我国国有商业银行公司治理研究_中国公司治理研究院

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国有商业银行公司治理研究

金融业是现代经济的核心。金融业的不断发展壮大对优化资源配臵、支持经济改革、促进经济平稳快速发展和维护社会稳定方面发挥了重要作用。2010年7月15日，中国农业银行在上交所上市，7月16日H股交易在香港上市。至此，四大国有商业银行全部完成“A+H”两地上市。但是国有商业银行改革才刚刚起步，任重而道远。要完成现代商业银行的真正转轨，实现“资本充足、内控严密、运营安全、服务优质、效益良好、创新能力和国际竞争力强的现代化大银行”的目标，核心是完善我国国有商业银行的公司治理。

一、公司治理的内涵

公司治理也叫法人治理，最早是20世纪由美国学者提出。国外学者中比较有影响力的定义有英国著名经济学家柯林〃梅耶（Mayor）。柯林〃梅耶把公司治理归结为“公司赖于代表和服务于它的投资者利益的一种组织安排。它包括从公司董事会到执行人员激励计划的一切东西”。

在我国，理论界对公司治理具有代表性的定义有吴敬琏、李维安和张维迎的观点。

吴敬琏认为公司治理是指由所有者、董事会和高级经理人员三者组成的一种组织结构。要完善公司治理，就要明确划分股东、董事会、经理人员各自权力、责任和利益，从而形成三者之间的关系。

李维安和张维迎都认为公司治理（或公司治理结构）有广义和狭义之分。李维安（2000）认为狭义的公司治理，是指所有者（主要是

·1· 股东）对经营者的一种监督和制衡机制。其主要特点是通过股东大会、董事会、监事会及管理层所构成的公司治理结构的内部治理；广义的公司治理则是通过一套包括正式或非正式的内部或外部的制度或机制来协调公司与所有利益相关者（股东、债权人、供应者、雇员、政府、社区）之间的利益关系。张维迎的观点是，狭义的公司治理结构是指有关公司董事会的功能与结构、股东的权力等方面的制度安排；广义地讲，指有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排，这些安排决定公司的目标，谁在什么状态下实施控制，如何控制，风险和收益如何在不同企业成员之间分配这样一些问题，并认为广义的公司治理结构是企业所有权安排的具体化。

由于公司治理有着丰富的内涵，1999年国际经济合作与发展组织(OECD)通过深入研究后做出了能被学术界普遍接受的定义：公司治理是指包括“公司的管理层、董事会、股东和其它利益相关者之间一系列的关系；公司治理决定了公司的组织结构，该结构决定公司的经营目标、以及达到目标和监测业绩的手段；良好的公司治理将为董事会和管理层追求目标提供适当的激励，以便符合公司和股东的利益，从而鼓励公司更有效地使用资源”。

二、商业银行治理结构的特殊性及相关理论

与一般公司不同，商业银行具有诸多特殊性，这些特殊性导致了其治理结构与一般公司治理结构存在差异。

（一）商业银行有特殊的经营目标

金融体系的重要性主要表现在两个方面：作为资源配臵重要机制

·2· 的金融体系要确保资本这一最稀缺的资源配臵到效率最高的领域；与此同时，金融体系的脆弱性又可能引发金融危机，并对经济造成严重的破坏。这两个特征也充分说明了商业银行经营目标的特殊性——既要在融通资金的同时实现效益的最大化，又要追求金融风险的最小化。

（二）委托代理关系复杂

对于一般公司而言，信息不对称主要表现在股东与公司之间，委托代理关系表现在股东与董事会、董事会与经理层之间。公司治理的主要目的是要消除股东与公司之间的信息不对称，强化董事会的功能，对经理层进行监督、激励、约束。以实现决策的科学化。而商业银行在信息不对称方面要复杂得多。这种信息不对称表现在以下四个方面：即存款人与银行之间、股东与银行之间、贷款人与管理者之间、监管者与银行之间都存在不同程度的信息不对称问题。由此导致商业银行的治理结构较一般公司治理的困难程度加大很多。除一般公司治理所需解决的问题之外．商业银行的公司治理还须解决贷款人、存款人、监管者与银行的信息不对称问题．以便防范和化解金融风险，实现商业银行的稳健经营。

