公共危机管理案例乌干达人质事件_公共危机管理案例
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《公共危机管理》课程期末考核
重庆大学公共管理学院本科生课程结业考核
2013-2014学年第二学期
乌干达人质事件案例分析
专业班级： 行政管理2班
所属课程： 《公共危机管理》
学 号： 20110163 姓 名：恒巴提·吾勒斯
成 绩：
时间：2014年4月20日
《公共危机管理》课程期末考核
公共危机管理管理案例分析
——乌干达人质事件
引言
1976年6月27日，以色列一架飞巴黎的客机被恐怖分子劫机，发生了举世皆闻的乌干达人质事件。此次事件属于公共危机管理的典型成功案例，在危机管理过程中，政府起主导作用，遵循公共危机管理中的信息至上原则，危机发生后的第一时间大量搜集情报并果断采取行动，成功营救人质。通过本次的案例分析，我们将清楚事件的前因后果，了解危机过程中政府的解决对策和运用的危机管理原则和理论等，并从中学习到更多的公共危机管理知识。
[关键词]公共危机管理 乌干达人质事件 政府 启示
案例正文
一、危机简介
名称：乌干达人质事件
地点：乌干达首都坎帕拉的恩德陪机场 时间：1976年6月27日
结果：10名恐怖分子中7人被击毙，3人逃逸
伤亡情况： 106名人质救出103名，3人去向不明，一名突击队中校牺牲 嫌犯： 10名巴勒斯坦解放组织和德国赤军旅的恐怖分子
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1976年6月27日上午9时，从特拉维夫本．古里安机场起飞的A—300“空中客车”(往返于特拉维夫——雅典——巴黎的法航139)被一伙恐怖分子劫持。13时30分，以色列政府正召开例行内阁会议，以色列情报机关(简称摩萨德)关于航班失去联系可能被劫持的报告送到了拉宾总理手上。内阁会议马上商讨对策，决定成立“应急指挥部”。
6月28日上午8时，以色列收到了被劫持航班已在乌干达首都坎帕拉的恩德陪机场降落的情报。
6月29日，劫机者通过乌干达国家广播电台发表声明，要求以色列释放40名阿拉伯解放战士，并通过外交途径，说服有关国家释放其他13名恐怖分子嫌犯。最后答复期限为7月1日14时。据此，应急指挥部决定“两手准备”，同时制定两套方案——和平谈判(A计划)和武力营救(B计划)。根据A计划，以色列积极开展外交活动争取和平谈判解决危机。然而，扣押恐怖分子的国家，态度非常强硬，拒绝释放恐怖分子。
6月30日下午，劫机者突然释放了包括妇女、儿童、老人在内的47名非犹太人乘客。被释放的人质说，犹太乘客被单独集中在恩德培机场旧候机大楼的大厅里。
7月1日7时15分，应急指挥部在总理官邸召开会议。会后，以色列宣布同意与劫机者谈判，准备释放扣押在以色列的恐怖分子，并表明无意实施军事行动。拉宾指示佩雷斯部长和格尔总参谋长务必于7月3日黎明前做好行动准备，同时要求阿隆外长宣布准备释放恐怖分子，以迷惑劫匪。
从劫机事件一发生，以色列国防部就着手准备营救行动。7月2日下午3时，总参谋长格尔向拉宾总理和国防部长佩雷斯汇报了人质营救计划。计划包括怎么飞过众多敌对国领空、特种部队的作战安排、飞机加油问题、突袭时间、提前模拟演练等，计划之周密好不忽视任何细节。此次作战命名为“霹雳行动”。
7月3日下午，以色列内阁会议批准营救方案，此时，搭载着280名突击队员的4架C-130运输机也已飞过了西奈半岛的南端。傍晚抵达目的地后按计划快速行动，解救人质。23时54分，2号C-130运输机，载着在枪战中受伤的突击队员和大部分人质（包括受伤人质）首先起飞，前往内罗毕国际机场。拂晓前
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2小时，6架飞机加完油后相继起飞回国。为规避可能的拦截，编队绕道印度洋、亚丁湾、红海，采用低空隐蔽飞行。
7月4日上午10时，编队进入以色列领空，11时01分，在本·古里安国际机场安全着陆，行动圆满结束。
二、危机概况分析
1.危机的类型 1）危机类型：
社会危机事件
2）归类原因
首先，事件是发生于乌干达首都坎帕拉的恩德培机场，是一起载有很多以色列乘客的飞机被恐怖分子劫机的事件。
其次，此次事件中劫机者共有10人，其中8人是巴勒斯坦解放组织（Palestine Liberation Organization，简称“人阵”（PLO））成员，其余两人是德国恐怖组织巴德尔—迈因霍夫集团（即红军派，简称“RAF”）的成员。显然，他们得到了当时的乌干达政权和其首脑、亲巴勒斯坦的总统、独裁者伊迪·阿敏（Idi Amin）的支持。这些劫机者的首领是德国人威尔弗雷德·博泽。他们提出的条件是，释放关押在以色列的40名巴勒斯坦人和其他13名分别被肯尼亚、法国、瑞士和德国拘留的从事恐怖活动的嫌犯。就劫机者的意图来看，其目的是以人质为盾牌解救自己的组织伙伴，我们可以把它归为恐怖活动。
