“城市贫困群体”现状、成因及对策_城市贫困现状及对策

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“城市贫困群体”与社会保障

城市贫困已经并越来越成为影响改革发展和社会稳定的一个主要矛盾。如何 解决“城市贫困群体”的生活问题，保证这些人群的基本生活是维护社会稳定的政治问题。解决问题的关键是要积极做好就业和再就业工作，提高贫困人员的就业质量，加强就业保障，帮助其脱离贫困和贫困边缘。可以说，对城市贫困群体来讲，就业是最大的社会保障。

一、城市贫困群体的主体及现状

当前“城市贫困群体”的主体是下岗、失业人员和企业退休人员中家庭人均收入低于“城市居民生活最低保障线”的人员。

“城市贫困群体”现状不容乐观，主要体现在：

1．贫困人数逐年增加。近年来，享受低保人数出现逐年上升趋势。

2．贫富差距逐渐加大。随着改革开放的不断深入，我们虽然建立起了城市最低生活保障的调整机制，但市场规律带来的无情竞争、优胜劣汰，造成经济体制 转型期的贫富悬殊，差距加大。城市最低生活保障标准增幅逐年下降与社会平均工资标准增幅的逐年提高形成反差。

3．多种困难类型组合造成家庭更为贫困。据调查，贫困群体中单一困难的是 少数，而大多数为多种困难类型组合造成的家庭，我们暂且称为“多元贫困家庭 ”。他们中有的是双下岗、双失业或一下岗一失业，其子女未成年，正在上学； 有的本人下岗或失业，其爱人是农村户口，并带有未成年子女；有的家庭有残疾或重残、重病人等等。

二、城市贫困群体的成因

“城市贫困群体”的问题，是我国从计划经济向市场经济转型时期的社会问题之一。人们对“城市贫困群体”成因的认识与理解，必须引起管理层的足 够重视。

一是不能陷入认识误区。误区之一：有些人把城市贫困归咎于改革和市场经 济体制建立，看成是改革和发展市场经济之过，这种观点是片面的。城市贫困群 体的出现是诸多错综复杂的综合因素造成的，改革和市场经济，尤其是竞争机制 的引进是出现城市贫困群体的原因之一，但绝非根本的、唯一的原因。恰恰相反，没有改革和市场经济发展，只能带来整个国家的落后。改革发展是缓解直至逐 步缩小、消除城市贫困的必由之路和治本之举。误区之二：混淆相对贫困和绝对 贫困，不分贫困程度，把收入相对较低，生活水平相对不高统统视为贫困者。城 市贫困人员应该指低于城市居民最低生活保障线中的绝对贫困者。

二是应历史、全面、客观地分析。从宏观上分析：一是在经济体制转型，由 计划经济向市场经济过渡时期，社会保障体系不完善，法规、政策滞后，造成了 部分人群贫困。二是市场经济供求关系、价值规律作用，尤其是竞争规律作用的 发挥，优胜劣汰、效率优先、收入分配、利益调整的立足点向竞争机制倾斜，而 不是向平等理念倾斜。三是国家规定的工资制度、市场决定收入制度与部分企业 实际用人、分配的不合理制度的差别；以及资本收入、劳动收入的差别，成为高 收入富裕人群与低收入或困难人群差距不断扩大的原因。

从微观上分析：一是多年来计划经济体制使长期工作在“全民”、“集体” 企业的人们，固化在平均主义大锅饭的观念中，下岗、失业后抱着陈旧观念，不 愿参加力所能及的再就业工作。二是这部分人员年龄大、身体弱、技能低、缺乏 竞争就业条件。三是部分人员因种种原因丧失或部分丧失再就业能力，难以取得 其它收入。四是政策的不完善，造成部分享受低保且有劳动能力人员，宁吃低保 也不愿再就业；或者隐性就业。五是低保只是收入的标准，而本人或家庭成员因 重症、难症或发生特殊事故造成贫困的救助制度刚刚制定或尚未提出解决办法。六是部分企业因不景气拖欠在职、退休人员医药费，造成退休人员名义上有退休金，而实际用于生活上的费用却寥寥无几等等。

