BOT陷阱_bot陷阱
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BOT陷阱
我们的建议是：一个建立在充分的市场预测、适度的投资回报率基础上的，合理分担风险的BOT项目设计将有助于政府兑现合同。不要把赌注完全押在地方政府的承诺上，不要着迷于一对一的谈判。当然，一份完备的合同仍然是必要的BOT陷阱
上一波以外商为主体的BOT浪潮于1998年后已归于沉寂。
这一方面是项目市场发生了变化。国家为实施积极的财政政策，将大量国债资金投放于公路项目。１９９８－２０００年间中央政府增发国债３６００亿元，而国债投放的重点是公路项目。各地电力市场也在“强电政策”的推动下很快趋于饱和——这一现象比公路市场来得还要早。“1997年以后，电力基本上就没有项目了。”大地桥基础设施咨询公司副总经理周舰说。
事实上，已经开始运营的BOT项目也大多遇到了麻烦。地方政府和相关企业拒绝按议定的购买量和购买价格兑现合同。而当年以一个确定的投资回报率为基础谈判的项目，也就是所谓的“保回报”项目，更是在中央政府的授意下被清理。这类项目以公路项目居多，包括广东、上海大量的“三桥一隧”项目，基本上都被清理了。水项目中典型的比如沈阳水厂，也遭到了同样的命运。
在记者长达两个月的采访过程中，多方人士明确提到的“现在还正常运行的早期BOT项目”，只有一个上海大场水厂。在这个由英国泰晤士水务公司投资运营的项目中，政府仍在按承诺给外商付钱。事实上稍后的BOT项目中，可称顺利运行的也屈指可数。BOT是英文“BUILD-OPERATE-TRANSFER”的缩写，即“建设-运营-移交”方式。就外资BOT而言，是指国家或地方政府通过特许权协议，授予外商投资企业承担公共性基础设施项目的融资、建设、运营和维护，当特许期满后，外商投资者将该基础设施项目无偿地移交给政府。
外商回报(外方运营期间的购买协议)无法兑现，是外商在中国投资BOT项目的首要风险。由新加坡国立大学博士后王守清先生主持的一份调查也印证了这一点。这份针对全球介入过中国BOT项目的高级管理人员的调查列出了外资BOT项目在中国的123项风险，排在最前的依次为中方信用风险、外汇风险和政治风险。
政府守信问题的确存在，但硬币还有另外一面。记者在采访中发现，在很多BOT项目的合同中，政府守信的成本过高，也加大了政府守信的不确定性。正是在这一点上可以做出我们的建议：一个建立在充分的市场预测、适度的投资回报率基础上的，合理分担风险的BOT项目设计将有助于政府兑现合同。
这的确不太合乎法治的市场经济的原则。但这就是中国BOT市场的现实。对所有有意于这个市场的外商和民营公司来说，这都是不得不考虑的诸种商业风险之一。事实上，中国一直未能出台一部关于BOT的法律。1996年，国家计委曾经起草过《外商投资特许权项目的暂行规定》，但1999年后就再也没有提上过国务院法制办的议事日程。在这里我们可以对市场参与者做出第二个建议——在第一个建议的基础上——不要把赌注完全押在地方政府的承诺上，因为它可能与中央政府的原则相背离，而且它也会受到政府换届的影响。不要着迷于一对一的谈判，相反，规范竞标的项目虽然利润率相对偏低，但要来得更为可靠。
“不要试图去签一个不平等条约”
大多数外商对BOT项目的回报率的设计偏高。比如山东中华电力投资的山东项目的预测回报率是16.94%，上海延安东路隧道项目和上海大场水厂项目则同为15%。后两个项目还是保证回报率的项目。
这种预期与中国最早时候的BOT项目有关。中国外资BOT的历史可以追溯到1984年，由香港合和实业公司在深圳投资建设的沙角B电厂，曾被国外媒体评论为“中国将从此打开基础设施项目的大门”，而这一项目的回报率传说高达25%。这一传说将外商的投资热情调动到了顶点，中国BOT项目成了投资者眼中的“金矿”。