从以上所述的商业银行公司治理的特殊性出发，我们可以得出商业银行公司治理的一般模式：

一是代理理论。随着企业形态的不断演化，股份公司和有限责任公司成为现代企业存在的主体。随之而来的所有权和经营权的分离使委托与代理成为普遍的现实，二者分离带来的最大问题是所有者如何

·3· 促使经营者为其创造最大的价值。代理理论解决了这一问题。第一，为促使代理人按照委托人的意愿行事，必须设计有效的激励机制，使代理人的利益与代理行为挂钩。第二，建立有效的监督机制，确保代理人的行为符合委托人的意愿和利益，第三，代理人向委托人保证不会做出违背委托人意愿的行为。

二是利益相关者理论。现代科学技术的进步和信用制度的发展使得企业的融资结构日益复杂，经营者的行为不仅会影响股东利益，还关系到企业员工、债权人、供应商、零售商、消费者、竞争者、中央政府、地方政府以及社会活动团体等多方相关利益者的利益。因此，公司治理的目标不仅仅是为了股东利益的最大化，也包括服务于利益相关者的共同利益。企业经营者不仅仅应该对股东负责，也应该对利益相关者负责。

三、国外先进的银行公司治理模式

（一）英美模式

英美治理模式一直被世界各国奉为公司治理的先进性代表，其最大特点就是强调市场原则，监督机制的实现主要借助外部治理机制和内部监督机制的共同作用。在信息垄断程度高、监管宽松的金融市场里，完全让公司自律就等同于放纵。美国的商业银行体系不仅拥有规模庞大的商业银行，而且与其他国家比较还是最为开放与竞争的体系，同时它也是金融制度创新与金融产品创新的中心，其商业银行治理结构主要是通过资本市场上的股票接管和收购等股权流动形式来实现对银行经营者的控制与监督。其控制机制主要表现为：l、通过

·4· “用脚投票”来选择经营者。“用脚投票”是指当银行的效益不佳时，股东就会抛售银行的股票；反之，当效益上升时，股东就会购进股票。以此来形成对经营者的约束。

2、采取一定的激励措施。从现代经济学的角度来看，经营者除了工资收益的激励外，还有“名誉激励”，即由地位的升迁而带来的更多的长期货币收入及与自我价值实现相关的非货币收入。这些利益激励着经营者不断保持自己的技术优势和管理优势，同时也刺激一般员工勤勉创新。除此之外，为了使经营者的利益更紧密地与银行的利益相联系，一种常用的激励措施就是给经理人员较少的工资奖金，而更多地给予股票或股票期权，从而将经理人员个人收益与银行的市场表现直接挂钩。

（二）德日国家公司治理模式

德日公司治理结构都属于债权加股权的共同治理型，但德国雇员在很大程度上参与公司治理。这样，德日的公司治理结构框架也存在较大的差异。德国的治理结构为特殊的“双层董事会”制度，即监督董事会和管理董事会，其中监事会的地位高于管理董事会，监督董事会主要代表股东利益监督管理董事会，由股东大会选举产生，但并不直接参加企业的具体经营管理，其职能相当于美国公司的董事会；管理董事会由监督董事会招聘组成且具体负责日常经营活动，其职能相当于美国公司的首席执行官。而日本公司治理结构的框架则由股东大会、董事会、经理、独立监察人所组成。实际上，股东大会在日本是名存实亡，真正发挥决策作用的是由经营者专家组成的内部董事会，董事会成员主要来自公司内部，不设外部独立董事，共同治理在日本

·5· 已演变成了由经营者和内部人控制的局面。可见，公司治理结构是公司内不同参与者(包括董事会、经理人、股东和其他利益相关者)的权利和责任的分配，以及为处理公司事务所制定的一套规则和程序。英、美模式和德、日模式是在不同的法律制度环境下，和对金融管制上的差异等因素下分别形成的，可以说是各有特点，其与各国的宏观环境(包括法律体系、金融结构、文化传统等)相适应。