三、现阶段城市贫困的主要原因

从就业角度看，下岗、失业或就业不充分是现阶段城市贫困的主要原因。

据社科院对6城市职工下岗情况的调查，从全部调查样本看，下岗期间的家庭 人均收入为每月202元，占下岗前月收入以及在职职工月收入的比例分别为69.66% 和55.49％。而从获得再就业机会的下岗职工的福利状况看，其家庭人均收入不仅 要远远高于下岗期间的职工，也高于原下岗企业的在职职工。再就业职工的家庭 人均收入比处于下岗期间的职工家庭人均收入高出89.1％，比在职职工的收入也 高出4.95％；其次，下岗直接引发了城市贫困。6城市调查还显示，调查样本职工 下岗前家庭人均收入均高于当地最低生活保障线，而下岗期间的家庭人均收入有4 个城市的平均值在当地最低生活保障线以下，在有的城市下岗职工调查样本中，甚至有40%的下岗职工家庭人均收入低于当地最低生活保障线，陷入绝对贫困。

失业人员的情况也大体类似。据劳动保障部10城市抽样调查，在失业期间，43.9%的失业人员靠失业保险金生活，每月领取失业保险金在150~200元的占45.8%，42.9%的失业人员家庭收入的半数以上来自失业保险金，而失业人员家庭人均月 收入在300元以下的低收入家庭就占到54.3％。由于失业保险金通常比下岗职工基 本生活保障标准还要低，因此会有更高比例的失业人员及其家庭陷入贫困。

在职人员（如国有困难企业职工、部分外资私营企业职工、农民工等）的贫 困问题也不容忽视。自20世纪90年代以来，尽管国家颁布了《劳动法》建立了劳 动监察和劳动争议仲裁制度，但劳动违法案件一路攀升的势头并没有扼制住。从 1998年到2002年，劳动违法案件、群众举报案件数大幅上扬，2002年劳动监察查 处的劳动违法案件数比1998年几乎翻了一倍，群众举报案件数也增加了约70％。2002年仅查处的拖欠工资额就达到了14.2亿元，还有些劳动者的收入水平连最低 工资标准都达不到。劳动争议案件的增长增况也如出一辙，在经历姑年代的超高 速增长之后，虽然近两年增势趋缓，但仍以两位数的速率递增。透过劳动者权益 受侵害的严峻事实，可以看出劳资双方的权益不对称状况和劳资矛盾还在加剧，劳动者的就业状况不断恶化，就业质量下降，由此直接影响劳动者的经济状况，导致城币贫困蔓延。

可见，下岗、失业或就业质量不高是劳动者陷入贫困状况的最主要的因素。在中国当今社会里，劳动依然是人们基本的生存手段。从世界各国的情况看，采 取积极的促进就业政策，减少失业人口、是消除贫困的治本之策。对贫困人口而 言，就业是实现其参与经济发展、分享经济发展成果的有效途径，是消除贫困的 最基本的手段。目前，我国城市贫困人口规模扩大的一个重要原因。就是劳动者 下岗、失业或就业质量不高，而再就业和正规就业又较为困难。国家统计局的统 计也进一步印证了上述观点：2001年全国32.1％的城镇居民家庭收入减少，其中 92.1％的家庭是由于就业人口减少或工资及奖金等减少而减收。毫无疑问，缓解 贫困的出路在于促进就业。

四、解决“城市贫困群体”对策

随着下岗向失业并轨．国有企业结构调整过程中的冗员将直接进入劳动力市 场。可以预见，未来的城市贫困群体将主要是失业人员（尤其是长期失业人员）和部分有工作但就业质量不高的人员（包括从事非正规就业的灵活就业人员）。因此，妥善解决失业人员的就业问题，再辅以就业保护措施提高已就业者的就业 质量，是城市贫困群体就业保障的关键所在。

对城市贫困群体就业保障，总体思路是“个人自强自立，市场机制就业，社会 提供援助，国家就业保护”。总体目标是在就业服务和职业培训等方面向贫困群体 倾斜，通过就业援动让城市贫困人员获得一份有收入的工作。并通过就业保护改 善已就业者的生活状况，从而缓解贫困。具体方法是，对年纪较轻、有一定技能 和有再就业信心的，一定要扶持、帮助，更多地发挥市场机制的作用，使他们创 业或通过劳动力市场就业；对信心不足的要把情况进行必要的培训，多给予职业 指导，并不厌其烦地介绍就业；对年龄大、技能差且无再就业信心的，恐怕更多 地只能通过计划安置手段解决其就业问题；对有工作的低收入者，主要是通过加 强权益保障工作，提高其就业质量，从而改善其经济状况。