外商BOT项目回报率的基准线，较为普遍的说法是12%。这其实是在电力市场“多家办电、集资办电”的年代，电力部对外资BOT项目的不成文规定，后来被国外投资者认为是政府能够接受的“心理防线”。事实上这一时期BOT项目的投资回报率大多高于12%。但随着中国市场环境的变化，这一数字很快变得有些扎眼。而保回报率的不合理性，更是一眼可见。
由香港汇津公司投资兴建的沈阳第九水厂BOT项目，约定的投资回报率为：第2-4年，18.50％；第5-14年，21％；第15-20年，11％。“购买价格和购买量都定死了，外商的投资等于没有任何风险。”沈阳市自来水总公司总经理张国祥说。沈阳市自来水总公司是合同中的直接买方。
“汇津在前5年就拿回了全部投资本金，剩下的15年就是回收利润了。”据张国祥介绍，沈阳市1996年的供水价格是平均1.40元/吨，但沈阳自来水总公司给第九水厂支付的水价是2.50元/吨。加上其他方面原因造成的亏损，到2000年，沈阳市自来水总公司亏损高达2亿多元。
“这个亏损额本来应由政府财政填平，但沈阳市已经多年不向自来水公司给予财政补贴了。”张国祥说。
沈阳市自来水总公司要求更改合同。经过数轮艰苦的谈判，2000年底，香港汇津公司不得不与它达成“谅解”，双方将合同变动如下：由沈阳市自来水总公司买回汇津公司在第九水厂所占股权的50％，投资回报率也降至14％。“这样变动后我们将来可以少付两个多亿。”张国祥说。
由于对外商承诺的高回报率在很大程度上与地方官员的腐败联系在一起，在业内，由外商在沈阳投资建设的八个水厂被誉为“沈阳水务黑幕”。
汇津公司现在的处境并不是最糟的。在中国加入WTO之后，国家计委公开宣布，地方越权承诺将全部被废止。事实上在BOT项目中保回报率，是中央政府“三令五审”禁止的做法。而具体的清理工作早在去年就开始了。上文提到的上海延安东路隧道项目和上海大场水厂项目，可能也不得不过清查关。
“政府兑现购买价格和购买量，是建立在风险分担、公平合理的基础之上的，如果风险分担原本就不合理，购买协议受地方政府换届、中央和地方政策的冲突、市场环境变化的影响就很大。”大地桥基础设施咨询公司副总经理周舰说。
王守清长期在国外研究中国BOT项目的风险管理，在与许多国外投资者接触的过程中，他总是这样劝戒对方：“在中国投资BOT项目，千万不要利用对方的无知去签定一个不平等的条约。从长远的角度考虑，签定一个公平的条约，政策风险和政府信用风险就会变小。”
不要抛开市场预测
除了合理分担风险，项目本身的风险同样密切地关系到政府兑现合同的可能性。无论签约时政府热情多高，承诺多诱人，充分的市场预测仍是BOT成败的关键。
市场预测本是投资者与政府共同的任务，但因为政府方激励-约束机制方面的原因，在中国，投资者最好把这一任务交给自己。
在很多BOT项目中，尤其是早期，政府缺资金，外商缺项目，两方一拍即合，对于市场的可行性研究就往往成了一句空话。
原国家计委外商投资司副司长赫炬回忆当年的情况说：“每个省都有招商引资的计划，作为任务下达到各个企业，成为政绩考核的一部份。”1995年前后，为了落实招商引资计划，山东电力公司成立了“六人小组、八人小组”，直接在副局长的领导下工作，“每个副局长分管一个外资项目。”山东电力公司计划发展部经理陈苏宁说。
为了躲过国家计委对项目可行性的审核，很多地方政府就将项目可行性的审批权限压缩在自己可控的范围之内。“地方政府对外商投资项目的审批权限是3000万元以下，地方政府就将6000万的公路项目隔成两段，项目可行性研究的审批就落在自己的手中。”赫炬说。
