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审计研究简报

第14期（总第244期）

审计署审计科研所

2012年9月7日

对目前我国金融国有资产管理

存在问题的思考

金融国有资产是国家直接或间接出资所形成的资产权利，主要表现为金融企业的国有资本和应享有的权益。金融国有资产是增强国家经济控制力的重要杠杆，是宏观调控的重要工具。金融国有资产存在的问题，不仅关系金融业的长期发展，也关系国家经济安全、国家发展总体战略目标的实现。我国金融国有资产规模巨大，在整个金融体系中居于绝对主导地位。推动金融国有资产管理改革，管好、用好金融国有资产具有非常重要的意义。

一、我国金融国有资产管理现状及弊端

（一）我国金融国有资产现状。

我国金融国有资产规模巨大，不仅在整个金融体系中居于绝

— 1 — 对主导地位，而且主要集中在具有系统重要性的大型国有金融机构。公开资料显示，至2010年末，我国共有各种金融企业约8000家，实收资本总额约4万亿元。其中，金融国有资本全资、控股或参股的金融企业占大多数，金融国有资本占金融企业实收资本总额的65%以上，超过2.6万亿元，管理的金融国有资产总额超过62万亿元。由中央直接管理的36家金融企业所属金融资本占到全部金融国有资本的80%以上，超过2万亿元。从类型上看，银行业金融机构国有资本占全部金融国有资本的80%以上1。

目前我国金融国有资产管理职责分散，“管人、管事、管资产”不统一。2003年底《关于继续做好金融类企业国有资产管理有关事项的通知》发布，规定“金融类企业的国有资产管理职能仍由财政部承担”，明确了财政部是金融国有资产的归口管理机构。但实际情况是，财政部负责金融国有资产的清产核资、资本金权属界定和登记、统计、分析、评估等基础管理工作，金融国有资产的转让、划转处臵，以及金融国有资产收益的确认监交。组织人事部门按级别负责金融国有企业的党建、主要干部考核任免以及薪酬等相关工作。银监会、证监会、保监会三家行业监管部门在实施专业监管的同时，通过股份制改造完成后仍然保留的部分国有重点金融机构外部监事（国有重点金融机构监事会），对金融企业的党建和领导班子进行管理。此外，发改委、人民银行、外汇管理局等部门也都分别承担了部分金融国有资产管理职责。

1数据来源：《谁来守护62万亿金融国资：工行原监事长倡三层次模式》21世纪经济报道，2011年03月31日。

— 2 —

我国金融国有资产出资人不明确，多个部门对金融国有资产行使出资人职责。财政部直接持有部分国有重点金融机构股权，代表国家行使出资人权利。2007年9月，财政部发行特别国债，从中国人民银行购买中央汇金公司的全部股权，并将上述股权作为对中国投资有限责任公司（以下简称“中投公司”）出资的一部分，注入中投公司。中央汇金公司的重要股东职责由国务院行使。中央汇金公司根据国务院授权，对国有重点金融企业进行股权投资，以出资额为限代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务。截止2011年12月31日，中央汇金公司控股参股机构包括国家开发银行、工农中建四大行、光大银行、中国再保险集团、新华人寿、中国建银投资、中国银河金融控股、申银万国证券、中国国际金融公司、国泰君安证券、中信建投证券、中国中投证券、瑞银证券、中国光大实业集团、建投中信资产管理公司共18家金融机构。依据2009年财政部颁布的《金融企业国有资产转让管理办法》，财政部对中投公司，国有及国有控股的证券公司、基金管理公司、信托公司、保险公司、金融资产管理公司、信用担保公司以及中国人民银行总行下属企业等国有金融企业履行金融资产转让审批等权力。

目前，财政部和中央汇金公司已经开始在部分中央金融企业中委派董事，行使出资人权利，但效果颇多争议。财政部本身是行政管理机构，社会公共管理职能与出资人职能重叠，中央汇金公司的母公司中投公司本身又负责部分国家外汇储备资产的营

