案例1：涌动的暗河_第1篇市场抢占案例
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案例1：涌动的暗河
——某市本级预算执行情况的审计
本级预算执行情况的审计，主要围绕预算执行的真实性、完整性和科学性，以预算管理和资金分配为重点，注重从体制、机制和制度上揭露问题，分析原因，提出建议；重点关注财政支出方向，促进优化财政支出结构，推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，推进财政体制改革，完善财政管理，促进公共财政体系建设。
本案讲述的是2006年J市审计局对J市本级2005年度预算执行情况实施的审计。
◆ 案情提要
按照J市人大常委会和市政府的要求，有关部门、单位对2005年审计工作报告指出的问题进行了认真整改。审计机关的后续跟踪审计结果表明：审计决定基本按时执行，审计结论的总体落实情况比往年好。已全部执行审计决定的单位23个，部分执行审计决定的单位3个。审计决定处理违规资金35976万元，已执行金额34893万元，执行率97.01%。其中，应上交财政资金1523万元，已上交1519万元，入库率99.74%；应调账处理资金31627万元，已全部执行；应归还原渠道资金2690万元，已归还2587万元，执行率96.18%。市财政局认真执行审计决定并进行积极整改，已上缴全部应缴款项；市公安局、市教育局等部门针对审计调查提出违规收费等问题召开专门会议，深入分析产生问题的原因，研究整改工作。
2006年的市本级预算执行审计主要发现如下问题：
◢ 擅自变更国债投资项目，通过财政借出款的方式，借出自来水改造工程的国债资金8000万元，其中仅300万元用于自来水改造的高压泵房工程建设，5400万元用于计划外的J市中心标志性建筑——人民广场，2300万元转入未经人大预算审批的景观河的工程。
◢ 1999年，该市通过15480万元的土地资产置换的方式，将一条8KM长的古汉河填埋，2005年又人工重新开挖出一条景观河，由于可行性论证不足，初始设计多次变更，共耗资27200万元，造成巨额的投资损失浪费。该项工程除预算安排的18700万元财政资金外，挪用自来水改造工程国债投资2300万元，虚列基建项目支出套取资金5517万元，截留支农专项资金683万元。
◆ 背景介绍
根据《中华人民共和国审计法》的有关规定和市政府《关于批转J市审计局2006年度审计工作计划的通知》精神，J市审计局决定对市本级2005年度预算执行和其他财政收支情况进行审计。
按照J市审计局《2005年本级预算执行情况的审计工作方案》，市本级预算执行情况的审计共分五个审计组，其中财金审计科负责市本级预算执行情况的审计，包括市财政局、市国库；经贸审计科负责地税征管情况的审计；其他三个审计组分别负责市发展与改革委员会、公安局、检察院、法院、教育局、民政局、社保局、建设局、卫生局等9个行政事业单位部门预算执行情况的审计。
《审计工作方案》要求各审计组4月10前全部进点，6月20日前提交审计报告，7月12日前完成本级预算执行情况的《审计结果报告》，提交市政府领导审阅；7月26日向市人大提交本级预算执行情况的《审计工作报告》。
2006年3月25日，赴J市财政局审计的审计组开始了审前调查，审前调查结果显示：
2005年全市财政总收入、地方财政总收入和地方一般预算收入三项指标分别完成年度预算的108.31%、115.09%和108.40%，同比分别增长12.60%、18.47%和19.39%，保持了较高增长速度。同时，该市坚持“有进有退，有保有压”的财政支出方针，基本保障各项重点支出需求，及时足额拨付各项工资福利，偿还政府债务，保证了政府机关工作正常运转，促进了社会各项事业平稳、持续、健康发展。
审前调查重点了解本级预算执行中与上年不同的方面，包括收入增幅较大，支出结构以及重大支出项目调整情况。
在此基础上，财金科编制了《审计实施方案》。由于本级预算执行情况年年都审，每年的问题大同小异，审计组决定抓住本市重大项目和市民关心的焦点、热点问题，创新审计思路，确定审计重点，充分发挥审计免疫系统的功能。
◆ 发现过程2006年4月8日，赴J市财政局的本级预算执行情况审计组正式进点开展审计。按照审计程序，审计组召开了进点会议，听取市政府分管财政的常务副市长关于2005年本级预算执行的重要讲话，听取了市财政局长关于2005年本级预算执行情况的详细报告。对预算执行中存在的问题，在审计组进点前该局进行了自查，并将自查结果报告了市政府主要领导，这些问题包括：
