节约集约用地 保障科学发展_节约集约用地措施
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节约集约用地 保障科学发展
土地资源问题关系经济社会的可持续发展，关系民族的生存根基和国家长远利益。人多地少是我国的基本国情，国家目前实行最严格的土地管理政策，严格保护耕地资源，分配的用地指标非常有限，土地供需矛盾非常突出。在这种情况下，要实现保护耕地和保障发展双赢，必须集约利用土地。胡锦涛总书记指出，要按照建设节约型社会的要求，积极探索建立国土资源管理的新机制，节约集约使用土地，切实保护耕地特别是基本农田。温家宝总理在十届人大五次会议上所作的政府工作报告中强调，节约集约用地不仅关系当前社会经济发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。可以说，集约用地是当前事关经济社会发展的一个非常重要的课题。
一、莱芜市土地利用现状及存在问题分析莱芜市地处鲁中山区，面积 2246 平方公里，人均耕地只有 0.82 亩，低于全国、全省平均水平，接近联合国粮农组织确定的人均 0.8 亩的警戒线，是全省人均耕地最少的市之一。莱芜市土地供需矛盾突出，但莱芜市目前土地粗放利用的问题却很严重，土地集约利用还有很大差距。
（一）城镇建设用地现状2006 年，莱芜市区占地总面积 54.76 平方公里，人口 124.8 万，人均建设用地面积 136.2 平方米。莱芜市镇驻地占地总面积 20.5 平方公里，人均建设用地面积 157.7 平方米。总体来看，莱芜市城镇人均占地面积 141.4 平方米，比省政府规定标准 110 平方米高出 28.5%.通过以上对比可以看出：莱芜居住用地和工业用地占建设用地的比例明显偏大，土地利用强度明显偏低。土地利用强度是评价土地集约利用水平的重要标准，主要以建筑密度和建筑容积率为评价指标。根据对莱芜市区 4 个街道 83 个街坊 22480 宗地的汇总统计分析，从平均建筑密度来看，市区（城镇）平均建筑密度为 12.78 ％，根据城市规划要求，城市建筑密度应控制在 35% 左右，莱芜市市区建筑密度较其低 22.22%，由此可见，莱芜市市区土地平面利用率较低。从平均建筑容积率来看，市区平均容积率为 0.23，较全国平均建筑容积率水平 0.34 尚有一定差距，这表明楼层较低，土地的空间利用率不高。
（二）农村居民点用地现状莱芜市农村居民点人均用地普遍偏高，村庄占地面积大，集约化水平低。据调查，莱芜市农村居民点用地 222298 亩，农村居民约 83.4 万人，人均 177 平方米，超过省政府规定的农村人均建设用地 100 平方米的标准，更远远超过无锡市 30 平方米的标准。
（三）园区用地现状目前，莱芜市有 3 个省级开发区，土地集约利用水平普遍较低，在土地使用效率和投资强度上，远远落后于先进城市。莱芜市开发区 2001-2006 年固定资产总投资 530 亿元，同期供应土地 70305 亩，亩均固定资产投资 75.39 万元，远低于省政府规定的高新区 160 万元 / 亩和高新区外 100 万元 / 亩以上的标准。