（三）对我国国有商业银行公司治理的借鉴

国外商业银行不同的公司治理模式各具特点，并反映着各自的经济发展状况和社会文化传统。这些不同的治理模式，对我国国有商业银行公司治理改革具有重要启示意义。

有效的公司治理是一种相对的和动态的选择，不存在一种完美的、一成不变的公司治理模式。各种公司治理模式是在不同的法律制度环境和对金融管制上的差异等因素下分别形成的，与各国的宏观环境相适应，各有其特点。有效的银行公司治理存在着不同的实现形式，根本不存在一个普遍适用的“标准公司治理”模式，而且日益开放的市场也不允许固守一成不变的公司治理模式。公司治理模式的发展趋势是相互学习和借鉴，而不是一种模式替代另一种模式。对我国来说，国有商业银行公司治理改革是一项具有战略意义和前瞻性的系统工程。我们不仅要借鉴和参考不同模式公司治理的经验，更重要的是应根据我们自己的经济制度背景和国有商业银行所特有的限制性条件，来形成最适合我国国情的公司治理，不能简单地、机械地套用国外的公司治理机制。

·6·

四、国有商业银行公司治理的缺陷

（一）国有股“一股独大”

“一股独大”问题是指公司的股权结构中某一个或几个股东处于控股地位，这使其在制定公司政策时无视其他股东的利益与需求，为了自己的利益与需求损害其他股东的利益与需求。国有商业银行的股权结构导致了有些股东仍然缺乏有效的发言权，社会股东在股东大会中的表决权无足轻重，可能除了事后“用脚投票”影响股价外，往往在事前根本就没有办法“用手投票”，因而其将会无所作为，这会导致国有商业银行的公司治理机制失效，内部人控制严重，更不用说社会股东能影响或有能力阻止国有股东(其实质是政府)滥用其权力或阻止政府对国有商业银行的行政干预。尽管我们能学到现代公司制度的外壳，但是我们却无法期望在短期内国有商业银行的公司治理水平与效率能达到国外高效率银行的公司治理水平。在我国商业银行公司化过程中，由于金融是国家经济的命脉，政府对其所有权的控制并没有弱化。据统计，在我国商业银行体系中，如果将国家控股的股份制商业银行也计算在内的，80％以上的股权归国有。国家垄断力量占据了90％以上的银行市场。目前，工农中建四大家国有独资商业银行是由国家控股，而新成立的股份制商业银行大多数也是国有企业控股。

银行业国有股一股独大的局面说明了商业银行准入的市场化程度并不高，民营资本实际上被排除在了商业银行领域之外，现代企业制度要求的自负盈亏、自求发展、优胜劣汰的竞争机制没有完全建立，公司治理所强调的外部治理机制并没有真正发挥作用，市场竞争实际

·7· 上是受到抑制的。

（二）所有者缺位

所有者缺位是我国商业银行公司治理的突出缺陷。所有者主体明确、产权明晰是委托代理关系形成的前提条件，也是公司治理有效建立和正常运转的前提。从表面上看，商业银行的产权结构是明晰的，但在实质上产权主体己模糊不清。金融业务由中国人民银行负责监管和审批，股权、资本金增加等由财政部负责管理，行长的任免和调整由国务院决策，高级管理人员的人事审查、考核等由中央金融工委负责管理，财务活动由国家审计署负责审计，行长等高级管理人员的经营行为是否违法违纪由金融纪委与监察部负责监督，而中央组织部、国家人事部还会对高级管理人员进行考察和任命等等。由于各个政府职能部门的政策要求常常不一致，同时，不同的政府部门在行使不同的职权时难以分清哪些是它们作为股东代表的要求，哪些是他们作为政府职能部门的要求。因此，一个明确的人格化的国有股权所有者在商业银行中是缺失的。

（三）信息披露制度不健全

国有商业银行的信息披露是公司治理的一个重要环节，它涉及股东和经营者、管理者和被管理者、监管者和被监管者、上级行和下级行之间的信息对称问题。总的来看，目前我国国有商业银行的信息披露管理制度不尽系统、全面，会计、统计制度基础薄弱以及信息系统的低标准使得国有商业银行经营业绩和风险评估缺乏科学性。披露的权责规定过于简单，对利害关系人和非确定性公众了解披露的信息缺

·8· 乏有效的保障机制，造成国有商业银行信息不透明。我国不健全的资本市场和低的社会公信力，让国有商业银行的信息披露有着不充分性、滞后性、虚假性和不可操作性等人为发挥的可能性。国有商业银行信息披露制度不完善，给国际间的金融竞争与合作、股权合作和国际并购带来了很大的困难。

