论山东省行政区与旅游区的矛盾与融合_山东行政区

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论山东省行政区与旅游区的矛盾与融合 2009-10-29 张洁玉

（华东师范大学 资源与环境科学学院，上海 200062）

摘 要：21世纪以来，山东省进入了由旅游大省向旅游强省的转型期，而其行政区边界的稳定性和旅游区发展之间的矛盾日益凸显，滞后了这一发展进程。本文通过对山东省当前行政区与旅游区之间的矛盾原因进行剖析，得出该矛盾的产生涉及到经济体制、行政体制等多方面原因。对此，笔者认为可以通过转变政府职能，培育跨行政区旅游管理机构，加大跨行政区旅游合作并进行适当行政区划改革以实现山东省行政区与旅游区之间的融合。

关键词：行政区；旅游区；区域旅游合作

Abstract: Since the 21st century ,ShanDong province starts its transition period of becoming a tourism province , but the conflict between the certainty of the administrative region’s boundary and the development of the tourist region decays the proce.In this paper, based on the investigation of the reasons, such as economy systerm and administrative systerm and so on, some solutions, including functional transformation, the foster of administrative organization and regional tourism cooperation will be mentioned to promote the fusion.Key words: administrative region；tourist region；regional tourism cooperation

一、问题的提出

改革开放以来，我国的旅游业从无到有、从小到大，发展迅速，旅游收入在国民经济中的比重越来越大，全国有30多个省、市、自治区将旅游业确定为支柱产业或主导产业，包括山东省。伴随着经济体制改革的深化，“行政区经济”现象在旅游业中的表现越来越明显，行政区与旅游区的矛盾导致的重复建设、恶性竞争已经阻碍了区域旅游业的发展，研究山东省行政区与旅游区的矛盾与融合对促进山东省旅游业发展、加快实现旅游大省向旅游强省的转变有重要现实意义。对于行政区与旅游区的关系，国内有学者对二者本质进行了初步研究。如牟红（2002）认为，旅游区域为规范区，行政区域为机能区，二者区别在于前者有一个明确的边界且自组织性强，后者则边界模糊且基本没有组织功能[1]；薛莹（2003）认为，行政区是一种法定区域，具有严格、完整、发达的自上而下的行政系统，对辖区实行比较严密的区域管理，旅游区同行政区不同，它并非人为划定，而是自然生成，其资源在地域上具有相对完整连续性[2]；也有学者从理论层面上研究了二者矛盾，如秦学、刘君德（2003）研究了“行政区经济”现象在我国旅游业中的表现及其负面影响[3]；郑向敏、林美珍（2006）研究了行政区与旅游区的本质、矛盾，提出要加强区域旅游合作并进行必要的行政区划调整[4]。还有学者通过实例研究了行政区与旅游区的矛盾与融合，如薛莹（2003）以黄山市为例研究了旅游区与行政区的关系[5]；郝革宗（2003）以桂林市、桂林地区合并为例探讨了行政区划变更对旅游业的影响，认为合并后的桂林旅游形成“众星捧月”之势[6]；陈国生（2004）探讨了岳云塘旅游区与行政区的关系，剖析南岳政区调整的合理性和不足之处,进而分析设立南岳旅游行政市的基础及制约因素[7]。

笔者认为，行政区和旅游区存在着本质差异。行政区是指为实现国家行政管理、治理与建设国家，对领土进行合理的分级划分而形成的区域或地方；旅游区是指以旅游及其相关活动为主要功能或主要空间之一的空间或地域，是社会经济、文化历史和自然环境统一的旅游地域单元。行政区是基于行政区划而形成的，其本质是国家权利再分配的一种空间投影，带有明显的政治色彩，且一旦确定，就有了明确的地域界限；而旅游区是一种水平式的经济网络，它随社会经济的发展而产生，且与当地经济发展情况和基础设施状况密切相关。一个旅游区可以地跨多个行政区，几个旅游区也可能在一个行政区内，正是由于行政区和旅游区的界限往往不重合以及旅游管理机制的不健全，阻碍了旅游业的发展。当前这一课题的研究多是单纯的理论探讨或以单一旅游区为对象的探索，鲜有较大地域如省区为对象的研究，考虑到山东省复杂的行政区划与发展相对滞缓的旅游业，行政区与旅游区矛盾严重，本文选择以山东省为对象，研究行政区与旅游区的矛盾及原因，并提出二者关系优化建议。