从投资强度看，国家规定省级开发区的投资强度应该在每亩 160 万元以上，而莱芜市投资强度最高的钢城开发区每亩仅 70 万元，低的不到 50 万元，省级开发区之外的园区有的不足 10 万元。江苏省昆山出口加工区，每亩土地投资强度 600 多万元，是莱芜市的 10-20 倍。从产出效益看，2005 年，莱芜市开发区亩均产出效益 33 万元，而江苏省昆山出口加工区高达 1200 多万元，无锡市新加坡工业园每亩年产出效益近 700 万元，分别是莱芜市的 36 倍和 21 倍。从用地看，2005 年以来，诸暨市推行“零增地技改”，企业技改投资 30 多亿元，没有新占一分耕地；绍兴市实施“零土地技改”和“无土地招商”；宁波一个开发区投资 1000 多个亿，基本没有新占地。而莱芜市平均每年新增建设用地 5000 亩左右。从厂房看，先进地区的开发区内工业厂房一般在 3-4 层，高的达到十几层，莱芜市几乎全部为单层厂房。以上对比分析表明，莱芜市各开发区在很大程度上存在粗放式经营土地的现象，土地资源利用率较低，但同时也说明莱芜市开发区内土地内涵挖潜、盘活存量的再利用潜力很大。
（四）莱芜市土地粗放利用的原因分析一是观念认识问题。节约集约用地的意识尚未全面树立，乱占滥用土地的根本动因尚未消除，“重利用、轻节约、轻效率”的思想比较突出，认为只要发展了，什么问题都解决了，分离了发展与节约集约用地的关系。部分“假项目、真投机”的用地者骗取土地，造成土地闲置；“小项目、大用地”现象较多，严重浪费土地资源。在用地安排时，选址较随意，影响了规划的法律效力，土地利用结构不合理的现象比较突出。二是用地规划布局不合理。郊区、城镇沿着对外交通要道两侧向外蔓延，路边厂、路边店应运而生，基础设施建设难以配套，从而导致了规划布局紊乱，造成用地结构不合理。用地偏重于外延发展，内涵挖潜不够，集约利用程度低。空间分布存在以下问题：工业未向园区集中，分布散乱、数量多、规模小、空置、闲置较多，集聚效应差；商业用地利用程度低，对周边辐射能力弱；许多工业用地和居住用地混杂在一起，使得公用设施用地、道路广场用地、绿地等所占比重偏低，影响了区域经济社会的协调发展。三是政策法规规定的缺失不利于节约集约用地，项目用地监管难度大。目前，国家对各类项目用地均核定了投资强度、容积率等控制指标，只有达到规定要求的才能办理用地手续，达不到要求的不予审批土地或核减用地规模。但由于缺乏统一的后置验收管理办法，很难对项目用地形成有效监管。莱芜市自主制定的项目竣工核查制度也存在是否合规、是否加重企业负担的顾虑，对核查不合格的企业如何处置等问题也缺乏硬性规定。节约集约用地工作还没有作为一项硬指标列入地方党委、政府的考核内容，难以调动积极性。四是农村居民点规划滞后，管理不到位。农村居民点布局分散，建设用地数量大，粗放利用现象普遍。农民日渐富裕，住房建设不断升温，而且普遍建新不拆旧，一户多宅现象明显，并且建房时求大求宽。主要原因是规划滞后，审批监管不到位。据了解，莱芜市目前编制了村庄规划的不足 200 个，其余大部分村庄历史上从来没有过村庄规划，用地审批、监管无据，导致村庄建设的随意性和布局的短期性，多以自发的“满天星”的形式散乱布局；也导致了村庄用地管理部分失控，乱占滥建现象时有发生。有些村两委班子成员误认为农村集体土地由村两委说了算，出现了随意安排的现象，导致了违法占地的大量发生。五是用地单位节约用地意识不强，甚至圈占土地投机谋利。企业普遍存在节约用地意识不强的现象，没有坚持高容积率、高密度的节约集约用地原则，厂房两层以上的很少，大部分企业厂房为单层，盲目求大，低效利用、闲置浪费土地严重。从工业企业用地来看，不少工业用地布局分散、宽打窄用、优地劣用，单位面积土地产能小，低效利用问题突出。有些项目为多占用土地，在申请立项时，随意夸大，虚报投资额，实际投资难以到位。一些停产、半停产企业、资不抵债的企业，其土地资产也未进行盘活。有的项目因企业建厂比较早，一直没有较好发展，造成低效用地。
二、莱芜市土地集约利用潜力分析1、城镇建设用地潜力分析莱芜市去年对东至博莱高速公路和磁莱铁路，西至西内环路，北至辛大铁路以北，南至牟汶河以北包括高庄街道办事处部分驻地在内的 64.44 平方公里土地进行了潜力分析。评价区的土地利用潜力类型见下表：
