改革、旨在发展大宗农产品期货市场的改革、农民（包括农民工）社会保障制度的改革、甚至全面深化农村金融改革等，仅靠农村内部做文章，都将难有大的起色。

第二，改革需要触及的矛盾将越来越复杂，需要调整的利益关系将越来越深刻，克服障碍的难度也将越来越大，进而既得利益者延滞改革、甚至推动改革走向异化的可能性也会迅速增加。从“十一五”开始，在建设新农村的过程中，改革能否取得突破性的进展，将在很大程度上取决于在下列类型的改革方面能否取得具有实质意义的突破。这些类型的改革具有下列特征：改革的深化将不可避免地打破特定群体的垄断利益，而这些特定群体不但在过去支持改革，在将来还可能影响改革的路径选择。如行政管理体制的改革、政府职能的转变、农村治理结构的改革等。

因此，从“十一五”开始，解决“三农”问题和推进新农村建设的需要，已将改革推到前所未有的艰难攻坚阶段。尽管发展、农村改革和增加对“三农”问题的财政投入都是重要的，但仅此还是远远不够的。要防止用发展代替改革、用加快农村改革代替宏观层面的改革，甚至用增加财政投入的热情冲淡对改革的关注。否则，在全国上下寄予厚望的新农村建设中，将极有可能重走中国高等教育片面追求规模扩张和增加投入的弯路，甚至导致新农村建设饱受美国经济学家沃森所说的“后发劣势”之困。

２．深化改革的若干思路

一是，防止改革思路和方案设计中的简单化倾向。深化改革的含义远远不是要不要推进市场化改革，而是如何将在总体上坚定不移地推进市场化改革，与矫正市场化改革中的偏差有机结合起来，以优化改革的路径选择。近年来，在中国农村发展中，在竞争性领域市场化不足、在社会发展和公共品供给领域市场化过度的问题，在总体上都比较严重，需要通过深化改革来解决。但是，需要注意的是，即使是在社会发展和公共品供给领域，第一，矫正市场化过度的偏差，并不意味着必须排斥竞争或激励机制，更不意味着必须使现有体制回归传统。在更多情况下，单纯的体制回归是没有出路的。二是，要避免将技术路线选择上的偏差归错于市场化改革，从而夸大改革的失误。比如当前农村公共卫生领域的许多问题，既有改革偏差的因素，又有技术路线选择上的失误。这种技术路线选择上的失误，导致有限的公共卫生资源过度向城（城市）、大（大城市和大医院）、高（高科技）和新（新药品、设备）集中，加剧了农村公共卫生服务供给短缺的问题。因此，将农村公共卫生领域的问题，全部归错于市场化改革，可能是夸大其辞！

第二，强化宏观改革对农村改革的带动作用。从“十一五”开始，在建设新农村的过程中，需要深化改革的领域很多，限于篇幅，本文不可能一一罗列。以农村综合配套改革为例，进一步加大行政体制改革、政府职能转变和宏观财政体制的改革力度，强化其对农村综合配套改革的带动作用，对于加快以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的农村综合配套改革的进程，具有不可或缺的支撑作用。近年来，农村综合配套改革的试点已经展开，但是由于行政体制改革、政府职能转变和宏观财政体制的改革严重滞后，农村综合改革的进展和成效受到严重限制。

推进农村税费改革，特别是取消农业税，为加快乡镇机构改革提供了良好的契机和强烈的要求。推进乡镇机构改革从根本上说，是为了更好地提高行政效能，更好地为“三农”服务，它可以“倒逼”政府职能的转变。但是，如果把推进乡镇机构改革的目标主要定位在转变乡镇政府职能上，可能有“小马拉大车”之嫌！在不少地方，乡镇机构改革主要局限于机构、人员的精简和乡镇合并，在乡镇政府的职能转变方面可能还是“说的比做的好得多”。与此同时，由于自上而下的政府职能转变严重滞后，乡镇机构改革的结果可能是乡镇及其机构数量减少了，但人员并没有根本减少；甚至政府本应承担的部分职能无人问津，政府职能“越位”的问题尚未有效解决，政府职能“缺位”的问题又进一步凸显起来。因此，要从根本上深化农村的综合配套改革，必须注意：（１）将加快自上而下的改革和加快自下而上的改革并行推进，在试点先行的基础上稳健展开。一方面，积极加快农村综合配套改革，如乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政体制改革等；另一方面，借鉴国际经验特别是转型国家的经验，自上而下地加大行政体制改革和政府职能转变的力度，借此拓展乡镇机构改革、农村义务教育改革和县乡财政体制改革的选择空间。（２）在科学划分各级政府事权的基础上，按照财权与事权相对称的原则，加快调整中央和地方政府之间、省以下各级政府之间的财力分配关系，加快建立规范化的转移支付制度，借此确保城乡居民、不同地区的农村居民都能享受大致相同的最基本公共服务。