台湾商界领袖、台塑集团董事长王永庆对BOT项目中市场预测的重要性当有深刻的体会。1994年，台塑美国公司与福建省政府达成特许权协议，按照BOT的方式投资32亿美元，建设福建漳州厚古电厂，并与福建省电力部门达成购电合同。
该项目1996年启动，1999年底1号机组并网时，电力市场的供求关系已发生了巨大的变化，王后来主动提出降低原定的0.5元/度的电价。
”厚石电厂是先报项目审批，再进行市场调查。“一位业内人士指出了厚石电厂对市场预测的漠视。1994年前后，福建省计划中的电厂建设项目除了厚石电厂，古雷电厂、漳湾电厂、惠安核电厂也几乎同时立项，而厚古电厂的发电能力更是惊人——电厂总设计能力为6台60万千瓦机组，6台机组同时运行时每小时发电量为360万度，相当于目前整个福建省电网低峰时的需求量。
与厚石电厂同时期的广西来宾电厂B项目，现在的情况则好得多。这个项目的投资运营方法国电力公司委托了澳大利亚一家咨询公司进行可行性研究。中标价格是0.406元/度，而广西政府自己测算的价格是0.5元。广西政府曾经怀疑法国电力的价格测算出了问题，“广西政府是在广西电力发展仍然过热的情况下做出的测算。”法国电力（中国）公司区副代表周国平说。
事实上，国外规范的BOT项目的市场预测大多是由第三方来完成的，“双方都要拿到项目，市场预测自然向乐观的方向偏离。”王守清说。
曾被国外媒体誉为“1998年度最佳融资安排实例”的山东中华电力项目，则不得不在协商之后调低发电量，从420万千瓦调到了300万千瓦，这使得项目运营者倍感压力——投资者仍然预期16.94%的回报率。“刚好这两年煤价比较低，人民币利率也比较低，控制成本又比较得力，这个投资率才勉强达到，但如企业发展基金、雇员福利金等所谓的‘三金’我们就没钱进去。”山东中华电力建设联合体副经理张少明坦言。山东中华电力项目实际上并不是一个完全意义上的BOT项目，但采用了BOT的核心内容——项目融资的方式。该项目由山东电力公司（36.6%）、香港中华电力公司（29.4%）、法国电力公司（19.6%）和山东省信托投资公司（14.4%）联合投资，由四方成立的合作公司（山东中华发电有限公司）统一运营4家电厂，其中石横一期电厂已投产。2002年的形势更是不容乐观，山东省将新上马一批中型的火电项目，山东电力市场的供求将再次发生大的变化，中华电力项目新上网的荷泽电厂的电价能否保证石横项目的0.41/度仍是未知数，16.94%的投资回报将受到挑战。不要着迷于一对一的谈判
陷入困境的BOT项目中，多数都是外商与地方政府一对一谈判的产物。一对一谈判的确可能拿到更优厚的条件，但正如上文所示，地方政府是否兑现这些条件——尤其考虑到一般BOT项目历时之长，通常都得经历数届政府——从根本上还将取决于兑现成本。而规范的竞标项目，既是对外商的一种约束，同时也是对政府的一种约束。另一方面，竞标通常会形成风险分担，这将在很大程度上有助于兑现合同。
上文提到的广西来宾电厂B项目，以及成都第六水厂项目，是为数不多的运行良好的BOT项目中的两家。它们都是规范竞标的产物。“这两个项目就很少找过国家计委，”周舰说，“因为政府通过竞标将引资的成本降到了低点。”
成都第六水厂被认为是外资BOT招投标”近乎残酷竞争“的典型案例。1997年1月，国家计委正式批准成都第六水厂项目。同年，包括苏伊士-里昂，法国威望迪水务集团等5家国际知名的水务公司参与竞标，法国威望迪水务集团和日本丸红株式会社联合体中标，项目总投资1.06亿美金，日供水能力40万吨。
按照成都市政府自己的测算，项目总投资为12亿人民币，而中标的投资额与之相差了近3亿；合同水价为0.9元/吨，而成都市自来水公司自己测算出的水价是1.4元-1.5元/吨。