１．2005年，市财政将国有资产收益等预算收入和各单位退回的多拨款项共计3570万元存放于各财政专户和财政非税收入户，未上缴国库作预算收入或冲减预算支出。主要是国债资金利息等收入3085万元，市路桥公司退回多拨贷款利息200万元，防空地下室易地建设费151万元，国有资产收益120万元，各专户利息收入14万元。
２．2005年，市财政预算内安排政府采购预算资金5080万元，实际采购支出4764万元，结余采购资金316万元留存在各用款单位账上，未收缴市财政。３．下岗与再就业基金结余过大，没有发挥资金使用效益。截止2005年底，该市下岗与再就业基金专户结余3492万元，这些款项主要是省下达给该市的国有企业下岗职工基本生活保障和再就业补助专项转移支付资金。由于种种原因，上述下岗专项补助资金沉淀市财政专户，没有发挥使用效益。
自查报告分析认为：市本级预算管理中存在上述问题原因是多方面的，既有财政体制改革不到位的影响，也有管理不到位、制度不落实等因素。虽然近年来该市积极推进财政管理体制改革并取得一定成效，但科学规范的财政管理机制尚未建立起来，预算分配缺乏科学、合理的标准和依据，还存在一些不够公正、公平的问题，预算编制和计划安排较为粗放，致使执行过程中随意性比较大，不利于增强自我约束、加强外部监督。审计组先核实了财政局的自查报告内容，再依据审计实施方案，审计了市财政局的预算科、非税收入管理局、基建科、社保科、国库集中支付会计核算管理中心，并延伸审计了政府采购管理办公室。
5月10日，审计组成员汇总了审计情况，得出初步审计结论：
过去的一年，市财政部门克服地震灾害以及新的经济增长点尚未形成，主体税种增长乏力等诸多不良因素的影响，不断加大财政对经济发展的支持力度，全面加强财政收入形势分析和监控，从发展中要收入，从征管中要效益，财政收入再创历史新高。初步审计结果表明，J市财政预算执行总体情况是好的，但仍存在一些问题：
１．2005年，市财政在相关项目未形成实际支出的情况下，将资金虚列转出5517万元存入财政专户，影响预算支出的真实性。
经审计，与此相关的城市基础设施建设支出比上年增长五倍，仅在当年11-12月发生额高达18700万元，下附市政府的会议纪要，主要内容为创建文明卫生城市，改善居民的居住环境，增添J市历史文化风韵，根据市委领导的指示，市长办公会议研究决定，在市中心人民广场边的仙霞湖与长江之间开挖一条8KM长的景观河，2005年10月底动工，2006年元月，也就是春节完工，工期三个月。因为是临时增加的基础设施建设项目，因而未列入年初预算，审计组对市人大进行侧面了解，答复是立项时市人大参与了会议，但因时间紧未形成正式审批材料。开工典礼上市人大主任（市委书记兼）和另一位人大副主任参加了剪彩仪式。
２．2005年，市财政有部分收入、支出的预算编制不够准确，致使年初预算与实际执行结果偏差过大。如耕地占用税、基本建设支出、科学支出、行政管理费、城市维护费和基金预算支出分别完成预算29.5%、28.2%、39.3%、207.5%、168.9%和452.6%。
３．部分国债资金建设项目由于前期工作进展缓慢、项目设计和业主单位变更等原因，致使国债资金不能及时拨出，影响项目效益及时发挥。截止2005年底，国债资金未拨款项累计为16760万元，涉及近三年的国债项目12个。
４．闲置或滞拨各项专项资金1022万元，影响预算执行的时效性和效益性。其中支农资金916万元和森林植被恢复费100万元尚未使用。
５．到2005年底，市财政非税收入资金专户尚有8747万元，因未分清资金性质而滞留在非税户，未上缴国库或未纳入财政专户储存，影响预算收入或财政专户储存资金的真实性。根据往年本级预算执行情况的审计经验和审计、延伸审计与审计调查的最后结果，审计组决定将下一步的审计重点放在二个方面：
一是国债资金滞拨的真正原因。经审计，账面未拨资金余额实际只有8760万元，2005年11月12日，有一笔8000万的国债资金借出，借款单位为市自来水公司，凭证下面还附了一份文件。审计人员认为国债资金属财政性补助资金，应按批准的项目拨款，而不应以借款方式使用，决定对该笔资金拨付情况进行详查。
二是搞清城市基础设施建设比上年和近五年的平均水平增幅过大的原因，重点审查城市基础设施建设的重大投资项目：人民广场和景观河。
