当代中国的权力配置_权力的配置

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当代中国的农村权力配置

党政二元权力结构

众所周知，所谓国家权力配置, 就是国家权力系统的设置、权力机构的分工、职能的细化和权力主体相互关系的界定。根据其职能划分, 国家权力一般包括立法权、行政权和司法权。从国家权力系统的设置和权力所及的范围看, 国家权力配置方式可以分为集权型和分权型;从权力运作的形式和决策的方式看, 国家权力配置可以分为民主型和专制型;从国家权力配置的结构看, 国家权力配置包括横向权力配置(即中央级权力配置)和纵向权力配置(即中央和地方权力配置)。我主要探讨农村当前的权力配置状况。

农村公共权力的合理分配和有效运行,是农村民主政治建设的重要内涵，从根本上关系着农村的团结、发展、稳定，过去和现在发生在我们身边的农村问题，追根求底，都与此有关。诸如：权力边界模糊；有意或无意的争权；权力运行公开透明度不够，运行不够规范；监督主体和监督方式、监督渠道不具体，导致监督乏力或监督过分。这些问题最终造成了干部之间和干群之间猜忌、摩擦，以致对抗冲突，很多时候并不能完全归因于人的自私自利、心胸狭窄等，制度不足可能是更深层次的原因。

党领导下的村民自治是当前我国农村基本的政治体制，党支部、党员队伍；村委会、村民代表、广大村民；老年协会、妇联、共青团、民兵等是存在于农村的政治组织和政治力量，在不同层次以不同方式参与农村公共权力的掌控和行使。农村的实际情况既需要一个稳固的、权威的、高效率的政权，又需要对这一政权给予约束。结合一些政治理论和外地经验，针对我们的问题，拟在农村政治文明建设上、权力配置上作一些探索，试行决策、执行、监督三位一体的权力运行机制。

当代中国村级组织中，村支两委是最重要的正式组织。这种“正式组织”的基本特征，就是经由政府认可并纳入了国家治理体系。农村的其他组织，实际上都是可以看成是村支两委的“配套机构”。

建国60多年来，中国农村组织经历了不同的历史形态。土改时期的农会，合作化运动中的乡（村）政府，合作化后期的高级社，人民公社体制下的生产队，撤社建乡后的村委会等等，都是国家在农村建立的正式组织。无论它们以何种形态出现，其共同特征是：

（1）由国家自上而下地建立，（2）被纳入国家权力控制范围。中国农村基层组织的立废变革，反映了农村不断被纳入国家权力范围的过程。这一过程也就是所谓农村国家化的过程。农村国家化与农民政治化的结果，就是在国家与农村社会之间铺就一条自上而下的行政轨道，国家的计划、任务、政策等由此可以贯彻农村，直达农户。农民也可以借此向上诉求利益。

当我们聚焦于农村正式组织的权力结构时，不难得到这样一个总体性判断：中国农村的权力结构是一种党政二元权力结构。在我看来，权力是以资源占有为基础、以合法的强制为凭借、以一定的制度为规范的社会支配能力。权力结构就是权力的资源分配模式、来源渠道、运行规范、支配力的强弱割据等结构要素的有机组合。根据这个理论视野来透视中国农村权力关系变化的基本特征，就是自下而上的村民选举制度打破了过去单一的权力

来源模式——自上而下的授权。因此，中国农村正在发生着这样的政治变迁，即从以单向授权为基础的一元权力结构向双向授权为基础的二元权力结构转型。

人民公社时期的生产大队，虽然在形式上也有党政之分，而实质上是以“党的一元化领导”为核心的一元权力结构。它的政治基础是党对各级干部的任命制，它的经济保障就是以公有制为基础的指令性计划经济。有了这样的政治经济制度，人民公社就是通过三级干部之手，牢牢地控制公社的各种经济与政治资源。因此，农民个体谈不上什么经济自主权，也就不可能有自由选择“当家人”的权力，尽管生产大队和生产队也是社员选举。