最后，此次行动，指挥决策之果断，营救计划之周密，突击行动之迅速，最后胜利之辉煌，皆堪称经典。社会危机事件的定义：主要是由各种社会矛盾引发，如战争、社会*、恐怖活动。所以，此次事件归类为社会危机事件。
2.危机的特征和影响 1）突发性和紧急性：
危机的突发性和紧急性是指，在危机突然出现时，可利用的资源又是十分有限的，如信息不对称、技术手段缺乏、物质保障不到位等，使得决策和指挥控
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制、民众反应与配合都显得十分紧急。
在乌干达人质事件中，以色列一架飞巴黎的客机上午9时起飞，12时与地面失去联系。此后，劫机者要求释放人质时强调，如果以色列当局不按照他们的要求释放40名巴勒斯坦囚犯的话，他们将杀死所有这些人质，烧毁飞机。据此，以色列制定两套方案——和平谈判(A计划)和武力营救(B计划)，但是当以色列积极开展外交活动争取和平谈判解决危机时，扣押恐怖分子的国家，态度非常强硬，拒绝释放恐怖分子。而对于武力营救人质也困难重重。
第一：从以色列飞往恩德培机场的最短距离是4000公里，需要穿越非洲腹地。而这些国家几乎都是反对以色列的。因此有可能会遭到地面炮火的射击。
第二：飞机在往返途中必须加一次油。
第三：恐怖分子占据着候机大楼。
2）危害性和破坏性：
危机的危害性和破坏性是指物质财富受损、人的生命财产受到损害，以及公共危机造成人民心理、精神的伤害，造成危机发生单位或地区形象的破坏，社会基本价值观受到挑战和威胁。
本次事件虽然是一次非常成功的营救人质的事件，但仍然有1名人质死亡2名人质下落不明，突击队中一名中校牺牲。这次行动炸毁乌干达米格飞机11架，不得已而杀死乌干达士兵45人。
“霹雳行动”牺牲者的名单，除了上面已经提到的约尼中校和3名人质外，还有两位。一位是人质，75岁的多拉·布洛克，她当时呆在坎帕拉的医院里。出于报复，乌干达人将其杀害，草草地葬在坎帕拉市郊的林中。还有一位就是布鲁斯·麦肯齐。“霹雳行动”过去两年之后，麦肯齐因为他与以色列摩萨德的合作而遭杀害：为乌干达服务的利比亚特工安放的一枚炸弹炸毁了麦肯齐的私人飞机，为阿明总统雪恨。
“霹雳行动”在全世界引起了轰动，但政府对摩萨德没有公开的庆贺。摩萨德的头头胡菲因这一成功的行动而成为恐怖分子在以色列的头号打击目标。他的朋友们看到，胡菲的座车经常在更换。它们大都装有防弹玻璃，还可随时更换牌照。他的家庭住址和生活习惯，连他最要好的朋友都一无所知。
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三、危机形成原因分析
1、根本原因：巴以冲突以及中东各国错综复杂的政治关系。
1）因巴以冲突引起的局部*非常多。
巴以冲突的背后隐藏着深刻的历史根源，既有宗教的、民族的因素。更重要的是大国干预等外部因素，各种因素互相影响、激化，使得巴以冲突的复杂性非同一般。其中，两个民族对同一块土地提出了排他性的主权要求是根本原因。犹太移民定居点问题和耶路撒冷地位问题则是巴以和平之路上的严重障碍。因此两国之间各种战争不断，恐怖袭击活动更是猖狂。
2）因巴以冲突而造成两国人民之间很深的仇恨。
瓦迪埃·哈达德是激进组织——巴勒斯坦人民解放阵线(简称“人阵”)的创始人之一。而此次乌干达人质事件中有好几名是“人阵”成员。瓦迪埃·哈达德多次扬言说对以色列采取恐怖行动，把每一个以色列人都列为打击对象。
3）乌干达总统伊迪·阿明与以色列翻脸。
乌干达总统伊迪·阿明曾是以色列的朋友，1971年 1月阿明发动军事政变时，以色列军事顾问曾对他鼎力相助。但是，自从以色列拒绝向乌干达提供用以进攻邻国坦桑尼亚的武器之后，阿明立刻翻脸，成了憎恨犹太人、钦佩卡扎菲的人物，因为利比亚提供了武器。我们不难发现如果没有乌干达总统阿明的全力支持，恐怖分子是无法完成这次劫机行动的。
2、直接原因：飞机登机安检不够严格
“法航”到达中转站雅典，在雅典有59名乘客下飞机，又新上了56名乘客。其中4名乘客(3男1女)在起飞前才来到安检处，安检人员没对他们进行检查，由此留下安全隐患。
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四、危机处理措施分析
1.以色列政府
政府在危机管理中有以下九个职责，政府做到做好以下几点，那么危机是应该能够妥善解决的，即使没能妥善解决，政府在做到做好以下几点后其行动也无可厚非：
1)在和平时期，政府应更加关注非传统安全对国家和国民的影响。2)及时准确地发布与传递信息。3)成立国家同意的危机管理专门机构。4)尊重生命和个体利益。5)维护危机中的正常社会秩序
6)建立危机处理的信息管理系统，为危机处理提供知识储备和信息预警等。7)建立危机处理的支持与保障系统，调动各种社会资源，及时贯彻危机决策。