审计组分成二个小组，分别对市区自来水改造工程、市中心的人民广场的新建项目和开挖景观河工程进行审计调查。该市2003年第一期水改工程结束，虽然解决了一些城市居民用水困难和水质不好的问题，但水量不足，到了用水高峰期，楼层较高的居民和离高压泵房较远的住户基本就没有水喝，每天都要等到深更半夜起来接水才可能储存一点生活用水。等水的时候没有水，把水龙头开着忘了关，等水来了，半夜起来发现处于水中央，居民对此很有想法，多次提意见向市人大和政府反映，要求尽快完成第二期的自来水改造工程。第二期自来水改造工程早在二年前就已立项，省财政拨入的国债资金也早就到位，但因为取水路径和城区几个高压泵房的建设用地与拆迁问题没有妥善的解决方案而一直未实施。
按照最初的设计，自来水改造工程在仙霞湖旁边要建一座高压泵房，以保障仙霞湖周边居民和单位办公用水。当年10月底，景观河的新建工程已经实施，只要湖与江贯通，以后用水更方便了，为此，原已立项的自来水改造工程湖边的高压泵房先期动工。并从财政预借前期工程款8000万元。
审计调查人员要求自来水公司提供第二期自来水改造工程的相关资料。该公司提供了项目实施单位——J市自来水改造工程指挥部的《关于J市第二期自来水改造工程的可行性研究报告》、J市发展与改革委《关于J市第二期自来水改造工程的立项批复》，以及与工程实施有关的《施工合同》、《监理合同》等材料，以“证明”8000万元国债资金确系自来水改造工程项目所用。
审计组进一步审核了该国债资金的具体流向，在付款凭证下面有一份工程结算发票，金额为8000万元，另附一份市政工程质量监理公司的预验结果单，证明该自来水改造工程已符合初步设计要求，可以进入下一步的施工程序。审计组提议去看一下这个工程项目，改造工程指挥部的项目管理带着审计组的同志到了一处新开发的住宅区内侧，指着一占地不到300平方米的低矮建筑物说，这就是那个高压泵房。审计调查人员有点糊了，问：这个工程要8000万？地皮好像还是开发商的吧？
这个我不是很清楚，我只负责带你们来看工程项目。
没有办法，审计组沿着资金走向，又调查到了施工单位——J市二级市政工程公司。在他们的财务账上的确收到了这8000万，但他们没有提供工程施工所需要的与工程设计相符的设备、材料和人工费用，而是人民广场的征地拆迁费用、主要材料为花岗岩，绿化工程等成本。调查结果是，这是一项政府变更的国债投资项目，高压泵房实际投资不到300万元，大部分国债投资资金被挤占挪用，其中5400万元用于J市中心人民广场的工程建设，结余2300万元转入J市另一大型城市建设工程项目——景观河。
另一审计组调查了景观河的施工单位——某省第一建筑工程总公司，当审计调查人员来到该公司时，却被告知实际工程施工由J市房地产开发公司承担，省一建总公司只是出借了资质让其挂靠。
经审计证实，景观河从提出思路到决策定项目再到设计施工，到最后的完工验收，总共不到四个月。原设计为景观游览河，工程结束验收时却成了一条地下暗河，初设造价27200万元，资金已全部到账，资金来源主要为：预算安排的基本建设支出18700万元，未实施的项目虚列支出，将资金转移至景观河工程6200万元，人民广场挤占自来水改造国债项目结余资金2300万元。
此项工程与其他城市道路与广场建设一样，未送审计进行工程结算造价审计和项目决算审计，目前已付工程款总计25800万元，预计尾工工程需要资金2400万元。景观河变为地下暗河，这中间有个故事，审计人员以前有所耳闻，但始终没有能够介入。本案就不详细讲述审计的过程，而是让读者听听这个故事，听完之后，想必你对这个工程项目重复投资损失浪费情况会有更清晰的了解。
1999年，正当全市人民满怀激情准备拥抱千禧之年时，J市新上任的市委书记发现位于仙霞湖与长江之间的那条古河因年久无人疏通而垃圾淤积，每逢盛夏就臭不可耐，而到冬天把偌大的一条古河变成潺潺小溪，河底的沙土上杂草丛生，寒风把河床两边的塑料袋、废纸以及浸淫着古河臭水的黄叶吹得大街小巷满地都是，挡住了车辆的视线，迷失了行人的双眼。好不烦人哪。
市委书记召集班子会议，决心彻底整治这条新时代的“龙须沟”，广泛征求意见。会议上谋臣术士们各抒已见，公说公有理，婆说婆有理，最后书记拍板叫停，“把这条河给填了！”
