加强海关统计监督职能 防范执法廉政两大风险_单位廉政风险防范机制

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二〇一三年三月

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加强海关统计监督职能 防范执法廉政两大风险

海关总署综合统计司

盛光祖署长在年初的全国海关工作会议上，全面深入分析了当前海关在新形势下面临的新问题，强调指出，“执法风险和廉政风险是海关工作的性质和特点所决定的，它们将长期存在”，“有效化解和防范这两大风险，是海关工作的长期任务和永恒主题。”作为《中华人民共和国海关法》（下简称《海关法》）赋予海关的四大任务之一的海关统计，在新形势下，同样需要结合海关工作实际，找准职能定位，发挥独特作用，保证海关执法工作高效廉洁地开展。从目前而言，海关统计在防范执法风险和廉政风险方面主要是起监督的作用。本文试从海关统计监督的法律渊源入手，探讨海关统计对海关执法工作进行监督的理论依据，研究海关统计实现监督职能的具体方式，并对新时期海关统计发挥监督职能提出建议。

一、海关统计监督的法律渊源

2005年以前，海关统计的法律渊源主要是《海关法》、《中华人民共和国统计法》（下简称《统计法》）以及海关总署颁布的关于海关统计的各项规章制度。《海关法》作为一部部门法，是调整海关和管理相对人关系的法律，主要内容是双方的权力（权利）和义务的规定，明确了海关统计是海关的四大任务之一。《统计法》作为一部专业法律，是调整国家统计机关行使统计职能而产生的统计关系的法律，关于统计监督有以下规定：“国务院和地方各级人民政府的各部门的统计机构或者统计负责人的主要职责是：„„

（二）对本部门和管辖系统内企业事业组织的计划执行情况，进行统计分析，实行统计监督；„„”这是海关统计监督职能的一个直接法律依据。为保证海关统计工作的顺利开展，海关总署和综合统计司制定了一系列的规章制度，如《中华人民共和国海关统计制度》（1994年颁布，已于2005年废止）第三条“海关统计的任务是„„实施有效的统计监督，„„”

随着我国对外贸易的迅猛增长，海关工作的飞速发展，为进一步建立健全海关法律体系，确定海关统计的法律地位，保障海关统计工作科学、有效地开展，2005年12月25日，温家宝总理签发了《中华人民共和国海关统计条例》（以下简称《条例》，该《条例》于2006年3月1日起施行。《条例》是一部制度完备、结构清晰、权利义务明确的行政法规，为今后一段时期我国的海关统计工作提供了更为有力的法律保障，它的公布和实施标志着我国海关统计工作进一步纳入了法制化的轨道。

《条例》第二条规定“海关统计的任务是对进出口货物贸易进行统计调查、统计分析和统计监督，进行进出口监测预警，编制、管理和公布海关统计资料，提供统计服务。”是现行的法律法规中海关统计行使监督职能的最明确的规定。统计监督是海关运用海关进出口统计数据从个案和整体两个层面对企业进出口行为、过程和海关有关执法活动进行监督监测和分析评估的工作。统计监督是《统计法》赋予统计部门的职责，是海关统计应用的重要组成部分。从海关工作实践来看，统计监督主要包含对内监督和对外监督两个方面，对外表现为对进出口行为和过程的监督，主要包括：对国家对外贸易政策和措施及其运行情况的监督；对重点敏感商品进、出口情况的监督；对进出口企业守法情况的监督。对内表现为对海关各项业务管理的监督，即通过海关执法评估系统对海关统计数据的审核、对比、分析，对海关业务管理过程的某一侧面和整体情况进行科学的量化分析，及时发现和反映海关监管过程中存在的问题和漏洞。