二、山东省行政区与旅游区的矛盾

1、山东省行政区划现状

山东省，简称鲁，位于我国东部沿海，地处黄河下游，与日本、韩国隔海相望。山东省人民政府成立于1949年，经过复杂的行政区划沿革，截至2007年底，共有人口约9300万，面积约16万平方千米，辖17个地级市、49个市辖区、31个县级市、60个县。

2、山东省旅游区现状

山东省的旅游业在改革开放后逐步发展起来，并且随着社会经济的发展而逐步发展壮大，目前对山东省的旅游区现状的描述不一而同，笔者赞同韩笑（2006）提出的6大旅游区划分方案，分别是由青岛、日照、烟台、威海构成的海滨特色旅游区；由济南、泰安、曲阜延伸到邹城的“山水圣人”旅游区；由济南、淄博、潍坊、莱芜构成的文化、历史与民俗旅游区；由临沂、枣庄、微山构成的湖泊、运河、山地特色旅游区；以黄河入海奇观和原始风貌为特征的东营黄河口旅游区；以水浒故事为主线，梁山、阳谷为重点的水浒旅游区。旅游大区内又包含着500多处旅游景区、景点。

3、山东省行政区与旅游区的矛盾表现

山东省旅游资源丰富，虽然最近几年地方政府逐渐意识到旅游业发展的重要性，也愿意斥重金打造旅游业，但是山东省旅游业的发展却没有发挥出资源优势，发展相对不足。影响其发展的一个重要原因就是行政区与旅游区的矛盾。

首先，从地理覆盖角度来看，山东省的旅游区与行政区在地域上多不重合，“行政区经济”现象严重。以水浒文化旅游区为例，水浒文化旅游区旅游资源主要分布于梁山、东平、阳谷、郓城四县，分属济宁、泰安、聊城、菏泽四市，不同的行政隶属关系，导致目前各自为政、分散经营。梁山县依托地名上的优势，以水泊梁山和梁山山寨为主打旅游产品，但是水泊梁山无水的现状给慕名而来的游客造成巨大心理落差。有关旅游部门提出调引黄河水以重塑水泊梁山盛景的计划，这不仅耗资巨大，其可行性也需要进一步考证。实际上，东平县的东平湖可以弥补这一缺憾，但是目前二地竞争大于合作，导致两败俱伤。阳谷的旅游产品主要有景阳岗和狮子楼，只是水浒故事的侧面，尽管阳谷政府对其投入很大，但多是重复建设。郓城是宋江武术村所在地，旅游力量非常单薄。水浒旅游区是旅游发展相对落后的山东西部重要的旅游资源，正是由于严重的行政分割、恶性竞争使这一旅游品牌迟迟做不大。

其次，从管理角度来看，山东省的旅游区归行政区管辖。行政领导通过委任干部来管理旅游区，或通过行政权力给予旅游区一定特权，如为旅游区的发展提供资金或政策等的支持。使得旅游产业的资源所有权、产品开发与销售权、行业审批权、行政管理权等实质上统统归地方政府所有，旅游业发展带上了明显的地方政府利益色彩，出现同一景区的不同地段隶属不同管理部门，人为分割、各自为营的情况，如鲁西的微山湖旅游区，由于整个微山湖五段河港口隶属于两个省，各地方政府又因规模小而志不在此，因此旅游管理相当混乱，阻碍了微山湖的旅游发展。

三、山东省行政区与旅游区矛盾产生的原因分析

1、经济体制的影响

山东省行政区与旅游区矛盾的根本原因在于山东省旅游业萌芽于计划经济时代，“政府主导”是旅游业发展的主导思想，也就是说，政府是地区旅游发展战略的制定者、实施者和管理者[8]，旅游区大部分时候是一个地方政府所代表的“利益区”。几十年来，“政府主导”，模式虽然在旅游资源开发、旅游基础设施等方面起到了积极的作用，但是随着市场经济的发展，其浓厚的地方保护主义色彩严重影响了区域与区域之间旅游资源的优化配置以及山东省整体旅游实力的提升，造成旅游资源的浪费，阻碍了山东省旅游业的发展。