这条河长8KM，当时，只有靠仙霞湖这头是很多年前建设的，靠长江那头的两边一直是堆积木材，停放废旧车辆的地。新世纪之初，J市虽然有得天独厚的地理位置，但经济发展和城市建设却不敢恭维，由此财政紧张也是情理之中。填埋这么长的一条河，是要有些资金的。商量来商量去，填河的方案出来了，由市房地产开发公司负责填河，条件是以河两岸300米内的未开发的土地使用权置换。有人测算了一下，河两岸可供开发的土地在1800亩左右，以当时类似地段的平均地价86万/亩计算，折合地价1.548亿元，河岸边的简易建筑物拆迁费用由政府财政承担。而填河的成本可计算为，河宽平均30米，河深平均6米，河长8000米，土方工程量144万立方米，以8元/米的土方计算，填河成本为1152万元，如果铺上水泥，按每方80元的水泥路面计算，道路硬化的成本在3200万元，这么一来，这个填河的总成本就是4352万元，是置换地价的28.11%。
这个房地产商捡到这么一个大便宜，不到三年时间，把河两岸数公里长的地盘开发成独具老板特色的品版楼盘，三年时间政府决策也就造就了J市首屈一指的大富豪。当然，这个富豪为J市创造的财政贡献，社会就业贡献等，自然也就功不可没。
时隔六年，换了一届领导，又是一个新来的市委书记，又想为J市带来新的发展契机。一个很有文化底蕴，一个以文化推动城市发展，以旅游促进经济繁荣的新的理念产生了。前任怎么回事啊，这么历史悠久的古河，一条可以带给人们丰富文化内涵和历史品味的古河，怎么能长埋地下，不行，要重新开挖，恢复它的本来风韵，让人们一睹它的卓约风姿。
于是，人工开挖的汉河又即将展现在市民面前。在全市人民的大力支持下，市政府顶住了两岸居民的巨大压力，对施工地段实施三个月的戒严，所有的车辆全部绕道走，两岸的居民出行请从后门拐弯。
可是到了要完工时又犯难了，市民们不能总是绕道啊，而且这是一条城市交通主干道，总不能在这条景观河上每隔200米就建一座桥吧？那样的景观肯定不如人意，当初的设计也没有。后来有人想出主意了，说在河上再铺一层超厚的玻璃钢，下面可以有小游船，上面车人照走，还可以看下面的游船呢，这样其不是景观与出行二全其美？
但马上有人提出反对意见，一是财政的，数公里长铺玻璃钢，那得多少成本？市规划建设部门也出来反对，没有类似工程样本，质量安全问题行吗？广大司机的反对声音更高，在玻璃钢上开车，下面是空空涌动的河，那不如叫司机把车直接往长江里开得了。
这也不行，那也不行，干脆改了初始设计，恢复水泥路本来面目，在河上面铺上水泥路。铺上水泥路后，暗河大低，加上里面的柱子太多，也不能行船，长江与仙霞湖的出口与入口处还得用铁丝网拦住，不然有人冒险去里面旅游，万一出事了可怎么向400多万市民交待啊。
以民为本，为司机考虑，为两岸居民考虑，河也还是要有的，只不过是条暗河！
◆ 案例分析
一、本案适用的法律法规
（一）擅自变更国债项目，挤占挪用自来水改造工程项目资金；计划外投资建设市中心标志性建筑；自来水改造、人民广场和其他城市基础设施建设均未经工程结算造价审计。
这一做法，不符合财政部关于制发《国债转贷地方政府管理办法》的通知（财预字[1998]267号）第十六条规定：地方财政部门是否按协议将转贷资金及时足额拨付到项目实施单位、有无截留挪用转贷资金、是否及时足额偿还本息方面。
不符合《预算法》第九条规定：经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。
以及不符合《政府投资项目审计管理办法》（审投发[2006]11号）第六条规定：政府重大投资项目应当在相关合同中列明：必须经审计机关审计后方可办理工程结算或竣工决算。
（二）由于可行性论证不足，初始设计多次变更，造成人工重新开挖的景观河巨额的投资损失浪费。该项工程除预算安排部分财政资金外，挪用自来水改造工程国债投资，虚列基建项目支出套取资金，以及截留支农专项资金。
这一做法，不符合《预算法》第五十四条规定：各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。未经批准，不得调整预算。
■ 焦点讨论：本案的市委书记可以任意安排财政预算支出，那么，财政是政府的还是党委的，或者是两家共有的？
二、相关知识点
1994我国开始实施分税制财政管理体制，各级财政的支出范围按照中央与地方政府的事权划分，根据事权与财权相结合的原则，我国将税种统一划分为中央税、地方税和中央与地方共享税，由此将税务部门划分为国税和地税。国家实行一级政府一级预算，设立中央，省（市、区），设区的市（自治州），县（区、自治县），乡（民族乡）镇五级预算。中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。中央政府预算由中央各部门（含直属单位）的预算组成。地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。本级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级政府财政部门负责。县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告。批准本级预算和本级预算执行情况的报告。改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令；经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。