总体分析，评价区共有 2456.83 公顷低度利用土地和未利用地，土地利用潜力很大。莱芜市共有城中村 69 个，占地 22388.02 亩，人均 190 多平方米。“城中村”多为平房，容积率在 0.5 以下（一般住宅小区容积率在 1.2 以上），土地利用率较低。如果按 110 平方米 / 人安置，可腾出土地 4669 亩。镇驻地也多为平房，容积率不到 0.2，如果建楼房，容积率达到 0.8 以上，至少可腾出 1538 亩土地。2、农村居民点用地潜力分析目前来看，建设用地挖掘的最大潜力在村庄。莱芜市农民建设住房普遍求大求宽，宅基地面积大多超过规定标准，土地浪费严重。如果将当前的人均 177 平方米降到 100 平方米，全市可腾出土地 96322 亩。如果能够全部实现小区化建设安置，按照国家最高人均住宅面积指标 28 平方米 / 人计算，需要 35026 亩土地进行安置，加上必要的绿化、广场、道路等配套设施（24 平方米 / 人），还需要 30023 亩土地，共能置换出建设用地指标 157249 亩，相当于省分配莱芜市近 100 年的指标总数。3、园区用地潜力分析莱芜市三个开发区目前的面积约 14 平方公里，平均投资强度是 65 万元 / 亩，如果达到国家、省规定的投资强度 160 万元 / 亩，全市的开发区可节约土地 8.4 平方公里。以设立时间较长、发展较为充分的高新区为例，现已建成总面积 8143.07 亩，其中工业面积 6596.18 亩，固定资产投资额 44.5 亿元，平均投资额度为 67.46 万元 / 亩。如果投资强度按 160 万元 / 亩计算，可节约土地 3815 亩。4、工矿企业用地潜力 莱芜市独立工矿面积 64390.2 亩，30% 以上项目用地不同程度地存在土地低效利用或荒芜闲置问题，个别项目闲置荒芜面积达 80% 以上。经调查，独立工矿闲置及废弃地面积 7039 亩，低效利用面积 8466.7 亩。主要有两个方面的资源可以挖掘：一是废弃矿坑。莱芜市境内矿产资源丰富，由于过去乱采滥挖矿产资源，造成了大量的废弃矿坑。这部分大约有 3000 亩的用地潜力，利用难度较大，但通过废弃地整理，可以直接安置项目，也可以置换到园区内安置项目。二是工矿废弃地。目前全市工矿废弃地有 2000 多亩可以直接利用。
三、促进土地集约利用的对策研究土地有限，用法无穷；资源有限，发展无限。要突破莱芜市新一轮发展的土地供应“瓶颈”，充分发挥有限的土地资源对经济社会发展的承载和支撑作用，必须坚持“严控增量、盘活存量、管好总量、集约高效”的原则，走出一条节约挖潜、集约利用的新路子。
（一）就制度建设来看，当前必须要尽快完善土地节约集约利用考评体系科学的考核评价体系可以形成节约集约利用资源的正确导向。去年 12 月份，莱芜市下发了《关于建立节约集约用地考核评价制度的通知》，并在全市范围内首次对 4 个园区、17 个乡镇（办事处）开展了节约集约用地考评，这标志着莱芜市土地节约集约利用考评体系初步建立。今年年初，省委、省政府联合下发《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》，首次在全省层面上将耕地保护责任和土地节约集约利用工作列入党政领导干部考核指标体系。但是，土地节约集约利用考评工作毕竟是一项新生事物，需要在制度和实践上不断充实完善。当前，要把土地节约集约利用列入党政领导干部考核指标内容工作落到实处，严格对各级党委、政府的考核，明确主要领导是第一责任人，分管领导是直接负责人，一级抓一级，横向到边，纵向到底，改变干部考核只看 GDP 增长，忽视节约集约用地，造成耕地大量被占用和浪费土地的现象。要完善相应的奖惩机制，定期通报，并运用土地集约利用评价结果与建设用地指标相挂钩，凡是未达到标准的地区，不得继续扩大用地规模，并停止下达新增用地指标，以推动土地的集约利用，促进人们增强耕地保护意识。
