检察机关应成为环境民事公益诉讼的主力军吗_民事环境公益诉讼

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检察机关应成为环境民事公益诉讼的主力军吗？

杨朝霞

摘要：从长远来看，让检察机关成为环境民事公益诉讼的“主力军”，不仅会造成司法体制上的混乱和实际运作上的困难，也不利于建构科学理性的环境公益诉讼制度。检察机关应当通过积极支持起诉、督促起诉、提起刑事附带民事诉讼以及作为“替补”性原告而提起环境民事公益诉讼，来参与和辅佐环境民事公益诉讼，以实现对环境公益的维护。换言之，在根本定位上，不是检察机关而是公众才是未来环境民事公益诉讼的“主力军”。不过，基于现实主义考虑，在公益精神稀缺、公众力量稚嫩的当下，还需检察机关充当“先锋”，以期推进我国的环境民事公益诉讼早日走出当前困境，率先取得突破性进展。

环境执法、公众参与和环境公益诉讼，是防治环境危机，应对环境问题，维护公共环境权益的三大“利剑”。然而，关于环境民事公益诉讼（仅指为预防和救济“对环境本身的损害”而提起的诉讼，而不包括因环境侵害致使不确定多数人的人身和财产遭受损害而提起的私益性群体诉讼），谁应当有资格成为适格原告，一直是法学界争论不休的重大理论问题。对此，许多学者主张公民、法人、环保组织、环保部门、检察机关等主体都有资格，甚至部分学者和实务界人士还主张检察机关应当成为“主力军”。从环境司法实践来看，全国各地也涌现出多起由检察机关（广州、贵阳、无锡、昆明、海南等地的检察机关较为活跃）作为原告提起环境民事公诉的成功案例，如海珠区检察院提起的广东首例环境公益诉讼案等。但问题是，检察机关是否真正应当成为环境民事公益诉讼的“主力军”？如果答案是否定的，那么，检察机关在环境公益诉讼中到底应当担当怎样的角色，发挥何种的作用呢？

一、检察机成为环境民事公益诉讼原告面临诸多难题

尽管“公共信托理论”为检察机关提起环境民事公益诉讼奠定了一定的理论基础，况且国际上也存在由检察机关担当环境公益诉讼原告的世界通例，然而，就我国而言，检察机关作为原告直接提起环境民事公益诉讼，还面临如下诸多难题： 其一，同检察机关的“法律监督者”地位存在一定的冲突。与美国等西方国家的检察机关是作为国家行政机关之国家公诉人的司法体制不同，我国的检察机关在组织属性上属于法律监督机关，以对政府部门、法院等进行法律监督为基本职责。若允许检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼，势必在诉讼中产生类似于“监督员”兼“运动员”的角色冲突。

其二，可能违背当事人诉讼地位平等原则。检查机关在性质上属于国家权力机构，如果让其作为原告，在法庭上起诉污染企业（往往也具有经济上的正当性），明显违背民事诉讼中当事人诉讼地位平等的原则，很可能损害被告的权益。因为，只要是对簿公堂，就有输有赢，换言之，检察作为原告有可能败诉，但与此同时，检察院不仅有抗诉的权力，而且最后还能作为法律监督者启动审判监督程序，这焉能保证法院的公正裁判，又如何保证被告的正当权益？

其三，缺乏现行立法框架下明确的法律依据。在国家层面，我国《宪法》、《人民检察院组织法》以及2010年6月29日出台的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》（确认了环保行政部门代表国家提起环境公益诉讼的原告地位）等相关立法和司法解释中，并无授权检察机关提起民事诉讼的明文规定。只是一些地方性立法或内部规范性文件，做了诸多大胆的创新，赋予了检察机关提起环境民事公诉和环境行政公诉的诉权，譬如《贵阳市促进生态文明建设条例》、贵阳市中级人民法院《关于大力推进环境公益诉讼促进生态文明建设的实施意见》、无锡市中级人民法院和市检察院联合发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》、云南省高院发布的《全省法院环境保护审判建设及环境保护案件审理工作座谈会纪要》等。但是，严格说来，这些规范性文件均不足以成为检察机关提起环境公益诉讼的法律依据。