2007年起，我国全面实施政府收支分类改革，改革前政府预算收支科目划分为一般预算收支科目、基金预算收支科目、债务预算收支科目。改革后的政府收支科目由“收入分类”、“支出功能分类”、“支出经济分类”三部分构成。
本级预算执行情况的审计就是各级审计机关对本级预算执行的真实性、合法性和效益性进行的审计监督。
1996年，国家审计署第一次对财政部进行审计，从此拉开了本级预算执行情况审计的序幕。十多年来的审计工作实践为本级预算执行情况的审计积累了丰富的审计经验，也为财政体制改革和预算改革作出了应有贡献。
2006年修订的《审计法》第4条、第17条规定，各级审计机关在政府行政首长和上级审计机关的领导下，每年要对本级预算执行情况进行审计监督，向本级人民政府和上级审计机关提出关于本级预算执行的审计结果报告，并受政府委托向同级人民代表大会常务委员会提出关于本级预算执行情况的审计工作报告。与其他类型的审计比较，它体现为政府和人民代表大会服务。
本级预算执行情况的审计对象包括财政、税务、海关、国库以及各级预算执行的其他部门。具体审计内容包括预算收入的筹集情况、预算资金分配、拨付和使用管理情况。
三、审计体会
（一）本级预算执行情况的审计，习惯叫法“同级审”，“同级审”是相对于财政部门来说的审计部门是同级，实际上，审计监督的对象不是同级的财政部门机关财务收支，而是设置在财政部门的政府预算收支，也就是说“同级审”的对象，是审计机关的上级——政府，真正意义上的“同级审”，实质是“下审上”。
在“同级审”中，审计更多时候是一个忠实的听众，听被审计监督对象讲一个你可能听得懂，也可能听不懂的故事，似懂非懂即可。被审计单位是怎么做的，你只要了解想让你了解的东西就可以，切记不可以深入了解。当然你也可以提一些问题，而且是摆在桌面上的问题，但这个桌面绝对是他的，不是你的。你可以小心翼翼对他说：老板，这个问题是不是可以作为问题？这个好像不妥，与某某法律法规存在一点偏差，是不是想个办法补救一下，然后想这个办法的任务就交给了你，以后有什么问题，你也脱不了干系。你绝对不可以跟其他被审计单位一样的说：被审计人，这是个问题，这么做不行，更不能说，你这么做是违法的，必须纠正，必须接受有关法律法规的处理处罚（你要这么说，你就彻底完蛋了）。
然后你把这个故事转述给别人听，在转述故事之前，你必须在你的被审计对象——政府面前反复地演练几遍，直到他认为你会讲了，掌握到了他的真正含义之后，你才可以向人大（审计工作报告）、向社会公众（审计结果公告）转述这个故事，故事本身存在的任何破绽或称疑点，或叫问题，你必须“你圆其说”，自行粉饰，有时候还必须给这些疑点或问题找一个它们之所以存在、必须存在的丰满的理由。
（二）虚假财政直接涉及当地政府，尤其是在政府直接领导下的县级审计机关，在虚假财政的处理处罚中表现得软弱无力，即使有能力和魄力的审计领导有意向人大暴露这些问题，也因为本级预算执行情况的审计工作报告在向人大报告之前，已被政府修改得面目全非，修改后的审计工作报告几乎看不到任何实质性的问题。
基层本级预算执行审计失效还因为财政与审计之间的纠缠，尽管财政局只不过是代为政府管理预算收支的执行，但在诸多工作关系上却以被审计单位出现。由于审计的经费权不能独立，部分县级审计机关每年预算安排的审计事业费只有几千元，审计收缴款的分成比例也比纪委监察、检察院等要害部门低很多，有的完全掌握在财政手中，在一定程度上，审计要屈从于财政。于是每次例行本级预算执行审计时，进门听到最多的一句话是“财政审计是一家”，正是这句话导致本级预算执行情况的审计流于形式。
因此，“同级审”应该取消，采取“上审下”的方式，推行广泛的决算审计，预算执行的结果就是决算，因为预算执行结果是米已成炊的事，不可能进行修改，不可能推倒重算，这就已经是决算了。近几年来预算执行审计表现出来的诸如审计报告空泛、审计处理处罚乏力、存在的问题得不到根本性的解决等问题，足以表明本级预算执行情况的审计必须尽快退出审计舞台的必要性。
