群体性事件处置机制的国外模式_群体性事件特征及处置
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群体性事件处置机制的国外模式
在处置群体性事件方面，西方国家提供了四种典型模式用来管理和维持秩序。
一、英国模式
伦敦平均每星期要出现三次较大的游行示威，只有极少数导致公共秩序混乱，原因就在于完善的法律和丰富的经验。
英国政府早在1948年就制定了《民防法》对突发事件的处理作出了一些基本的规定。为了确保突发事件的合理处置，减少因突发事件对相关利益主体的负影响，也为了控制突发事件对英国社会造成的不安定和恐慌，英国议会通过了2004年11月l8日生效的《英国突发事件应对法》。这部法律在英国政府的突发事件处理中发挥了规范
和指导的重要作用，也被国际社会认为是较为成功的突发事件应对法，为处理群体性事件提供了依据。英国有比较成熟的预警措施，比如，《公共秩序法》规定计划公开游行者应于实施之日前六天将书面申请邮寄或面交警方，主管机关为警察机关。警方在每次游行示威之前都要和组织者进行谈判，通过提出建议和指导，巧妙
地引导游行示威活动依照警方意图的方向与方式进行。
警方会按照游行示威的路线，有效地限制和指挥交通车辆，使游行队伍顺利通过，从而控制它的进程。伦敦警察素以绅土风度著称于世，警方非常重视争取公众的同情和支持。在处置骚乱事件时，警方往往派出小股警员进入示威人群中进行劝导，如遭遇示威者的暴力袭击，再派出优势警力将先前的警员救出，并把警员被打得头破血流的画面拍摄下来，通过媒体传播，争取公众的同情，使其站到警方一边，警方采取强硬措施自然就师出有名。虽然英国警察过去享有、并且现在在很大程度上仍然享有非武装力量的声誉。但是他们也逐渐获取和使用所谓的非致命性技术和武器。例如在1981年了月的利物浦托克斯特思区*中，英国警方首次在英国本土上使用于据称是非致命武器的Cs催泪弹；另外，在1985年10月6日发生的托特纳姆布罗德沃特法姆住宅区的*中，英警方又第一次在英国本土的大街上部署塑胶子弹；还有，微型Cs催泪喷射器已被作为外勤巡逻警察个人的标准装备
正式配备绐了警方。
对英国政府来说，在应对群体性事件时，最重要的是在符合国家利益的情况下。在第一时间准确发布信息。英
国政府不仅通过相关的法律制度
设立相关机构保障信息的及时、准确发布信息，而且不惜人力、物力、财力加强信息网络建设，加强与新闻媒
体的沟通合作。
二、美国模式
在应急管理上美国实行地方、州和联邦政府三级反应机制。美国的各州、市及地方的立法机关也有不同紧急状
态法。
美国对于集会游行示威活动的管理非常宽松，示威者没有取得警方许可的义务。但大多数集会、游行、示威的组织者会在举办前告知警方举行的时间、地点以及主旨，警方邀请其负责人到警局座谈，告知其必须遵守哪些法律、不得实施哪些行为，并发给其醒目的T恤衫，以便在游行示威时能清楚地认出其负责人，便于联系。只要参与者在规定的区域内以和平方式进行示威，由活动的负责人自行组织，警察便极少干涉。
关于事中控制，美国学者亚当斯在其所著的《警察勤务》一书中依据事件不同的发展阶段，提出了处置非法集会的六项对策，即围堵、下令解散、武力驱散、逮捕(包括强行带离现场)、现场管制、确立行动的优先顺序。如果
示威不能保证和平地进行，警方就会介入并采取较为强硬的态度和武力措施。
在发达国家对群体性突发事件恢复重建研究中，美国极为典型。梳理概括其研究成果，比较有代表性的基本观点有：计划与项目运行观及组织管理观。从前一观点看来，群体性突发事件恢复重建主要体现为恢复计划(或预案)及其项目的运行过程，它以美国《全国突发事件管理系统》对恢复的解释最为典型。美国对恢复的解释是：“制定、协调和实施服务设施和现场复原预案，重建政府运转和服务功能，实施对个人、私人部门、非政府和公共的援助项目以提供住房和促进复原，对受影响的人们提供长期的关爱和治疗以及实施社会、政治、环境和经济恢复的其他措施，评估突发事件以及吸取教训，完成事件报告，主动采取措施减轻未来突发事件的后果。”这一界定重视恢复重建预案或计划的实际运行，强调各种援助项目的具体实施，关注恢复重建的长远效果。美国危机管理学者罗伯特·希斯从组织管理的角度提出了危机管理范畴的4R(即缩减、预备、反应和恢复)模式。其中，“恢复”的含义是，分析危机的影响，制定危机应对计划，采取相应的行动策略，并适时作出评估。它包括人的管理以及物和系统的恢复两个方面，依赖于与人的关系，需要将有形和实体的活动与人、人的参与以及连续的感觉这些无形和心理方面综合起
来。