80年代以来的中国农村经济改革，最重要的结果就是促使农村社会经济资源从集中到分散的转变，也就是从一元控制向多元控制的模式转型。农村经济改革的实质，就是通过家庭承包制这一手段，把农村的生产性资源，包括土地和大宗生产工具（如耕牛、拖拉机等）等从村级组织转移到农民家庭手中，由此赋予了农民的经济自由。尽管粮食、棉花、烟草等战略性或垄断性农产品仍然保留了最低限度的国家控制，然而国家在征购这些战略资源的过程中，直接进行利益交换的对象是农民，而不再是村集体。因此，村级组织难以从农民与国家的利益交换中截留利益或从中渔利。这是村级组织职能结构变化的政治经济根源。

社会经济资源从单一集体控制向多元控制模式的转型，公-私经济的结构性转变，必然导致村级权力资源配置模式的根本性变化，从而影响农村二元权力结构。一般来看，村委会可以从集体经济、私有经济以及混合经济中提取财力资源，而党支部只能依托村集体经济。党支部的权力大小在很大程度上取决于集体经济的强弱。由于村委会有多种渠道提取权力资源，因此在这一方面，村委会比党支部占优。然而，村支书也有可能利用政治手段（或权威性资源）来控制村委会提取的权力资源。有研究指出，在许多农村，具体收钱的是村长，花钱的却是村支书一人做主审批。在个别村庄，村支书一人兼任会计出纳，村提留成了支书个人的钱包。由此看来，仅仅从资源分配及其提取方式还不能完全认识农村二元权力结构的实际状况，这就要考察权力来源的问题。

权力来源是指权力合法性或认受性的来源或基础。民主的程序政治有一个最基本的要求，就是合法的权力必经合法的渠道产生。一般来说，权力来源主要有两种渠道，一是自上而下的委任，二是自下而上的选举。实行村民直选制度以后，村支部与村委会的权力来源出现了分野。村支部的权力来源主要是乡镇党委任命与支部推选，而村委会的权力只能来自全村选民的投票选举。

毫无疑问，在同一个村庄，党员人数总比村民人数少。因此，不少村民群众朴素地认为“上千村民选举的村长自然比几十名甚至几名党员选出的村支书要有权威”。在选举过程中，村民还提出了一些尖锐的问题亟待回答。例如，“为什么由多数村民选举的村委会必须接受由少数党员选出来的党支部领导？”“如果村支书是铁定的„第一把手‟，那么选举村长这个„第二把手‟又有什么实际意义？”这些问题实质上，就是对权力来源或合法性问题的直接提问。然而，如果刻守少数服从多数的程序民主原则，那么对村委会权力地位的肯定，就意味着对党支部权力地位的否定。这种零和博弈的思路，与中国现行的宏观政治是不相适应的，也不利于农村民主政治的发展。因此，我们还须讨论规范政治的合法性问题。

从规范政治的合法性来看，村党支部的权力实质上来源于它的基本政治职能，即保证党的路线、方针和政策在本村的贯彻执行。党支部选举是“选人”而不是“选政策”。这种选举只不过着眼于更便利地执行上级的政策或指示，因而而不具有程序政治上的授权意义。由此而论，村党支部的权力并不取决于选举，而是取决于它的“政治正确”，取决它能否保证党的政策在本村范围得以实现。可以说，村支书是党在农村的“守门员”。因此，村委会对党支部领导的服从，实质上是对党的政策的服从，而不是对这些“守门员”本身的服从。关键的问题是，扮演这种“守门员”角色的村支书并不能总是“政治正确”。况且由于党支部组织建设的缺失、监督的虚化、许多村支书蜕变成欺压农民群众的“土皇帝”。要农民或者村委会服从这样的党支部，无论如何是说不通的。显然，这些“土皇帝”们所破坏的正是执政党的合法性。

《村委会组织法》明确规定乡镇政府与村委会之间不是科层制意义上的上下等级关系；在村民自治事务上，两者是指导与被指导关系。村委会的权力只能来源于自下而上的村民民主授权，而村民直选就是这种民主授权的制度化机制，这种机制所贯彻的基本民主原则就是少数服从多数。按照这一原则，村民直选的村长当然是村庄的法定代表，这一法定地位驱使村长扮演“当家人”的角色。而村政现实中，村长能不能成这样的“当家人”或“第一把手”，在很大程度大取决于村长与村支书各自威望的高低、家族背景的强弱以及社会资本的多寡。因此，村支两委关系的协调与否，不仅同各自的权力来源或合法性结构有密切的关系，而且同村长-村支书的个人影响力有直接的关联。