8)建立危机管理的财政保障体系。
9)建立全国性的危机管理教育、训练系统。
现在我们来回顾以色列政府在危机发生前，危机发生时的表现，我们会发现政府指挥决策之果断，营救计划之周密，突击行动之迅速，更重要的是他们时刻把人质的生命安全放地一位，出色的展现了政府作为国民保护者的角色。
首先，从危机发生前情况来看，以色列向来是危机意识比较强的国家，他们有训练有素应对各种突发事件的特种部队、有依靠高科技的强大的情报搜寻机构，更主要的是他们时刻准备好应对各种突发事件，上下分工明确，组织协调，应对紧急事件反应迅速。
其次，从危机发生当时情况来看，以色列政府在这次人质事件中的表现如此优秀绝对可以算是公共危机管理案例中经典中的经典。具体表现如下：
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①27日12时飞机与地面失联，13时30分，以色列政府正召开例行内阁会议，马上商讨对策，决定成立“应急指挥部”。
②情报机构发挥其应有的强大搜寻能力，在劫机者提出要求之前就已经确定飞机降落地点，并以色列国防部就着手准备营救行动。
③劫机者提出要求后应急指挥部做“两手准备”，同时制定两套方案——和平谈判(A计划)和武力营救(B计划)。其实，以色列政府一开始也是为了人质的安全想和平解决这个问题，但为了以防万一必须有一个武力营救计划。
④以色列通过与恐怖分子谈判的方式拖延时间，另一方面却制定了以武力营救人质的“大力神计划”。
⑤从被释放人质中获取情报，另外以色列情报机构找来了曾经承包建设恩德培机场大楼的索耐尔博内公司的工程师，根据原有的设计图，参考美国卫星拍摄的照片，制作了一座恩德培机场候机楼的实物模型。其精确程度达到了“ 连一级台阶都不少”的地步。
⑥摩萨德的特工化装成商人，分乘两架以色列航班抵达乌干达的邻国肯尼亚。夜间，秘密地潜入乌干达。他们伪装成机场清洁工，用隐藏在拖把中的相机把所有的建筑照了个遍。
⑦贝尔谢巴附近的空军基地，制作了无论是飞机跑道，还是建筑设施，都同恩德培机场相似的模型。在这个基地进行了一次实地训练。训练按袭击部队的编制分班进行。
⑧按计划执行任务，10分钟攻占候机大楼，20分钟解救人质，10分钟检查，12分钟返回飞机。
综上所述，以色列政府指挥决策果断，营救计划周密，突击行动迅速。乌干达总统阿明在事件发生后的一天在电话中大骂以色列政府袭击侵犯了乌干达的主权，但最后又说：“但是身为一个职业军人，不得不说以色列特种部队的小伙子们干的的确漂亮！”
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结束语
1、此公共危机事件处理对我国政府危机管理的启示
在危机发生越来越频繁的今天，一个国家要减少危机的发生，降低危机带来的损失，提高政府应对危机的效率，必须建立系统的危机管理机制。系统的危机管理机制包括危机的预防、应对与总结评估机制。有效的危机管理机制，能够将政府的危机管理纳入一个有序、规范、条理的轨道中，保证政府在危机发生时可以在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减少到最低程 度。
政府危机管理的目的就是在尽可能短的时间内控制事态，降低损失，做好与民众的沟通工作，获得民众的支持，维护国家的稳定和发展及政府的信誉。这一概念表明，政府危机管理至少包含如下几个方面的内容：
1）危机管理贯穿于危机性事件发生、发展的全过程，即危机性事件的整个生命周期。就乌干达人质事件而言，以色列政府在危机发生前和发生中所采取的行动非常恰当，没有忽视任何环节，最终取得成功。
2）在危机性事件形成、演进的不同阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消解性措施。例如，在这种恐怖活动中必须像以色列政府一样与恐怖分子或嫌犯进行积极的沟通，安抚嫌犯的情绪，进行谈判来拖延时间，给自己争取更多解救人质的机会。
3）危机管理不仅具有事前的预定方案（包括规则、程序、措施、资源等），而且应备有应急的快速反应机制。在危机发生时，迅速根据危机特点和应急预案实施管理，达到减缓危机发生，降低危机损害的目的。
4）政府危机处理过程中要透明和真诚。公共危机处理过程中，民众的反应很大程度上取决于政府对问题处理过程的公开和透明程度，如果政府能够和媒体协调好，第一时间把消息告知群众，免除好奇和不安心理，反而有利于平复公众的情绪，甚至收到公众建议、群策群力的效果。
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政府的首要职能就是全心全意为人民服务，人民有对政府行为的知情权，只要抱着共同应对，共同解决的真诚心态，始终站在公众的一方，那公共危机就能够得到妥善的解决。