为使《条例》在海关系统能够更好的贯彻执行，海关总署于2006年颁布了《中华人民共和国海关统计工作管理规定》（以下简称《规定》），根据《条例》的条文做了更详细的规欢迎加入豆丁社区管理资料团队——http://shequ.docin.com/app/teamMeage/index?teamId=1979 更多资料请访问豆丁达人冰川主页——http://www.daodoc.com/Wgw11607 定，是对《条例》的一个补充，法律地位上类似“实施细则”。《规定》第六条“海关应当利用海关统计数据依法开展统计监督，对企业进出口行为和过程进行监督，对海关执法活动进行分析评估，并检查、纠正虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料的行为。”是对《条例》中统计监督的内容具体化。第六条第二款“对于海关统计部门发现的问题以及提出的建议，有关部门和单位应当及时处理并做出答复。”则是对海关统计监督的实施方式具体化。

二、海关统计对海关执法进行监督的理论分析

（一）现代法治社会需要对执法活动进行监督

为了防止滥用权力，保证正确行使权力，把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益，必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策、执行等环节强化对权力的监督。监督是社会主义法治系统的重要环节，是防止权力的滥用和腐败的必要措施；行政执法工作接受监督是落实执法为民宗旨的保证，是宪法和法律的要求。牢固树立人民监督的观念,自觉接受监督,正确处理依法独立行使职权与接受监督、行政执法机关之间协作配合与相互制约的关系，是今后一个时期政治体制改革和司法体制改革的重要内容,也是社会主义司法制度实现其保障在全社会实现公平和正义任务的必然要求。

行政执法机关是国家强制力的体现和重要组成部分，行政执法工作与人民群众切身利益密切相关，涉及广泛的行政许可、审批、行政强制，涉及对公民人身权利、财产权利等基本权利的确认、保护或者限制甚至生命的剥夺，稍有不慎就会对公民和组织合法权利与利益造成严重侵害，危害法治秩序，损害社会公众对法治的信心，因此必须受到严格的监督。行政执法机关及其工作人员都必须牢记全心全意为人民服务的宗旨，把执法公正、一心为民作为根本指导方针。要全面落实执法为民的宗旨，只靠执法人员的个人素质、品行是不够的，必须加强对政法工作的监督。

当前，建立和完善对海关行政执法的监督制约机制，对于防范执法风险、杜绝执法腐败还具有十分重大的现实意义。总结近年来海关系统发生重大执法腐败案件的沉痛教训之一，无一例外是监督制约机制没有发挥效用。为此，党的十七大明确指出，“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。

（二）海关工作的发展需要海关统计发挥监督职能 1.海关工作的迅速发展需要多维的监督手段 随着我国对外贸易的迅速发展，海关工作的广度和深度都有很大拓展。海关的工作内容、方式、手段、目的都与过去有了很大不同。业务现场面临更加巨大的工作量，更加复杂的监管手段以及更不容易掌控的执法环境，对海关管理的要求也不断提高。海关在继续增加为政府和企业服务，推动区域经济发展的同时，仍旧要保持反走私高压态势，坚持“守好自己的门，管住自己的人”，防范新形势下面临的新的执法风险和廉政风险。加强制度建设和思想教育固然能够起到作用，但在海关人员和业务都在不断增长的情况下，这种“人治”必然会存在很多漏洞，必须依托现代技术手段对海关业务流程进行监控和评估，必须依靠各职能部门和业务部门的通力合作而不仅仅是纪检监察部门的监督，才能更好地控制风险。海关统计作为海关法赋予海关的四大任务之一，有能力也有义务加强对海关工作的监督。

2.海关统计数据为海关统计行使监督职能提供了基础

欢迎加入豆丁社区管理资料团队——http://shequ.docin.com/app/teamMeage/index?teamId=1979 更多资料请访问豆丁达人冰川主页——http://www.daodoc.com/Wgw11607 海关统计数据是经海关专业统计人员经过收集、整理和审核后形成的数据，能够较为准确地反应我国对外贸易进出口状况以及海关管理状况。经过多年的建设与发展，海关统计数据已经形成了一个以贸易统计数据和海关业务统计数据为主体，辅以报关单数据质量检控分析系统、进出口监测预警系统和执法评估系统等应用系统的综合性数据库。海关统计数据能够全面及时地反映海关的管理过程和管理结果，为各级领导和有关部门了解情况、制定措施、指导工作、编制计划和行政管理提供信息服务。海关统计数据涵盖了海关业务的各个方面，是对海关业务管理过程的数字描述。海关统计监督就是以海关统计数据为基础，通过对数据的对比、运用数理统计的方法和先进的分析软件，对海关主要业务管理的国产进行科学的良好分析，对海关执法状况从整体和具体两个层面进行全面监测监督的活动。海关统计监督通过对通关业务数据进行系统、全面、动态的监测分析，并以此为基础监控海关执法风行和各海关执法水平，成为海关监督体系的重要组成部分。