当然，以上这些难题并不能绝对否定检察机关提起环境公益诉讼的原告地位，再者，有些难题也是可以通过修改现行立法或进行制度设计予以解决的。首先，关于“监督员”兼“运动员”的角色冲突问题，我们可通过限制检察机关的审判监督权，予以解决。其次，关于可能违背“当事人诉讼地位平等原则”的问题，我们可通过采取对检察机关提起环境民事公益诉讼科加较为严格的起诉条件；诉讼规则上仍沿用传统的“谁主张谁举证”以及“因果关系推定”的原则，而不适用《侵权责任法》中的举证责任倒置规则；规定检察机关应主要致力于提起环境行政公益诉讼等措施，来减少这种负面效应。再次，关于“缺乏明确法律依据”的问题，我们可通过司法解释或立法修改，直接确认检察机关的原告地位，而圆满解决。然而，进一步的问题是，检察机关是否应当成为提起环境公益诉讼的主力军呢？

二、检察机不应成为提起环境民事公益诉讼的“主力军”

尽管检察机关拥有一支长期从事司法工作的专业化队伍，相较于公众和环保部门等其他类型原告而言，其诉讼的能力更强和水平更高，然而，在诉讼地位上若把其定位为原告中的“主力军”，则会遭遇诸多不可克服的挑战：

其一，缺欠充足的理论基础。有学者认为，在我国，既然作为法律监督者的检察机关能够唯一代表国家，对破坏环境刑事法律秩序、违背社会公共利益的犯罪嫌疑人（环境致害人和行政渎职者等）提起环境刑事公诉，那么，其同样也能够作为主力甚至唯一原告，代表国家对破坏环境民事法律秩序、导致国家和社会公共环境利益受到损害和威胁的当事人提起环境民事公诉。其实，这种推理是很牵强甚至荒谬的。这是由因为，环境民事公益诉讼和环境刑事公诉所涉及的公共利益，在利益属性和利益层次上有着显著的不同（前者属于一般公益后者则属于基本公益），绝不能基于检察机关可以唯一代表公益提起刑事公诉，就简单地推导出应作为主力甚至唯一原告而提起环境民事公益诉讼。因为，二者之间并不存在类比推理的逻辑基础。

其二，缺乏作为主力原告的客观条件。这主要是因为检察机关并不具备启动环境民事公益诉讼程序的便利性和及时性。事实上，检察机关受理环境案件往往具有被动性：除了职务犯罪的自侦案件外，普通刑事案件往往需由侦查部门发现犯罪事实，并移交公诉；侦查监督工作，一般也是对侦查部门提出的逮捕请求进行核实；至于民事行政检察案件的来源，部分源于当事人基于对法律判决不服而提出的申诉，更多的则源于举报或控告。可见，检察机关在发现环境损害案件事实并启动公益诉讼的案源方面，存在严重的不足。相比较而言，同是作为环境公益代表机关的环保部门，由于其往往工作在同违法环境行为作斗争的广大第一线，在发现环境公益侵害案件事实（案源），并及时启动公益诉讼程序方面，显然具有检察机关难以比拟的优势。

其三，偏离法定的核心使命和当前环境法治的工作重心。就当前法律框架下环境保护不力的根源而言，对政府和环保部门出于地方保护、权力寻租等动因而不依法履行环境监管职责的失职和渎职行为，对企业为追求高额利润不惜污染和破坏环境的违法犯罪行为，缺乏有效监督和严厉打击，才是最主要和更深层次的原因。因此，正如王灿发教授所言，检察机关更应该做的是，充分利用现有的法律授权，把主要精力放在加大对破坏环境资源犯罪的打击，加强对环境监管失职罪的查处，增强对环境诉讼案件的监督抗诉以及对公安机关的环境犯罪侦查、法院的行政非诉执行和审判执行的监督上来，从而确保环境公益保护不力的问题在现有权力资源结构体系内得到有序和高效的解决。