具体来说，主要从以下几个方面着手：

1.建立并完善贫困群体就业保障

随着下岗向失业并轨，在相当长的一段时间内，以长期失业人员为主体的城 市贫困群体将长期存在。因此，在做好下岗失业人员再就业工作的同时，必须特 别关注城市贫困群体的就业问题，建立并逐步完善贫困群体就业保障机制，以对 贫困的失业和长期失业人员在政策上有所倾斜。要研究针对贫困群体的就业保障 或就业援助措施，把这项工作当作一项长期工作任务来抓；要拨出专门资金用于 支持贫困群体职业培训和就业援助工作并保证所需资金供给。街道一级是就业保 障的关键层次，应有专门的人员或机构负责这项工作，并针对每一个贫困人员的 不同情况逐-落实就业保障措施。为优化反贫困资源，防止内耗和浪费，建设在城 市街道一级由同一个机构承担最低生活保障和失业保险、就业援助等就业保障工 作，并建议在政府机构改革时将最低生活保障职能交由劳动和社会保障部直接承 办。

2.对城市贫困群体实行特殊的就业扶持政策

在国家现行有关下岗失业人员就业扶持政策的基础上，对家庭贫困的下岗失 业人员，特别是贫困的长期失业人员要有更为优惠的扶持政策。一是发放工资性 补助。对企业招用年龄男50岁以上、女45岁以上、持有《城市居民最低生活保障 金领取证》的下岗失业人员、并签订半年以上劳动合同、工资标准不低于当地最 低工资标准的，除按国家有关下岗失业人员政策发给社会保险补贴外，再给予用 人单位每月一定的工资性补助，以充分调动单位雇佣贫困人员的积极性；二是对 再就业培训机构培训上述人员并成功介绍就业的。除按预定的标准支付培训费用 外，按人头发给一定的就业奖励金；三是对下岗失业人员中的贫困人员组织起来 就业或自谋职业、从事劳动密集型产业的，除享受有关下岗失业人员的优惠扶持 政策外。可比照上述-项政策，发给每人每月一定的工资性补助，期限一年。对男 年满50岁以上、女年满45岁以上的，可延长发放期限，直至其能正常经营并有赢 利能力为止。

3.对资困群体进行免费职业指导和职业介绍

由于城市贫困群体经济承受能力极为脆弱，应为其提供便捷、免费的职业指 导和职业介绍服务，帮助其正确认识和评价自己的能力，恰当定位再就业方向，并不厌其烦地提供职业介绍。要推广“就业服务承诺制”，对经过技能培训、职业 指导的人员，保证其上岗再就业。

4.强化失业保险的就业保障功能

失业保险在政策取向上从以生活保障为主转为以就业保障为主，重点做好失 业人员的职业培训和再就业工作；失业保险金应定位为求职或培训期间的生活补 贴；失业保险机构应着重做好培训和再就业工作，而不仅仅只是发钱；整合失业 保险与最低生活保障功能，克服功能趋同现象，形成功能互补。只有这样，失业 保险制度才能够健康发展。否则，在有了较为健全的社会救助--即最低生活保障 制度之后，失业保险很可能被人们认为是可有可无的制度，甚至有被撤并的可能。

强化失业保险就业保障功能的具体政策建设；一是待遇给付期限缩短到不超 过6个月，在此期间养老和医疗保险视同缴费。增强失业人员再就业紧迫感；二是 待遇给付标准与本人缴费工资挂钩，可考虑为缴费工资的50％，最少不低于最低 工资的70～80％（达到现水平）；三是大部分失业保险缴费应当用于转业培训和 再就业方面的支出；四是由失业保险管理机构负责失业人员的再就业援助，就业 援助的目标是对每一位失业人员负责到底，直至就业脱贫；五是逐步将非正规就 业的灵活就业人员纳入失业保险范围，首先将在正规部门就业的非正视就业人员 覆盖进来。5.开展多种形式的再就业培训和就业援助服务