权力影响力是权力强弱的综合体现。对这种影响力的衡量，需要经验观察才能判断。从政治分析的角度来看，权力影响力的要素主要包括：（1）组织吸纳能力，即吐故纳新、招募社会精英的能力；（2）社会动员能力，即宣传、发动、获得民众支持的能力；(3）监督与控制能力。

农村非集体化改革以来，不少农村党支部特别是村支书的影响力削弱了，党员发挥不了先锋模范作用，青年人对“党票”缺乏兴趣。据有关部门于1995年的调查数据估计，全国农村大约有10%的党支部处于这种状况。这意味着农村基层党组织失去了对1亿左右农民群众的政治影响！村党支部特别是村支书能力弱化的原因，固然同权力资源的减少有直接的关系，但同农村党员队伍的老化、党性观念的淡化、思想观念的僵化和部分党员干部生活作风的腐化有密切的关系。没有任何理由要求农民群众去服从这种“四化”的党支部及其支书。

实行村民选举制度之后，村委会的影响力在不断提升。三年一届的村民选举有助于提升村委会的组织吸纳能力，不少有可能给村民带来经济实惠的能人、有号召力的社会精英及年轻有为的村民入选村委会。村委会的这种能人化趋势有助于提升其动员力和控制力。因此，尽管一些农村的党支部软瘫了，但有了能人化的村委会，村庄避免了权力真空。在农村二元权力结构的框架下，通过一定的制度安排，村支两委可以建立和谐一致的权力关系。从经验分析来看，如果农村党组织能够把村民选举的制度机制纳入自身组织建设，那么村支两委建立和谐关系的几率就比较大。

山西省河曲县于1991年首创的“两票制”选举村党支部的办法，经过不断完善，对加强

农村党支部建设发挥了明显的作用。目前山东、福建、江西、河北、湖北、湖南和广东等地正在结合本地情况推广这一先进经验。

“两票制”选村党支部中的“两票”，第一票是村民的信任投票或民意票，即由全村选民以不记名投票的方式，推选村党支部书记、副书记及委员的候选人。第二票是支部党员的正式选票，即乡镇党委依据村民信任投票的结果，向村党支部正式提出差额候选人，由全村党员投票选举党支部。“两票制”见成效的原因，就是在党支部建设中吸纳了村民选举的制度机制，使村民群众在支书和支委的选择上开始有了发言权。其本质就是在不改变农村二元权力结构的前提下，为党支部提供了一个自下而上提取权力的信任资源的渠道，从而巩固和维新了农村基层党组织的合法性基础。而村民信任投票的多寡就是这种合法性的量化形式。

中共深圳市委组织部在一份调查报告中，说“两票制”改变了过去单纯的„群众选村长、党员选书记‟的做法，避免了一些地方出现的村长„一呼百应‟、书记„说话不灵‟等不正常现象的发生。两票制为村党支部提供了自上而下和自下而上的双重权力来源从而加强党支部的权力。然而，党支部会不会因此而把村委会置于自己的附庸地位呢？目前还没有足够的经验观察来回答这一问题。不过有一点是比较清楚的，那就是党支部的权力基础发生了变化，如果凭借村民信任投票上台的村支书不为民谋利、蜕化变质，那么村民在下一次的信任投票中就能把他赶下台。

“两选联动机制”的“两选”，一是村委会选举，二是党支部选举。在实行自由公开的村民直选之前，由于村委会选举往往受党支部或乡镇领导的操纵而失去民意支持，因此选出村委会一般成为党支部甚至村支书的附庸。即使党支部也以党内选举的形式产生，但村委会与党支部选举缺乏内在的联系，处于“两张皮”的状况。1998年正式的《村委会组织法》颁布以后，随着村民选举制度的完善，村民直选提升了村委会及村长的社会威望和权力地位，由此必然触动村党支部特别村支书的权力影响力。