三、法国模式
法国人应对突发事件一点也不浪漫。首先，法国历来重视对社会运行状态进行预测，从不因暂时的太平而麻痹。法国有关部门定期运用统计资料、数学模型和计算机模拟等对各种社会和灾害变量进行预警性分析。此外．适时调整国家警戒级别，提醒民众可能存在的自然灾害或社会不稳定因素。法国在宪法中也给政府的行政紧急权力作出明
确的界定，以保障政府在紧急状态下充分、有效行使行政紧急权力，同时又保障公民基本权利。
法国警方巡逻防暴工作主要由公共安全局的警察、共和国治安部队和宪兵部队承担，其主要任务就是处置各类群体性事件，平时也参加治安巡逻，维护社会治安秩序。当市长批准一次游行后，在游行实施的前一天，就要在市
级日报及电视台发布消息，向公众宣告游行时间和路线。
警方在游行期间的执法行动主要包括：一是沿线巡察，做好安全防范工作。在游行实施的前一天，由城市警察沿游行路线检查街道两侧的建筑物及其他物品，以防这些物体本身或不法分子利用它们对游行造成危害。二是分段戒严，部署警力。由于游行路线较长，一般不采取全线同时戒严的做法，而是从游行起点开始，分段戒严，直至终点。对起点地段的戒严通常在游行开始前2小时实施，以确保游行者在此集结；其他路段在预计游行队伍通过时间的前40分钟实施戒严。三是隐蔽待命，避免正面冲突。在游行实施时，警察不和游行者正面接触，往往部署在沿线的胡同里隐蔽待命，随时做好处理突发事件的准备。四是遇有突发事件，冷静观察，适时介入，依据预案和现场指挥官的指令妥善处置。五是部分警察尾随游行队伍，配合清洁工清扫街道。六是记录游行情况，向政府和新闻媒
体提供资料。
在法国，无论是大型活动的保卫，还是群体性事件的处置工作，都不是由警察唱独角戏，而是由诸多部门参加。不仅包括了消防、医疗和活动主办单位，更重要的是有司法部门的法官和检察官参加。法官和检察官的参与出于两个目的：一是监督处置工作是否合法、公正；二是对现场犯罪人员及时进行逮捕和起诉，当然他们不能指挥处置工作，现场处置权仍是由当地行政长官授权的警察部门领导负责，这种制度大大降低了警方处置工作的失误和风险，并可以对刑事犯罪进行及时追究。
四、德国模式
德国在应对突发事件的实践过程中建立了—套比较健全和完善的应急管理体系，这个管理体系的一大特点就是
中央和地方合理分权，以州为主，属地管理，权责分明。
在预警方面，德国把增强国家民族的危机意识作为危机管理的一项重要内容，政府利用“危机预防信息系统”(DENS)向人们集中提供各种公民保护以及危急情况下自我保护的知识，例如通过宣传手册、互联网、展览以及听
众热线，重点介绍如何应对危机事件等。
对于群体性活动的管理，德国《集会游行法》规定，户外集会游行应于举办前48小时向主管机关报备。其主管机关一般是警察机关；但若要到联邦议会或联邦宪法法院集会游行时，其主管机关为内政部。联邦宪法法院1985年规定的”互相合作义务”要求警方和集全游行负责人双方必须在会前及早接触，在交换资料、建立信任和合作的基础上，共同研讨确保集会游行和平进行的措施。
法兰克福警察局处置骚乱事件采取三种策略：(1)对非法聚集的群众采取镇吓行动：一种方式是利用机械工具，如喷水、喷化学药品或施放瓦斯弹，使示威群众无法停留，避免警察与群众对峙；另一种方式是由特种警察利用人群的空隙持警棍把示威群众打退。(2)对破坏秩序者强行驱散：此阶段不再区分一般居民与暴民而对全体示威者以催泪弹驱散；如仍有拒不离去的，再由镇暴警察队持警棍将其打走。在此过程中要注意对破坏者加以拍照，并派便衣人员掺入群众中，加以监视取证。(3)对暴民、反社会行为者的镇压：通过各种传播途径，将示威游行者的违法行为加以扩大宣传，促使一般民众与示威游行者隔离。然后利用优势警力占领示威者所固守的据点，再以此据点对示威
群众喷射化学药品、催泪弹，最后以特种镇暴警力持警棍打散群众。
值得一提的是，柏林警方为防止警员滥施暴力，在作出驱散决定时，如果现场警力与示威群众对峙太久，则抽调另一未直接对峙的警力实施。这样警察便不会因内心有报复心理而采取过激行动，避免招致舆论批评或引起公愤。
综观各国群体性事件的处置策略，基本上可分为两部分：一是事前预防性措施，即在集会游行之前与组织者进行谈判或磋商，明示其拥有的权利和法律所禁止的行为，通过各种灵活有效的方式达到警方和组织者共同维护活动秩序的目的。另一部分就是对已演化为骚乱现场的处置，各国基本都采用有限度地使用武力的处置对策，在处置时
注意谋略和战术的灵活运用。
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