海关统计监督的结果直接反映了各海关整体执法水平，排除了评价者的主观性和个人好恶，增强了评价的客观性。海关统计监督结果可以对各级海关起到警示和预防的作用，并能有针对性地加强业务管理和人事管理，纠正执法偏差，预防和化解海关廉政风险。同时，海关统计监督通过分析确定各类企业的评估参数值，为海关加强监管提供依据。各级海关根据各个企业风险值的大小，施以不同的监管模式和监管力度，将混迹于广大守法企业中的“害群之马”有效地剥离出来，让违法者受到惩处，让守法者得到便利，提高海关的执法效率。

3.海关统计监督对实施海关风险管理具有结构性补充的作用

现代海关第二步发展战略的目标是以建立健全风险管理机制为中心环节，全面、协调地推进海关各项业务改革和综合改革。目前海关统一的风险管理机制的大格局正在抓紧建设和完善之中。各职能部门的数据和系统也在逐步实现资源整合和信息共享。海关统计部门也在利用自身的数据优势和专业优势在寻求与风险管理的契合点。目前，海关统计部门主要利用执法评估系统开展统计监督工作。海关执法评估系统是根据数理统计原理，运用专门的统计分析软件，对执法过程中产生的数据（主要是通关数据）进行科学分析和比较，对海关税收征管质量、贸易管制条件执行情况、加工贸易监管状况等进行动态监测分析，对各海关行政执法和业务管理水平做出量化评估的业务分析管理系统。上述两方面分别从个案和整体情况对企业和海关执法状况进行的监测监督，通过对具体的企业或单项业务管理的个案作为着手点，扩展至对整体情况的量化分析。

执法评估系统和风险管理平台从功能上看有很强的互补性。一是从时间上看，风险管理平台主要是事前布控，通过对进出口报关单数据的分析，发现风险点，直接通过现场进行布控。执法评估系统着重于事后分析，通过对已发生的案例进行分析，估计当前重要风险的规模、范围和影响程度，归纳出该类风险商品、企业和地域等特征，并且通过长期的数据收集，发现个案包含的趋势性特征。二是从范围上来看，风险管理平台着重于微观分析，其着眼点主要在某份报关单、某个企业。现场根据风险布控信息进行监控，有具体的指向性。执法评估系统则可以着重于宏观分析，其着眼点主要是某类商品、某地区的进出口总体情况分析和趋势预测，能够为各级领导提供决策参考。三是从评价对象来看，执法评估系统侧重以海关为单元对各项执法活动综合评价，风险管理平台侧重以企业为单元的监控核查。从现代海关第二步发展战略的需要看，执法评估系统需要进一步发挥这种结构性互补的特点，与风险管理平台紧密结合，充分开发和应用海关数据资源，提高海关执法的整体水平。

三、海关执法评估系统的现状及发展建议

1999年，综合统计司在原有统计监督工作的基础上，提出了建立一个业务覆盖面广、风险分析功能强、评估指标科学的“海关执法评估系统”的建议，得到了总署领导的高度重视和支持。2000年全国海关关长会议明确提出了建立“海关执法评估体系”的工作目标和欢迎加入豆丁社区管理资料团队——http://shequ.docin.com/app/teamMeage/index?teamId=1979 更多资料请访问豆丁达人冰川主页——http://www.daodoc.com/Wgw11607 要求。综合统计司引进了国际上最先进的统计分析软件（SAS），在不到半年的时间里，完成了一期项目的开发。2001年“海关执法评估一期系统”在全国海关投入应用。2003年，“海关执法评估系统”被评为全国海关优秀科技项目一等奖。