首先要通过失业保险和国家财政提供充足的培训资金；其次要运用市场机制 办培训，鼓励民办培训机构参与培训，通过招标由社会各类培训机构竞办再就业 培训，并实行由培训机构提供转业培训、介绍就业一条龙服务，培训内容由受训 者和培训机构协商确定，培训后实现再就业或自谋职业的，由政府支付相应的费 用；至于哪些下岗失业人员接受培训，则由培训机构和就业服务机构根据下岗失 业人员的接受能力和再就业潜力等具体状况进行挑选；第三，对文化程度较低、接受新技术能力较差、不适合参加正规就业培训的，可由失业保险机构直接联系 用人单位进行试工，试工人员由用人单位进行岗前培训或在岗培训，试工期为3－ 6个月。在此期间，不签订劳动合同，试工人员领取失业保险金或工资补助。试工 期满符合录用条件的，由用人单位正式办理录用手续，被录用的失业人员还可继 续享受有关社会保险缴费等优惠政策；第四，对上述几种方式都难以理解决再就 业的长期失业者，由政府资助、单位或个人经办的就业安置项目安置失业人员，除享受国家规定的社会保险费补贴外，对这些单位发给本人工资50％的工资性补 贴，期限一年；第五，对接近退休年龄或家庭极为贫困、上述措施都难以奏效的，由政府购买就业岗位直接安置。政府购买就业岗位的工资报酬可控制在一个合 理的限度内，标准一定要稍低一些，以免影响失业人员通过市场机制自主就业的积极性。

6.千方百计扩大就业、鼓励用人

一是调整产业结构和所有制结构；二是通过大力发展第三产业开辟就业岗位 ；三是扶持中小企业和鼓励下岗失业人民自谋职业；四是鼓励非公有制企业扩大 用人，尤其是招用下岗失业人员。当前，针对企业的各项管理措施很多都是按原 国有企业的管理模式设计的，有些已明显不适应以私营和外资企业为主体的企业 结构，因此需要进一步修订有关企业管理的法律法规和政策，以适应经济发展。针对社会保险缴费过高的问题，要明确国家在社会保险中应承担的责任，企业过 高的社会保险激费一定要逐步降下来，不能再让参保企业背国有企业历史欠账。对灵活就业人员实行低标准的社会保险缴费，允许个人缴费参保。对招用下岗失 业人员的，依法享受国家规定的税收和社会保险缴费优惠政策。

7.“三管齐下”，强化就业保护工作

一是劳动保障行政部门要切实转变职能，整合监察执法力量，履行好劳动权 益保护职责。尽管劳动保障行政部门并不能决定自身的人员编制数量，但通过转变职能在劳动者权益保障方面还是大有可为的。首先要充分认识到依法保护劳动 者权益是市场经济条件下劳动保障行政部门最主要的职能之一；其次，要转变观 念，变依政策管理为严格依法管理，彻底改变层层转发文件、各自为政制订政策 的无用功做法，所有劳动保障行政部门都必须严格依法律、法规、规章行政。应 弱化省级行政部门政策制定职能，基本取消市县级行政部门制定政策权，把基层 劳动保障部门有限的人员力量用于监督执法、严格执行国家和省级法律法规和规 章上来。据此，除保留中央级政府立法和政策制定权、适当保留省级行政机关-定 的立法权外，取消地市县-级行政机关的立法和政策制定权，即省以下各级劳动保 障行政部门在机构设置和人员配备时不搞上下对口，完全比照劳动保障部设置相 应机构的做法，省级只应设立一到两个综合性的政策研究部门，其余力量全部用 于充实执法监察机构以加强监督检查工作，市县级劳动保障行政部门的工作基本 就是执法监察。

二是充分发挥工会组织维权职能。一方面，要把工会由“准行政机关”真正变 成依法成立的独立社团法人，依法开展规定的活动，实行财务自治，使工会摆脱 党政机关附庸的角色，使工会能够切实代表工人阶级的利益；另一方面，要加强 对工会社团的管理，防止其行为超越法律规定的限度，影响国家政治建设。

三是修订《劳动法》，强化法律责任规定。可比照韩国对劳动违法行为追究 刑事责任的做法，使所有的违法行为都能受到相应的严厉惩处，以切实保护劳动 者的合法权益。只有这样，才能真正提高劳动者，尤其是弱势劳动者的就业质量，使他们摆脱贫困，过上自尊的生活。

解决城市“贫困群体”的问题是一个长期复杂的过程，它必须随着我国经济的发展，国力的提高，政策的完善，管理的规范而逐步缓解。当前，我们的主要任务就是做好以上几个工作，切实努力为城市贫困群体服务，争取早日脱贫。