(四)外部治理机制不完善

完善的银行治理结构与企业所处的外部治理环境密切相关。影响国有商业银行公司治理的外部环境主要是市场环境和监管环境，但从目前来看外部治理环境均未给国有商业银行公司治理结构造成一定的压力。这是因为，目前我国国有商业银行处于垄断地位，国有商业银行在竞争中占有绝对控制地位，新兴的商业银行还不足以对之形成冲击，国有商业银行经营的信用基础仍旧是国家信用，在以国家信用为基础的市场垄断竞争条件下，治理结构的优化对提升国有商业银行市场竞争力的作用并不明显，导致国有商业银行将经营重点放在业务规模的扩张而不是治理结构的完善上，国有商业银行因市场压力进行治理结构改革的动力不足。

五、国有商业银行公司治理结构改革的建议

我国国有商业银行改革经历了一个长期的、渐进的过程，国有商业银行的公司治理逐步完善。但与规范化的股份公司相比，国有商业银行的公司治理改革还处于起步阶段，国有商业银行改革还需稳步推进。

（一）深化国有商业银行股份制改革，实现产权主体多元化

·9· 在我国当前的社会背景下，放弃国有产权显然不适合我国社会主义初级阶段国情，在改革的路径选择上，对国有商业银行实行股份制改造，实现产权主体多元化，建立规范的公司治理结构，是改变国有股“一股独大”的局面，进行股权多元化改革，正确安排国家控股权中的一个关键性问题。国有商业银行公司治理的实践表明一个良好的公司治理结构应该保持国有商业银行产权的多元化，保证国有商业银行有一个合理的资本结构。

以股份制改造为形式的股权多元化过程，有助于国有商业银行借助外部力量，推动法人治理结构的完善，随着更多的社会股东参与其中，将对国有商业银行的经营决策形成更大的制约力量，帮助银行改进决策和管理水平。股权多元化还包括外资股权的进入，国外大的外资股东进入董事会或参与银行内部管理，可以利用他们丰富的管理经验，弥补我国国有商业银行管理上的不足，从而更有效促进治理结构的不断完善。

通过引进更多的个人股东(除国有股东之外的所有股东)可以稀释国有股的权重，从而增加个人股的比重。这无疑会增加个人股东在国有商业银行利润分配中的份额，并提高他们的决策权，最终对整个金融市场的稳定是有好处。

（二）构建合理的内部利益制衡机制

国有商业银行要实现稳健经营，必须对内部结构进行规范性建设，充分发挥董事会的作用，建立健全银行决策权、执行权和监督权的三权制衡机制，充分发挥内部治理机制在商业银行公司治理中的主导作

·10· 用。

1.股东会与董事会之间制衡。股东大会是公司的最高权力机关，其决议对公司、股东、董事、监事及高级管理人员都具有约束力。董事会作为股东会的执行机关，其行为不能违背股东会的意愿。但股东会对公司的管理控制权只是在理论上具有可行性，不具有可操作性。我国的实际情况是股东会对于公司效率和竞争力的提高作用远逊于董事会，公司治理框架主要是围绕如何构建有效的董事会运作模式而进行。在这种治理机制下，强势的董事客观上会存在着侵蚀股东会权限的现象。这种失衡会影响到公司目标的实现。因此，建立董事会和股东会之间的制衡机制是公司治理的一个重要方面。

2.董事会内部的利益制衡。在国有商业银行股东会、董事会、经理层的相互制衡关系中，由于董事会既是股东会的代理人，又充当经理层的委托人，因而在公司治理结构中具有重要的地位，是公司治理的核心。要享有高水平的公司治理，必须保持董事会的独立性。在股权高度集中的国有商业银行，虽然大股东能够监督和控制经理层，但也容易操控董事会，从而损害中小股东利益。因此，加强董事会的独立性可以保证公司的各个利益相关者的利益。从国有商业银行公司治理的实际情况来看，独立董事的身份和地位具有较强的独立性，既不代表股东，也不代表经营管理层，与银行也没有关联的利益关系，因此具有独立的客观判断能力，可以形成一种对银行管理层的健康制衡机制，比较好的维护存款人，中小股东的利益，维护银行整体的安全与稳健。另外，董事会下设的专门委员会也是董事会独立的一个重要