为实现海关第二步发展战略的目标，适应智能型海关建设的需要，2004年，综合统计司启动“海关执法评估二期系统”的开发工作，于2006年完成。目前，“海关执法评估系统”已在全国41个直属海关推广运行，并对近百个隶属海关和业务现场开放，形成了总署、直属、隶属海关三个层面的海关执法评估运行模式。“海关执法评估系统”包括一系列评估方案，评估方案分别归属于税收征管、加工贸易、监管查验、通关效率和价格管理5个业务领域下的方案组。每个评估方案针对评估的业务专题设计若干指标，用于反映业务状况和管理状况。总体而言，目前全国各海关的统计人员能够按照署领导的要求，在统计司的统一部署下，扎实有序地开展执法评估工作。但从新形势下海关的发展需要来看，执法评估工作与防范海关风险的要求还不完全适应，建议接下来继续积极探索与海关风险管理大格局的更紧密结合的方式，从以下几个方面予以改善和加强：

（一）工作内容

目前执法评估工作内容仍然集中在业务动态方面，而在整体风险的分析、潜在风险的挖掘、执法风险的监督等方面指标相对不足，在风险防范方面的作用发挥不够；评估工作重点还局限在各关区的范围内，缺乏对全国性、整体性、倾向性问题的全面分析和综合评价，缺少在总署层面的深入应用。这些都是与海关风险管理大格局的建设思路不相适应的地方。建议对执法评估系统进行完善改造，强化事后风险监控分析功能，建立“风险评估子系统”，在以下三个方面拓展评估工作：

1．在风险管理的事后监控分析方面 目前海关投入大量资源实施风险甄别、布控和处置，这就更需要对风险管理的效果进行事后分析总结。为此执法评估系统要在做好常规业务监控的基础上，进一步强化风险布控的针对性、风险处置的有效性、风险变动的趋势等方面的功能。

2．在整体性风险预警方面

现在的执法评估系统以各直属海关为分析评价单元，对各关区的问题反映较多，主要满足关领导的需要。今后将强化对全国范围的风险动态、风险特征、风险关联的分析，要将具体的风险点提炼、概括成为整体性、代表性、倾向性的风险概念，为整体风险的预警防范提供参考。

3．在对企业风险监测方面

将查找具体商品风险关联到企业风险上来，加强对各类企业风险特征的提炼，监测风险企业的异常流动。

（二）工作模式

从职能上看，目前执法评估工作主要是海关统计部门来做，与其他部门的衔接，尤其是与风险管理职能部门的衔接还不够多。这不利于执法评估结果在各部门得到重视和应用。从区域上看，目前各海关都是单独开展执法评估工作，没有区域间的合作，评估报告往往单薄，很难反映全国层面的问题。因此，建议：

1.加强与其他职能部门间的合作 制定与各职能部门之间的联系办法，建立沟通渠道，全面掌握海关各项业务的发展状况，了解热点难点问题，有针对性地开展评估；与风险管理职能部门通力合作，达到系统互通、信息共享，力争对风险管理平台的布控风险点都有对应的事后评估，每一项事后评估的成果能够继续运用于平台的下一步监控。

2.开展联合评估工作

充分利用直属海关的区域相邻优势，分片区分项目让几个临近的海关联合起来，开展对欢迎加入豆丁社区管理资料团队——http://shequ.docin.com/app/teamMeage/index?teamId=1979 更多资料请访问豆丁达人冰川主页——http://www.daodoc.com/Wgw11607 本区域的热点问题的评估。由于地域临近的海关在工作特点、区域经济特点以及商品特点等方面有很多相似之处，开展联合评估工作可以整合有限的人力资源，拓展已有的数据资源，增加评估报告的深度和广度，更好地为海关各级领导提供决策服务。

（责任编辑：路遥）

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