其四，难以摆脱公益选择的难题。众所周知，利益是具有多样性和层次性的，同样，公共利益也具有多样性和层次性。所谓多样性，是指不同公益在利益性质上的不同，如国防公益、经济公益（又可细分为农业公益、工业公益等）、教育公益、交通公益、环境公益（又可细分为空气公益、水体公益、土壤公益等）等。所谓层次性，是指同一类型的不同公益在利益层次上具有重要性和广泛性的不同，譬如经济公益具有国家公益、省域公益、市域公益、县域公益等不同层次。受资源的稀缺性、利益主体范围以及利益主体偏好的影响，不同类型公益以及不同层次公益之间，可能会存在不可避免的冲突和矛盾。此时，公益的选择，将是检察机关不可回避的问题。譬如，厦门的PX项目事件存在经济公益和环境公益的尖锐冲突，如果检察机关选择代表经济公益（108亿PX项目的建成对于厦门的经济发展以及促进就业来说无疑意味着巨大的经济公益），其当然不会提起环境公益诉讼，那么，环境公益将得不到保护。简言之，由检察机关作为环境公益诉讼的主力或唯一原告，将使环境公益置于无可保护的境地。然而，由不同类型的行政部门来代表相应的公益就可以很好地解决检察机关的这一难题，譬如，由环保部门代表环境公益来提起环境公益诉讼。

其五，有违我国环境法治道路实现历史性转变的要求。受历史性因素的影响，中国环境法治建设主要走的是一条“政府推进型”的道路，其典型特征是过于强调政府的主导作用，而忽视社会公众的自发和自觉性力量。这不仅不利于克服“政府失灵”的潜在风险，也不利于市民社会的发育和成长。站在历史发展和法治进步的高度，我们务必逐步推进环境法治道路从“政府推进型”向“社会演进型”的转变，大力发展和培植社会、民间法治资源，发挥社会、民间法治资源对中国社会法治化进程的推进作用，增强社会公众在环境法治中的贡献力量。正如台湾柯泽东教授所言：现代社会，国民（包括社会团体）乃至社会大众，对自然或文化环境破坏及对公害之产生，直接或间接不无关系，故国民对环境保全之遵守及努力之意愿，应为最普遍，最广大之第一线！换言之，公众才是环境公益诉讼未来的“主力军”。

可见，由检察机关担当提起环境民事公益诉讼的主力军，从长远来看，不仅会造成司法体制上的混乱和实际操作上的困难，甚至还会阻碍公众参与环境保护法治事业的蓬勃发展，反而不利于确立科学理性的环境公益诉讼制度和建立维护环境公益的长效司法机制。

三、检察机关在环境民事公益诉讼中的准确定位

从理论上看，尽管检察机关不宜作为提起环境民事公益诉讼的主力军，但是，其在环境民事公益诉讼中绝不是消极无为的，事实上，它还可以通过支持起诉、督促起诉、提起环境刑事附带民事诉讼以及作为最后“替补”而提起环境民事公诉等形式，积极参与到环境公益诉讼活动中来。

其一，支持起诉，即由检察机关支持公民、法人、环保组织等主体提起环境公益诉讼。关于支持起诉，我国《民事诉讼法》第15条明确规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”所谓“机关”，顾名思义，当然包括检察机关在内。事实上，检察机关支持起诉是法律赋予的一项职权，也是当事人合法权益获得司法救济的有效途径。尤其当原告处于弱势地位的情况下，检察机关支持起诉对于维护社会公益和公民的诉讼权利、维护司法公正而言，具有十分积极的意义。对此，江苏省无锡市人民检察院和中级人民法院做了有益的尝试，其在2008年8月共同发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》指出：“人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，符合下列条件的，可以支持相关单位或者个人起诉：当事人的财产权或者人身权受到环境污染行为侵害；受害人因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉；受害人有起诉意愿的。”在司法实践上看，2009年12月，嘉兴市南湖区检察院就通过支持当地居民起诉的方式，成功维护了环境公益。

其二，督促起诉，即对负有环境公益监管职责的行政部门（如环保部门以及土地、海洋、森林、渔政、草原等资源监管部门）不履行或怠于履行职责，案件性质可通过民事诉讼获得司法救济的，检察机关可以法律监督者的身份，督促其履行职责，依法提起环境民事公益诉讼。督促起诉，最初是针对国有资产流失问题而创设的制度，此后，针对环境问题日益凸显，环境公益难以有效维护的现象，有的检察机关便把督促起诉制度智慧性地拓展适用于环境司法领域。譬如，前述无锡市两院发布的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》就明确规定了督促起诉制度：对于侵害环境公益的违法行为，相关环保部门依法应当进行查处而未查处的，检察院应当向其发出《检察建议书》，建议其依法履行查处职责；对涉及侵害环境公益的民事案件，经审查认为相关环保部门对侵害环境公益的违法行为已经依法进行过行政处罚，但侵害行为造成的环境损害后果尚未处理的，可制作《民事督促起诉书》，督促相关环保部门提起诉讼。