2、同一旅游区的自然山水往往是不同行政区分界线

我国的行政区划多以自然山水为行政界限，山水不仅是天然的行政区分界线，也是重要的旅游资源。以地跨烟台、威海两市的昆嵛山为例，1987年，威海市从烟台市的一个县级市升格为地级市，威海市文登与烟台市牟平以昆嵛山为界。随着旅游业的兴起，昆嵛山凭借其得天独厚的旅游资源，吸引了众多海内外游客前来游览。但由于其地跨两市，从网络上检索昆嵛山，既有“烟台市昆嵛山”，也有“威海市昆嵛山”，给游客造成混乱，使昆嵛山的旅游业发展一直停滞不前。正是由于此类旅游区地处行政区边界，故常常引发边界旅游资源争议，出现“都要管”或“都不管”的情况，给旅游区发展带来很大负面影响。

3、地域文化常常具有整体性或相似性

随着经济社会发展，旅游业逐步由单纯的自然观光走向与文化旅游的融合。由于历史积淀，同一个地区的文化往往具有整体性，因而出现了相同文化背景下的旅游区行政分割现象。如山东省是著名的齐鲁文化的发祥地，齐鲁文化在很大地域范围内都留有痕迹，但齐文化旅游区却常常只被限定在淄博市临淄区，忽视了与位于其西南方的淄川区的蒲松龄故居和聊斋园的互动与合作，另外，位于淄博市西南方的莱芜市境内拥有保存最为完好的齐长城及历史上著名的以少胜多的“长勺之战”遗址和齐鲁夹谷会盟遗址，与淄博境内的齐文化旅游资源本是相辅相成，但由于地处不同地市，各地之间利益分割、单打独斗，旅游效益远远没有发挥。

4、现行行政体制带来的弊端 山东省目前的行政体制弊端也是导致行政区与旅游区的原因之一。现行市管县体制是由原来省政府的派出机构——地区行署，再到地级市演变而来，本意是打破多年市县之间的行政壁垒和城乡分割，发挥中心城市对农村的拉动作用，却演化出 “市挤县”、“市刮县”、“市压县”现象。山东省所辖的17个地级市中，除了莱芜市，其它16地级市均下辖县（市），市县矛盾突出，也体现在了旅游利益分配上。以山东省枣庄市及其所辖滕州市为例。1978年滕县由济宁地区划归枣庄市，1988年，撤销滕县，设立滕州市，由省直辖，枣庄市代管。滕州市旅游资源丰富，历史悠久、文物古迹众多，境内有7300多年前的“北辛文化”遗址以及滕国、薛国故城等古文化遗址，是“科圣”墨子和“工匠祖师”鲁班的故里，其旅游业收入是枣庄市旅游收入的中流砥柱（见表1）。但是，枣庄市和滕州市之间矛盾突出，而且枣庄市政府忽视产业、人口、人文历史等发展的实际情况，于1983年把滕州东部山亭等8个公社划出去，成立了山亭区。使得滕州不仅失去了原来的版图，丧失了发展的机遇，而且人文历史被破坏，旅游资源价值大大降低。