有良好的运营水准做基础，威望迪水务和丸红株式会社并没有牺牲利润。业内人士估计，该项目的利润率在10%左右。广西来宾电厂B项目的利润率还要稍高。
来宾项目一直在按照合同进行。由于建设延期9个月，法国电力将被扣掉3000万美金的履约保证金，而广西省政府也在支付守信成本——虽然电力市场发生了巨大的变化，现在即使从贵州买电也比来宾发电便宜，但”每年35亿度电，分厘不差，一切都按照合同在执行。“周国平说，”我们对合作很满意。“ 来宾和成都项目的另一个共同经验，是对接下来建设运营过程中各环节的分包，也采取公开招标方式拧干水分，化解风险。因为面对的同为企业，一份完备的合同就成为必要而充分的了。
在成都第六水厂项目中，法国威望迪水务集团从设计到施工过程全部招标，武汉市自来水公司拿到了铺设水管道的标，法国的萨德公司赢得了制作管道的标，而成都当地的企业只是拿到了一个管道设计的标。
来宾项目严格的合同让拥有丰富经验的对手无机可乘。中建二局在来宾项目中曾赢得了一个土建标，凭借在建设领域中丰厚的经验，以低价中标的中建二局希望通过项目索赔挣回利润，但法国电力公司严密的合同无懈可击，中建二局的算盘落空了。”我们对两个孔之间的间距都进行过测算，向法电索赔，对象选错了!“周国平说。
新BOT浪潮 环保项目推动了新一波BOT浪潮。这一次的主力军是国内的民营环保企业。政府信用风险仍然存在，与此同时，他们还面临项目资金来源、环保业务收费机制的建立等更为基础的问题
现在，一个新的适合BOT模式的市场渐渐浮出水面。这就是政府环保项目尤其是污水处理项目。事实上与电力、公路项目不同，BOT模式的水项目一直得以延续——水项目较强的技术性被认为是其中的主要原因。
很容易想见这个市场的容量。据国家环保部门最新的统计，目前我国城镇日排放污水总量近1.4亿吨，但达到国家二级排放标准的污水处理总量只有约0.1亿吨。仅凭政府财力显然难以完成治污使命，一度降温的BOT模式重被纳入决策部门的视野。在北京市，推广”BOT项目运作方式“已被列入”十五“环保产业发展目标。
一些投资者已经行动起来。与上一波不同，国内的民营环保企业取代外商成为了新一波逐浪者的主力军。
不尽愉快的BOT体验（见上文《BOT陷阱》），无疑是外商整体上后撤的重要因素。另一方面以他们的胃口论，污水处理项目一般都规模过小。而国内的民营环保企业则将此视为做大做强的好机会——此前受制于环保产业投资体制和地方保护，他们并不容易拿到项目。
中宜环能环保技术公司不久前与河北省安新县达成了意向性协议，采用BOT方式建设垃圾处理厂，项目总投资1000万元。素有”华北之肾“之称的白洋淀就位于安新县境内，其生态环境已经遭到了严重破坏，但安新县拿不出治理经费。”安新县的财政也就是个吃饭财政。“安新经济合作局局长李国辉说。
另一家民营环保企业桑德集团更是看好其中的机会。其董事长兼总裁文一波推出了雄心勃勃的”中华碧水计划“：与全国12个省市签约，宣布以BOT模式承建这些地方的污水处理厂。事实上桑德集团虽然已是民营环保企业里的佼佼者，但2001年的销售额不过5亿元，资产刚刚过亿元。文一波因此在业内赢得了”狂人“的称号。
文过去一直从事工业污水治理，但他发现市政污水处理的需求量要大得多。他不仅仅在狂想，2001年6月，桑德集团已经启动了北京肖家河、通州区两个污水处理项目。但是需求并不意味着一切。民营环保企业能够与各地方政府共同谱写BOT运行的崭新纪录吗？前文《BOT陷阱》中所描述的政府守信风险仍然存在。在已启动或进入谈判阶段的民营环保BOT项目中，记者甚少观察到包含招投标程序的案例，而仍以一对一的谈判为主。有些项目的合同中甚至没有包括各运营时段政府方的购买价格，而是约定“几年谈一次”。