尽管“督促起诉”和“支持起诉”有一些相同之处，如理论基础相同，都是基于国家干预理论，由检察机关干预民事法律关系；目的相似，都是为了矫治民事违法行为、伸张公平正义、维护社会秩序等。但另一方面，两者毕竟有诸多显著的不同(肖建华)：（1）行为目的和法治理念稍有不同。支持起诉，目的是鼓励和发动权利人，积极同各种侵犯环境权益的违法行为作斗争，以保护处于弱势地位的环境受害者的权益，其体现了维护公平正义和保护弱势群体的法治理念。督促起诉，目的是监督和敦促环境资源监管部门，认真履行法定职责，保护自然资源和生态环境，其体现了一种维护公共利益以及权力监督和权力制约的法治理念。（2）针对的案件性质和适用范围不同。督促起诉一般适用于旨在预防和救济“对环境本身的损害”的环境公益诉讼案件。而支持起诉的适用范围则十分广泛，不仅适用于前一类型的环境公益诉讼，还可适用于因人身、财产权益遭受环境侵害而提起的环境私益诉讼。（3）角色定位和实施方式不同。支持起诉中，检察机关是直接作为公益代表者的角色，对环境受害者给予道义上的支持以及法律咨询、证据获取和资金物质上的帮助，鼓励受害者以自己的名义向法院起诉，积极行使诉权。督促起诉中，检察机关是作为法律监督者的角色，向有关环境资源监管部门（如环保部门）发出督促起诉书，敦促其履行职责，提起环境公益诉讼。（4）法律依据不同。支持起诉是《民事诉讼法》规定的一项法律原则。督促起诉则是检察机关根据《人民检察院组织法》所赋予的法律监督职能，并结合社会实际需要所开展的一种制度探索。对此，《民事诉讼法》尚未确认，目前只是一些地方规范性文件（尚不属于地方性立法性质）进行了尝试性的规定。（5）适用对象和法律效力不同。在支持起诉中，针对的对象是公众（主要是环境受害者），是否起诉，仍由环境受害者自愿决定，检察机关不可强制；在督促起诉中，针对的对象是环境资源监管部门，由于关涉国家和社会公益，被督促的环保机部门必须接受检察机关的督促，若无正当理由不得拒绝或拖延。

其三，提起环境刑事附带民事诉讼，即检察机关在环境刑事诉讼过程中，在解决被告人刑事责任的同时，为附带解决因被告人的犯罪行为对公共环境所造损害的预防和救济问题而进行的诉讼活动。《刑事诉讼法》第77条规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”因此，对于因环境犯罪行为而对公共环境资源所造成的损害，检察机关可以通过环境刑事附带民事诉讼的形式，来实现对其的救济。当然，从理论上讲，相关环境权人和环境资源监管部门才是提起附带环境民事公益诉讼的优先原告，之所以赋予检察机关提起环境刑事附带民事诉讼的原告资格，主要是基于节约诉讼资源和行政资源以及提高诉讼效率等方面的考虑。在我国的司法实践中，确实也发生过多起由检察机关运用环境刑事附带民事诉讼程序而保护环境公益的成功范例，典型的案例如2002年的黎伯伦毁林刑事附带民事诉讼案。