（二）就经济制约方面来看，要建立和完善集约用地的利益约束机制。一是要加大土地税费征收力度。这是治本之策。要加重用地税赋，加大征收力度，对单位和个人占用和浪费大量土地资源从经济上进行约束，逼迫闲置低效用地者自动节约用地。要按照新标准开征城镇土地使用税，严格税费征收政策和标准，堵塞税费流失漏洞，依法加强征管，做到应收尽收，充分发挥出土地税费对土地集约利用的杠杆调节作用。要提高耕地占用税标准，遏制新增建设用地扩张和利益冲突。二是建立土地收益基金制度，控制各级政府使用土地收益的规模。国有土地收益不得在当期全额支出，从而控制基本建设规模，防止重复建设，并建立起地方政府在任期内对土地资源合理利用和配置的经济约束机制。三是完善土地产权制度，按照“归属清晰”的要求，在坚持土地公有制的前提下，明确土地所有权主体和所有权实现方式。尽快完善土地确权登记制度，将国家土地所有权、集体土地所有权落到实处，特别是要注重加强对集体土地所有权、使用权的保护，减少和杜绝随意征占农民集体土地的现象。四是强化市场配置土地的基础性作用。要缩小划拨用地范围，扩大招拍挂范围，明确界定非营利项目，将经营性的基础设施用地和不符合划拨条件的存量划拨用地纳入有偿使用范畴，并推进集体建设用地入市流转。同时，要加大信息公开力度，对土地供应计划、供地政策、出让公告、出让结果等进行公示，引导理性投资，发挥市场信息对盲目投资、无序用地的“警示”作用。
（三）就规划管理方面来看，要以国土利用规划为基础，统筹协调各类专项规划。一是制定土地集约利用规划，开展土地集约利用标准建设。规划的节约是最大的节约。土地集约利用规划是引导土地集约利用的重要指导方针，因此必须认真制定和利用规划，注重规划的科学性和可操作性，开展土地集约利用标准化建设，将当前利益和长远利益结合起来，在严格控制建设用地发展规模的同时又给城市发展留有余地，促进经济社会的可持续发展。具体来说，就是在建设用地总量一定的条件下，保证土地结构合理，力求功能布局结构高效，根据不同地块的用地性质、用地规模、环境容量、交通条件等评价因素综合确定有关控制指标的幅度范围。二是优化土地布局，调整土地利用结构。土地布局合理和结构优化是土地集约利用的必要条件，借鉴日本国土综合开发规划、欧洲空间规划及先进省、市的成功经验，以土地利用规划为基础，以土地利用为调控主体，整合与土地利用相关的规划，强化区域、产业、基础设施建设的土地利用空间控制作用。加快形成节约集约用地的“倒逼机制”，即推进土地利用“三集中”政策：工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中。加大闲置土地处理力度，加大土地供应调控力度，优化土地供应结构。规划工业用地布局，将企业适当集中，以便形成规模效益和集聚效应，将收回的批而未用地、闲置工业用地纳入新的规划范围，将土地利用效率低的中小企业编入置换规划，使分散在各乡镇的中小企业逐步向工业集中区靠拢。规划农村建设用地，对村庄改造进行可行性分析，组织实施合村并点（村庄改造）工程、城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点工程，逐步使农村建设用地向城镇集中，促进城、镇、村用地布局的优化调整。