·11· 体现，独立董事是通过专门委员会发挥作用的。

3.监事会的制衡机制。作为公司内部监督制约机制的重要组成部分，监事会是国有商业银行的监督机构，对股东大会负责。监事会负责对董事、高级管理人员履行职责的行为进行监督，对违反法律法规、银行章程或者股东大会决议的董事、高级管理人员提出罢免的建议；当董事、高级管理人员的行为损害银行的利益时，要求董事、高级管理人员加以纠正；对银行经营决策、风险管理和内部控制等经营管理进行监督。但是目前国有商业银行尚未建立以监事会为核心的监督机制，监事会工作流于形式，这与我国对监事会的立法是不相符的。

（三）设立恰当的激励约束机制

公司治理的一个重要方面就是要构建和优化激励约束机制以充分调动经营者和相关利益者的积极性和创造性。建立有效的薪酬激励机制是通过薪酬制度的设计和实施对员工进行经济奖惩以实现激励约束目标的一种机制。在公司治理结构中，委托人与代理人追求的目标是有差异的。作为委托人要求代理人尽职尽责，为股东取得更多的投资回报；而作为代理人所追求的，则是他们本身人力资本的增值和人力资本报酬的最大化。要使二者所追求的目标相容，一般来说，应有恰当的激励约束机制来支持。所谓激励约束机制，就是委托人通过董事会制定合理的报酬制度和行为规范准则，将代理人对个人效用最大化的追求转化为对股东利润最大化的追求。

在对高层管理者的激励机制进行设计时，应充分借鉴西方的股票期权激励制度。由于我国目前的国有商业银行正处在制度转轨过程

·12· 中，民主管理体制尚没有健全，商业银行的高层管理者尤其是各个层次的行长在银行的发展中起着决定性的作用。因此，对高层管理人员的长期激励对于银行的发展非常重要。

在对高管人员的约束制度建设上，要同时强化内部约束和外部约束两方面的制度建设。根据国有商业银行的实际情况，我们在强调所有者约束的同时，更应强化市场监督、社会监督的作用。市场监督最重要的方式就是通过在资本市场的业绩表现，来发现商业银行经营者的价值所在。社会监督主要是靠外部独立的审计监督。

（四）加强商业银行的信息披露

从长远的角度来看，如果缺乏有效的信息披露机制，不利于社会资源的合理配臵，不利于市场有效的发挥作用。同时，没有有效的信息披露机制，商业银行就没有足够的压力去完善内部机制，克服严重违规经营和过度风险承担的问题。

从信息披露情况看，我国国有商业银行信息披露水平较高，但离巴塞尔委员会要求还有相当距离。要提高信息披露，主要从以下几方面做起： 一是尽快建立一套既能体现巴塞尔要求精神，又符合我国实际的披露指引，目前，我国商业银行所遵循的披露规范很多，各行遵循的规范各不相同。这些规范对商业银行信息披露的要求都是原则性的，没有具体要求。二是信息披露制度是衡量公司治理水平的重要标准，一方面要逐步扩大信息披露的数量，主要包括财务会计信息、审计信息和非财务会计信息；另一方面要逐步提高信息披露的质量。主要体现在真实性、完整性、及时性和相关性以及采用国际会计准则

·13· 等方面。三是实现信息披露的适时兴和及时性。适时性和及时性是根据监管法规的时间适时、及时地披露有关信息，确保所有的投资者平等地利用重要信息，防止内幕交易。信息披露的适时性和及时性关系到我国国有商业在信息披露方面的合法合规，也关系到投资者的权益保护，应采取多元化的信息传播渠道和传播形式。如采取现代信息技术手段(图像、视频、声音、动画等方式)满足不同信息使用者的需要，如缩短年报、中报的披露时问等。