表1 滕州市与枣庄市比较（2007年）

Tab.1 Comparison between Tengzhou and Zaozhuang（2007）

面积

（平方千米）

人口

（万）

GDP

（亿元）

旅游总收入（万）

旅游接待人数

（万）

滕州市

1485 159 331 116000 223.3

枣庄市

4550 372 926.91 281856.3 503.2

所占比例

32.6% 42.7% 35.71% 41.2% 44.4%

*数据来源：山东省旅游信息网（http://www.daodoc.com）

四、山东省行政区与旅游区融合构想

1、转变政府职能

汪宇明教授认为，当前存在着夸大“行政区刚性约束”的现象，行政区与旅游区的种种矛盾主要反映在政府作为的质量层面，与行政区划本身只有相关关系，没有必然联系。提高政府引导旅游经济协调发展和加强旅游市场管理的有效作为质量是政府最重要的价值目标取向[9]。山东省的旅游业发展有明显的政府主导型特征，各级政府为追求自身旅游利益最大化，不可避免的造成利益冲突，并由此引发重复建设、恶性竞争。当务之急，是政府逐步实现由管理型向服务型的职能转变，致力于营造宽松的政策环境、良好的投资环境、完备的体制环境和公平的竞争环境，使旅游企业成为具有主导利益的旅游发展利益主体，市场主导为主，政府扶持为辅，切实推进山东省旅游业发展。

2、培育跨行政旅游管理机构，加大跨行政区旅游合作

尽管要转变政府职能，但当前市场机制还不够完善，山东省的跨行政区旅游合作多是形式主义、纸上谈兵，缺少具体可行的实施政策和手段，发展不尽如人意。要使旅游合作得以实现，建立起跨行政区旅游管理机构是必然选择。通过建立跨行政区旅游管理机构，有利于实现区域旅游资源优化配置，形成旅游产品的统一策划、统一管理和统一营销，从而提高整体旅游竞争力。该机构应鼓励企业和非政府组织参与，由省政府以公平选拔的模式组织管理团队，并赋予其一定得调控权和决策权，负责对管辖区域内的旅游企业和部门等进行监督和利益协调，最终实现旅游管理的分级调控。

3、适当进行行政区划改革

随着经济社会的发展，山东省行政区划历史沿革形成的行政区体制显露出诸多的不适宜性，亟待改革。山东省很多旅游强县级市，如滕州市、曲阜市、荣成市、蓬莱市、邹城市等，虽名义上由省直管、地级市代管，但其发展管理很大程度上受地级市支配，由此引发一系列矛盾。因此有必要取消“代管县”的行政名词，落实省直管县的地位；对目前相对集中却地跨不同行政区的旅游资源，为保证旅游区的完整性，也应适当进行行政区划调整，如地跨烟台、威海两市的昆嵛山，考虑到烟台市昆嵛山旅游景点较多和已形成的名气，建议将昆嵛山划至烟台市牟平区；另外，建议将鲁西济宁的微山县划归枣庄市，从而使鲁南享誉全国的“台儿庄战役”、“铁道游击队”、“微山湖”等红色旅游区(点)统一通过枣庄市运作,把鲁南红色品牌做大、做强[10]。需要说明的是，行政区划的调整牵涉到地方权力配置、社区居民利益、社会安定等诸多问题，不能马虎大意，应综合考虑多方面因素，积极稳妥的进行。

参考文献：

[1] 牟红.三峡旅游整体开发区域利益协调机制研究[J].软科学,2003；(5):86-87,96.[2] 薛莹.论旅游区域与行政区域的关系[J].经济地理,2003 ；(11):786-790.[3] 秦学,刘君德.“行政区经济”现象在我国旅游业中的表现及其负面影响[J].学术研究,2003 ；(12):36-39.[4] 郑向敏,林美珍.论区域旅游发展中旅游区与行政区的矛盾与融合[J].人文地理,2006；(3):110-114.[5] 薛莹.论旅游区域与行政区域的关系---以黄山市为例[J].经济地理,2003 ；(6),786-790.[6] 郝革宗.行政区划变更对旅游业的影响---以桂林市、桂林地区合并为例[J].广西师范学院学报,2003.52-55

[7] 陈国生.岳云塘旅游区域与行政区域的关系整合问题研究[J].衡阳师范学院,2004；(3):76-79.[8] 张建.重视区域旅游合作开发中的行政区划因素[J].科学.经济.社会,2005；(1):55-60.[9] 汪宇明,何小东.关于区域旅游障碍的辨析---兼论行政区划对区域旅游发展的影响[J].旅游学刊,2008；(8):39-45.[10]陆相林.基于SWOT分析的山东省旅游发展战略构想[J].国土资源科技管理, 2006；(5):96-100.作者简介：张洁玉、花露，均系华东师范大学 硕士研究生，研究方向为旅游发展与管理、行政区划。