从程序政治的角度来看，村民选举是获取村民选票的竞争过程。面对这种竞争，预设为“班长”的村支书可能采取的策略有二：一是参选，通过竞争获得多数选票而成为村长。二是逃避，力图依赖上级支持继续担任“班长”。一般来看，逃避意味着缺乏自信心。那些不敢参选的村支书，或者才高德浅，或者德高才浅，或者德才皆缺，因而怕落选而丢面子。而敢于参选的村支书，一般都有“德才兼备”的自我认同。有了这份自信，就不怕那50%的落选风险。对于那些成功竞选而来的村支书，他们不仅保有自上而下上级支持，同时还能自下而上地从村民那里提取信任资源，成为名副其实的“班长”。而建立在这种权力基础之上的村支两委交叉兼职班子，一般都能够避免村支两委之间的权力摩擦，从而提高村级组织的整体效能，走向双赢。一位由当选村长兼任村支书的村干部说：“当好一个村干部，最关键的是农民信任你。”看来，信任意识已经影响农村干部的权力行使了。

无论是“两票制”推选党支部，还是“村支书到村长”、“村长到村支书”的两选联动策略，都是在实践中摸索出来的调适农村党政关系的方式。这些方式之所以产生了一定的效果，就是由于在党支部组织建设引入了民主选举的制度机制。这种制度机制，使党支部也能像村委会那样从村民社会中自下而上地提取权力资源。因此，村民社会的支持已经成为村支两委的共同政治基础，这就是村委会与党支部走向双赢的制度条件。对于那些能够以

“两选联动机制”来解决村支两委协调问题的农村来说，“两票制”可以作为一种预备措施。而一旦参与竞选的村支书落选了，或者当选村长不是党员，那么就应该启动“两票制”的机制来改选党支部，从而提高党支部的民意支持水平，促进村支两委的协调与共强。

同时，我们也应加强对村委会和党支部的监督，不能说选举结束了，大家就没事了，应该建立一个切实可行的监督制度来监督它们，确保它们能够真正的为村民做实事。这个监督制度应当能够在大部分农村里都能切实实施，而不仅仅是停留在制度层面上，亦或流于空谈。那就是建立村民代表委员会。村里的每一个组（队、社）都应选出一至两名代表，代表本组村民的意志，然后组成一个村民代表委员会。这个委员会有权对村委会和党支部所做的决定进行监督，尤其是财务方面。每个代表都有责任向村民反映村委会和党支部的决定，同时每个代表都有义务接受村民的监督，一旦代表不能履行其责任，村民有权将其随时替换。我想，通过这个制度，应该能有效的防止村委会和党支部滥用职权。公正、公平、公开的村民直接选举强化了村委会的权力地位。制度化的村民选举为村委会自上而下地提取民意支持（民主授权）提供合法的渠道。按照不同制度规范运作的村委会与党支部，都面临如何维护和增强权力影响力的现实问题。而权力影响力的高低最终取决于村民对权力的认同。村民选举是村民表达权力认同的过程，无论是村委会还是党支部，如果不能接受村民委员会代表的定期考验，那么它的权力就缺乏村民认同，它的组织动员与监控力就会减低甚至消失。因此，村民选举的影响是双重的，村委会与党支部的实际权力地位，不会单纯地决定于制度规范，同时还要决定于村民对权力的制度化认同。以上就是我关于当代中国农村权力配置状况的分析。当前中国农村权力配置实际上是一种党政二元结构，它使村民既能享有一定的自治，又加强了党对基层群众机构的控制，从而巩固其统治地位。这种结构的形成与我国的社会性质、发展历史有关，与当前的农村发展现状相吻合。并且，在可预见的将来，这种结构还会存在下去，所以我们要做的仅仅是如何让这种权力配置更加完善，更好地发挥作用而已，其他的，我们做不了，即使做了，在实际中也是起不了多大作用的。我相信，随着社会主义市场经济的不断发展，终有一天，村民可以实现完全的自治，到那时，权力配置问题就不需要考虑了。