（四）就审批监管方面来看，要严格建设用地审批管理。江苏省无锡市建立了建设项目预审评估制度、严格土地利用跟踪检查制度，采取经济、法律、行政和媒体监督等多种手段，实现对全市用地情况的全程监管。就莱芜市来说，要强化下列监管措施：一是严格审批程序、从源头上把好关，确保项目投资强度。在建设项目用地预审和供地审批审查时，坚持以项目定用地、以投资额定用地量。对原有企业用地达不到集约利用标准的，不允许申请新增企业用地。新上的项目要充分利用现有闲置土地、废弃地和荒地；对新占地的项目要提高科技含量，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，对新上项目建二层以下厂房的（工艺特殊要求除外）原则上不予供地。二是加强批后管理。建立项目用地竣工验收制度。在项目建设竣工投产后，由国土、发改、建设、审计、规划、财政等部门联合对项目建设规定的指标进行检查验收，凡是规划建设条件未达到标准的不得通过验收，并核减本地区的建设用地指标。对达不到投资强度的要限期追加投资，到期仍达不到的要依法收回。要把土地利用率、容积率、项目用地指标定额等作为执法监察的重要内容，组织有关部门加大监督检查力度。三是要加强招商引资用地管理。招商引资要尽量以现有企业和现有存量建设用地为载体。对确需新占地的项目要提高科技含量，提高土地投资强度、容积率和建筑密度，达不到节约集约用地要求的不享受奖励政策。
（五）就挖潜途径来看，要大力推进土地复垦特别是村庄改造。对不再使用的建设用地进行复垦，是合理利用土地的重要方面。当前要集中各方面的人力、物力、财力，保证土地复垦工作开展。美国、澳大利亚、加拿大等发达国家的土地复垦率达到了 50% 以上，关键就在于他们建立了一套较为完善的土地复垦制度。莱芜市也应尽快制定和颁布土地复垦操作的法规细则，对土地复垦工作的全过程以及复垦后的各环节进行动态追踪，保证复垦质量，使复垦工作科学有序进行。同时，要规范土地复垦投资行为。明确土地复垦投资单位拥有复垦土地的优先使用权，调动复垦者的积极性。同时，要建立严格的土地复垦技术标准。莱芜市土地类型多种多样，使得不同矿区土地破坏类型多样，开展土地复垦就需要使用不同的复垦技术。复垦技术采用是否正确，是决定能否实现预期复垦效果的关键。莱芜市要根据工矿区的破坏程度、土地类型等实际，因地制宜，研究制定技术标准和规范，提高土地复垦质量标准。稳妥有序地推进村庄改造，是莱芜市挖掘土地利用潜力的重要途径，也是节约集约利用土地的迫切需要。一是要加强村庄规划和建设管理。要结合莱芜市村庄实际，尽快编制覆盖全市的村庄规划，规划要做到功能齐全、规模适度、布局合理、用地集约。二要加大合村并点力度。按照规划要求，缩并自然村、建设中心村、整治“空心村”，依法界定农户建设用地面积，提高土地利用效率。要制定切实可行的改造方案，分阶段、分层次进行，先行试点，积累经验，逐步推广。对经济较发达、建房农户较多的村庄，鼓励建设多层住宅。三是加大农村土地管理力度。严格宅基地审批管理，坚持按规划、按计划、按程序、按权限依法审批，确保村庄依法用地。
（六）就保障措施来看，必须加大执法和宣传工作力度。集约用地涉及面广，牵扯部门多，是个系统工程，需要全社会统一认识，积极参与，共同努力。各级政府特别是相关执法部门要坚持依法行政，加大执法力度，严肃查处非法占地行为，对情节严重、涉嫌犯罪的，法院、检察院等部门要积极配合、依法处理。人大、政协等部门要充分发挥职能作用，把节约集约用地、查处违法用地作为监督评议的重要内容，加强监督。报社、电台、电视台等媒体要积极开展形式多样的宣传活动，普及集约用地知识，宣传集约高效利用土地资源的先进典型，揭露和曝光浪费土地资源的行为和现象，努力形成“集约用地光荣、粗放用地可耻、违法违纪严惩”的氛围，增强全社会的土地资源忧患意识和节约用地的责任意识，使节约集约用地成为全社会的自觉行为。
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