其四，作为最后的“替补”，提起环境民事公益诉讼，即公民、环保组织、环保部门等均未起诉的，检察机关为维护环境公益，可作为替补原告而直接提起环境民事公益诉讼。尽管公民、社会组织、环保部门和检察机关均可作为原告提起环境公益诉讼，但他们之间应有一个起诉的顺位问题。笔者试作初步设计： 首先，有资格的公众应是第一顺位的原告。当环境侵害行为所致害的公共环境中，有人享有环境权（如清洁空气权、清洁水体权、景观权等）时，环境权人（主要是公民）凭借其诉权毋庸置疑地应成为第一顺位的原告（笔者反对原告范围的无限扩大，而应以享有环境权为条件。譬如对于松花江水污染事故案，北大师生是无权作为原告的，因为其没有足够的证据证明其享有相应的环境权）；当然，公民也可以不自己起诉，而委托有关环保组织代为提起环境公益诉讼。不过，公众在起诉前一定期间内（如60天）应就起诉一事先行告知环保部门，以期通过其环境执法活动而保护环境。另外，环保部门和检察机关，都可以对原告进行支持起诉。

其次，环保部门为第二顺位的原告。即没有第一顺位的原告（没有环境权人），或第一顺位的原告在合理期限内不愿或不敢起诉的，环保部门为维护环境公益可直接提起诉讼。环保部门未积极起诉的，检察机关可对其督促起诉。

再次，检察机关应作为第三顺位的替补原告。即第一顺位原告（环境权人）缺失或在合理期限内未能起诉，且第二顺位的原告（环保部门）经督促起诉也未在合理期限内起诉的，检察机关可作为原告直接提起环境公益诉讼。另外，当环保部门被当作被告提起环境行政诉讼时，它便不能再担任原告而提起环境民事公益诉讼，此时若第一顺位的原告均未提起环境民事公益诉讼的话，那么环境公益可能陷入无人保护的境地。因此，在此种情形下，检察机关作为原告提起环境民事公益诉讼，便成为了通过司法手段保护环境公益的最后一道保障。换言之，检察机关作为环境公益诉讼的原告，在某种情况下也是必须而不可或缺的。

当然，从现实情况出发，在公民社会尚未成熟、公益精神淡薄、势单力薄的当下，由诉讼能力强、起诉意愿积极的检察机关来担当环境民事公益诉讼的“开路先锋”，对于救济分散、弱势的环境受害者、对抗猖獗的地方保护主义和打击嚣张的环境致害企业，启蒙社会大众的公益精神，以及推动环境公益诉讼走出当前“十诉九败”的困境来说，确实有着十分积极的意义。

四、展望

当前，我国已步入建设生态文明的新时代，应对环境问题和生态危机的环保事业面临日益严峻的形势。然而，正如环保部副部长潘岳所言，“流域限批”和“区域限批”已是环保部门所能动用最大限度的行政手段，面对环境危急，环境执法已然“心力不济”。因此，中国的环境法治需要创新思路，那就是在优化环境决策和改进环境执法的基础上，不断改革环境司法体制，理性设立环保法庭，科学建立环境公益诉讼制度，循序渐进地强化环境司法和公众参与在维护环境公益事业中的地位和作用。其中，检察机关除了应当在打击环境资源犯罪、加强环境监管失职查处、增强对公安机关的环境犯罪侦查以及法院的环境司法审判和执行的法律监督等传统领域积极作为以外，还应在支持起诉、督促起诉以及提起环境刑事附带民事诉讼等新兴领域，奋发有为！

当然，立足当下，基于现实主义考虑，还需充分发挥检察机关在诉讼能力方面的显著优势，让其暂且充当“开路先锋”，积极起诉，披荆斩棘，籍以推进中国环境公益诉讼尽快走出当前困境、率先取得突破性胜利。

不过，放眼未来，我们务必努力培养和提高社会公众的公益精神和参与能力，大力发展环保NGO，以期早日让公民和民间环保组织真正成为我国环境民事公益诉讼的“主力军”，从而促进我国环境公益诉讼事业的蓬勃、健康、持续和长远发展。

本文为北京林业大学“中央高校基本科研业务费专项资金”资助项目，课题号为BLRW200937和RW2010-10。工作单位：北京林业大学 人文学院 法律系； 邮编 100083。

注：博文为原文，刊发文稍有修改，衷心感谢汪毓楠先生宝贵的编辑处理工作！！来源：《绿叶》2010年第9期。

转引自：http://yangzx.fyfz.cn/art/749849.htm

社会、政治、法律与环境SOPLE

Society, Politics, Law and the Environment

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王小钢 编

Edited by Philip Wang

2010年第3卷第4期

Vol.3, No.4, Autumn 2010

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