（五）完善外部市场治理

1.强化政府机构的监管。在相当长的一段时期，我国的银行监管并不完善。为强化监管当局参与国有银行监督治理作用，应注意以下几个方面的问题：

第一，加强对不良资产交易的监管。随着公司资产处臵进程的加快和信息披露制度的不断健全，不良资产的处臵和监管问题引起了社会的广泛关注。如何有效的规范不良资产交易行为，防范资产资产处臵过程中的道德风险，确保资产回收价值最大化，成为了当前监管部门亟需解决的重要问题。由于银行在经济中重要作用，且银行存在不良资产率高的特点，因此应加强对银行特别是对国有控股商业银行不良资产交易和处臵监管。从我国国有控股商业银行看，监管主要来自中央银行，已上市银行同时受证监会的管理，而监管的最终目的是要建立其科学高效的不良资产交易监管机制。一是要明确界定不良资产交易监管中各监管部门的职能，主要包括出资人监管、行业监督和社会监督三个部门；二是要加强监管内容和监管方式的针对性，银监会

·14· 应按照“管法人、管内控、管风险、提高透明度”的监管理念，对现有的监管内容和监管方式作出更为具体和针对性的规定，认真履行对不良资产交易的监管；三是加强国有控股商业银行内部监事会的监管，尽管监事会属于公司内部监督管理部门，但是对于国有控股商业银行来说，其监事会与银监会监管部门在机构上和职责上会产生一定的重合，正由于此，国有商业银行的监事会更应在监督方式上根据自身特点，充分发挥自身优势，有效的实行监管。

第二，坚持适度监管的原则。监管政策应适度，既不能重促进发展、轻风险控制，过分超前于实体经济去发展金融，也不能实施过度监管，单纯为防范风险而采取保守的政策。监管部门应正确把握监管政策与金融发展的相容度，采取稳健的监管政策，为经济发展服务。另外，监管当局必须根据对国有商业银行竞争状况的具体判断来确定监管的适宜程度，来调整监管的取向及重点。监管供给过多，代替了市场的作用，将使监管蜕化为一种风险累积的制度安排，或者必须以大量的社会成本与中介效率的下降为代价。

2.关注风险控制。以防范信用风险、操作风险、市场风险为主线，从保护存款人和金融消费者利益角度，银行监管部门应密切关注风险控制这一银行公司治理的关键问题，将防范和化解风险作为银行监管的根本宗旨。在具体的政策安排上，银监会的监管政策和手段应由市场化的监管来替代原来的行政性管制，以市场激励机制为基础，通过强化外部约束的激励调动商业银行内部的能动性，加强储户和社会公众对银行的监督，使被监管者主动适应各项监管要求和规定。

·15· 3.迸一步发展、完善资本市场。资本市场对公司治理的积极作用必须是在一个有效市场。资本市场对公司治理的影响主要表现在：资本市场的股价机制，方便出资者了解公司经营信息，降低监控信息成本；以资本市场为基础的接管，能够及时发现公司经理管理效率情况，并以更好的经营来取而代之；管理者的期权报酬合同是公司治理向经营者提供的一种激励机制，使之按所有者利益选择行动。这一作用的发挥是建立在有效的资本市场基础之上，是以资本市场定价的有效性为前提的，缺乏效率的资本市场对公司治理的作用将是残缺不全的。因此，政府要培育一个良性的资本市场，国有商业银行应进一步完善薪酬激励机制，促使经理着眼于银行的长期发展。

4.培育充分竞争的产品市场。目前，国有商业银行仍然占据着中国金融业的大半壁江山，一方面，产权基本同质的中小商业银行对国有商业银行的竞争压力相对较小，另一方面分业经营和较少地直接融资对传统银行业的威胁相对有限，竞争产品市场的作用有待迸一步发挥。但同时也应该看到，内外资银行及国有商业银行与新兴的股份制商业银行在产品市场特别是在个人理财产品和衍生金融产品等方面的竞争已经开始初露端倪，外资银行和股份制商业银行在部分产品服务方面的优势也有所展现。2006年12月11日我国对外资全面开放人民币业务，商业银行的竞争进一步全面展开，国有商业银行的各项业务市场份额逐步下降是种必然的趋势。今后，外资银行将会充分利用其技术、经验、品牌和人才，创新和推广更多产品。这对国有商业银行提高竞争能力无疑形成了巨大的外在压力。政府应该为商业银行之间

·16· 的良性竞争积极创造条件。应大力发展竞争性的产品市场，即大力发展直接融资特别是短期融资融券，通过资本市场产生的替代效应，促使商业银行自觉改善内部治理。

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