第三，围绕非政府组织、农民合作组织和行业协会的发展，尽快加大相关改革和制度创新的力度。当前的社会主义新农村建设，是在经济全球化迅速推进的背景下进行的。经济全球化迅速推进的过程，也是在经济发展、科技进步、产业整合，甚至全球经济规制制定等方面，跨国公司主导作用显著增强的过程。随着其主导作用的不断强化，跨国公司可能凭借其在国际产业链分工中的高端地位，强化对发展中国家民族产业发展的竞争优势和打压效应。因此，在经济全球化背景下建设社会主义新农村，必须加快农村产业组织的创新。国内外经验表明，农民合作组织和农产品行业协会、中小企业行业协会的发展，是加快农村产业组织创新的重要途径，对于那些处于弱势地位的分散小农和农村中小企业，可以节约分散闯市场的交易成本，并在科技进步和产业升级、塑造品牌和人才培训、推进标准化和信息化建设等方面形成联合优势、获得规模经济，实现农民或中小企业的联合自治或自律、自强、自卫；从而有利于加快农村生产方式、生活方式的转变，增强中国产业组织同跨国公司竞争的能力、参与全球化规则制定、利用全球化规则维权的能力。通过非政府组织和农民合作组织、农产品行业协会、中小企业行业协会的发展，协调和沟通农民与政府、企业与政府的联系，不仅可以帮助政府完善新农村建设的支持政策，还有利于发挥农民在新农村建设中的主体作用。这对于推进行政管理体制和政府职能的转变，也将产生积极影响。

围绕非政府组织、农民合作组织和行业协会的发展，加大改革和制度创新的步伐，需要协调处理政府支持引导与组织自主发展的关系，结合经济社会转型期的特点，完善其成长环境，改善政府支持的方式和监管的思路。要在广泛借鉴国际经验的基础上，鼓励国内不同模式的试点，及时总结经验，加以完善或推广。为此，应该坚持运行环境和微观组织两方面的制度创新并重。但是，这方面的改革和制度创新，目前尚处于初级阶段，改革的道路还很漫长，甚至改革探索的任务也很重。

三、建设新农村与推进农村信息化和科技进步的关系

这次社会主义新农村建设，是在经济全球化和全面建设小康社会两大背景下进行的。鉴于前文分析的两大背景对建设新农村的影响，尤其是考虑到在全球化背景下，信息化迅速推进、科技进步日新月异，对经济发展的引领、带动或支撑作用显著增强，我们认为，信息化和科技进步的重要性进一步突出起来，应该是这次新农村建设与以往的根本不同之处，也是其存在价值和重要创新所在。积极推进农村信息化，加强农业和农村发展的科技支撑体系建设，增强信息化和科技进步对解决“三农”问题的支撑和引领作用，不仅可以在全球化背景下增强中国“三农”兴利除弊、自我发展的能力，促进其生产方式和生活方式的根本性转变；还可以将建设新农村同“十一五”规划的其他５项任务更有效地结合起来。这对于实现新农村建设的５项目标（２０个字）将会产生广泛深远的影响。

那么，在建设新农村的过程中，应该如何推进农村信息化的发展和农村科技支撑体系建设呢？仅从农村信息化和农村科技转化的角度看，关键要注意：

第一，在吸收利益相关者广泛参与的基础上，加强和改善农村信息化的规划工作，在多模式试点的基础上，按照因地制宜、循序渐进、适度超前的原则，积极探索“政府引导、社会力量广泛参与”的农村信息化推进机制，并将解决信息化的“最后一公里问题”作为近期重点。

第二，注意将农村信息化和农村科技支撑体系建设共同推进，将促进科技的传播和推广应用同促进现代发展理念、现代经营形式的传播结合起来。

第三，以促进先进适用技术的推广应用为重点，强化科技进步对农业和农村发展的支撑、引领能力。根据解决“三农”问题对科技进步的需求，在“十一五”期间，在促进农业和农村的科技进步方面，应该重点注意以下４个方面。一是农业产业链不同环节先进适用技术的组装、集成和转化，及以此为基础的农业产业链关键技术的研究开发和推广应用；二是农村中小企业适用技术的组装、集成及其推广应用，特别是中小企业产业集群共性技术、关键技术的推广应用；三是以改进农村生活环境为目标，加快先进适用技术的组装、集成或推广应用；四是农村循环经济和资源可持续利用先进适用技术的推广应用。

第四，以支持“三农”为宗旨，按照建设节约型社会的要求，积极探索促进城市技术农村化、工业技术农业化的可行途径。

第五，按照可持续发展的原则，加强农村科技服务网络和能力建设，优化各类农村科技服务组织的发展和运行环境。

第六，按照以改革促发展的原则，面向推进农村信息化、强化农村科技支撑体系的要求，加快改革和相关制度创新，积极支持相关试点、试验和示范工作。

（作者单位：国家发改委产业经济与技术经济研究所／安徽建筑工业学院）

来源：《中国发展观察》２００６年第５期