在这些担忧之外，事实上记者发现，参与这个市场的民营环保企业，还有更基础的问题尚待解决。
地方政府没有财力进行环保投入，民营环保企业的口袋里其实也没有多少钱。”中华碧水计划“启动后，桑德集团资本运营部经理闫小雷就一直忙于融资平台的搭建，”我们有技术，有项目，但资金不足，需要融资。“ 但资本市场并没有闻之动心。桑德集团启动的肖家河、通州区两个污水处理项目，设计处理污水能力12万吨，总投资1.1亿元，全部是自有资金的投入。中宜环能公司在广东东莞的垃圾处理项目，情况也是如此。他们可以寄望的BOT项目的资金来源，包括技术出口、银行贷款和项目融资、环保基金、上市融资等，但实践的效果并不理想。
中宜环能主推的是城市垃圾综合集成系统，这一系统拥有12项专利技术。被称为”技术主义者“的董事长吴桐对技术出口信心十足，但公司至今尚无出口技术的案例。公司给出的说法是”公司2001年10月份才拿到技术进出口权“，但在业内，这一说法并不被认同。另有消息说，安新县政府曾经要求参观广东东莞的样板工程，但被中宜环能拒绝。”那边的垃圾分拣技术并不过关。“曾经向东莞打电话进行咨询的安新县政府工作人员说。至于BOT项目的银行贷款，国内至今仅有一次尝试。2001年2月，中国工商银行分别对上海卢浦大桥项目、外环线越江隧道项目发放大额贷款，贷款期为15-18年，款额分别为15.5亿元和12亿元。
”银行对民营环保企业BOT项目的贷款也是心有余而力不足。“桑德集团资本运营部经理闫小雷说。由于BOT项目具有的周期长和”有限追索“权（融资产生的债务不反映在项目发起人的资产负债表上，通过项目本身的现金流来支付债务）等特点，”银行在这些方面都没有先例，银行贷款的置押、未来项目的现金流评估都是问题。“ 直接进行项目融资被认为是民营环保企业融资的突破口，也被认为是民营BOT项目中富有新意的做法。桑德方面表示将”挑选有竞争优势的项目进行项目融资，这个比例会占到50%左右“，但到现在为止，这仍然还是个停留在纸面上的计划——桑德如此，其它民营环保企业项目融资的前景更是不言而喻。项目周期长、未来收益不确定是投资者最大的疑虑。
至于环保基金，在2000年，闫小雷曾经和他的同事做过整整一年的尝试，”这条路基本上无法走通。“闫说。其中关键的原因是《基金法》尚未出台，产业基金在国内的建立仍是未定之数。
桑德和中宜环能都把上市列入了时间表，但众所周知，民营中小企业上市并非坦途。收费机制
在环保BOT项目中，项目运营方通过收取垃圾处理费和污水处理费收回投资，但绝大多数地区甚至还未建立起垃圾处理和污水处理的收费机制，而仍然依靠政府补贴。这样项目运营方收取的每一笔钱都将意味着地方政府的财政负担。与前文提到的电力、公路项目相比，环保BOT项目运营因此蕴含着更大的政府信用风险。
就目前的情况而言，北京已建立了市政污水和生活垃圾的收费制度。与之伴随的一个广为流传的说法是在未来几年内，北京的水费将会上涨到5-6元/吨。而在许多地区，相应的环保收费仍是政策上的盲区。
按照中宜环能与安新县政府有关BOT项目达成的初步协议，安新县将以县人大立法的形式建立污水处理厂和垃圾处理厂的收费机制，”门店可能会在20元/月，居民可能会在1-2元/月“安新经济合作局局长李国辉说。但是他对于实施前景似乎也不敢打包票，”我们做这个项目，实际上最大的担心就是如何给中宜环能把这笔钱收上来。“ 事实上这并不仅是安新县政府面临的难题。在桑德集团”中华碧水计划“所涉及的湖北荆门、黄岗，青海格尔木市等地区，在中宜环能有意向投资的四川南溪、罗江、双流等地区，它们与各地方政府的合作中，最重要的内容就是”建立并执行垃圾处理和污水处理的相关收费机制。