— 3 — 运，一定程度上金融国有资本出资人职责与营运职责重叠。地方政府控股或参股的金融国有资产管理状况也存在类似问题。

（二）现行金融国有资产管理体制的弊端。

1．金融国有资产整体发展战略规划缺失

目前我国金融国有资产管理体系中，财政部负责金融国有资产的基础和财务管理，发改委参与制定金融和保险业中长期发展规划，“三会”负责日常合规监管。与国资委负责非金融国有资产的战略管理与规划工作不同，没有明确的部门承担金融国有资产的战略管理和规划职责。管理职责分散，部门权力分割、固化，不仅使国家对金融国有资产的整体情况和基础数据缺乏全面、完整、真实的了解和掌握，影响相关决策的及时性和有效性，更使国家很难从全局高度出发对金融国有资产布局和发展规划等重大问题进行统筹考虑，不利于形成金融国有资产的整体发展战略和科学布局，制约了金融国有资产的长远发展，不利于金融稳定与经济安全，削弱了金融发展与国家总体发展战略的协调一致性。

例如，美国次贷危机发生之后，竟然没有一个部门或机构掌握金融国有企业境外投资的总体情况；在海外市场开拓中，金融国有企业缺乏从股东一致性的视角来考虑问题，各自为政、恶性竞争，损害国家整体利益；部分国有金融机构的投资业务方向与国家宏观调控目标不一致，与国家对外经济战略相冲突。

2．金融国有资产管理效能低

财政、行业监管、组织人事等多个部门从不同角度、不同程

— 4 — 度上介入金融国有资产的具体管理过程，形成多头管理又无实际负责、都管又都不管的局面，监管重复、监管冲突与监管真空的现象同时并存。管理职责分散还为金融企业提供了“监管套利”的空间，极大地影响了金融国有资产的管理效能。与管理职责分散相伴随的，必然是对金融风险的漠视。由于责任主体虚臵，结果必然是“风险大锅饭”，最终损失由国家承担。

现行金融国有资产管理体制中，履行公共管理职能的部门同时也分享出资人职能，公共管理职能与所有者职能交叉重叠，公共管理部门同时或以所有者身份行使行政权力，或以公共管理取代所有权管理，导致委托—代理机制的行政化，必然带来金融国有资产管理上的低效率。金融国有资产出资人同时也承担金融国有资产运营职能，多重身份、多种目标，相互冲突，也影响金融国有资产的管理效能。

3．金融国有企业内部人控制严重

国有金融企业股份制改革后，普遍建立了“三会一层”（股东大会、董事会、监事会和高管层）的新型公司治理架构体系，但是并不意味着已经实现了有效的公司治理。出资人不明确，多个出资人主体各自职责边界划分不清，同时又缺少统一的协调机制，导致任何一个部门都不能在经营收益、人事任命和资产处臵等方面真正履行出资人权力，国家所有者事实上处于“缺位”状态。国家所有者缺位，授权经营制度不健全，必然导致金融国有资产所有者对企业经营者过度依赖，滋生内部人控制。经营权管理在很

— 5 — 大程度上替代了所有权管理，同时，由于缺乏有效的激励和约束，经营者个人目标和企业目标取代了金融国有资产目标，短期利润目标取代了长期发展目标，导致金融国有企业利益内部化、损失外部化，导致金融国有企业经营行为短期、短视、唯利。不利于金融国有企业和金融业的长期可持续发展，也不能体现金融国有资本协调国民经济和社会发展的宏观调控职能。

例如，被内部人操控的金融企业，通过董事会机制使非正常的高额薪酬合法、合规化，违背政府股东意志；有的金融国有企业在与国有资产相关的重大经营决策上缺乏充分论证，内部决策机制不健全，不报请相关管理部门审核批准，造成金融国有资产损失；有的金融国有企业通过在境内外层层设立子公司，绕开国内监管，造成隐患；有的金融企业向利益相关者输送利益，造成金融国有资产流失。

4．金融国有资产管理的绩效评价和激励约束机制难以形成管理分散化使国家对经营者缺乏明确、统一、科学的绩效评价标准，金融国有资产管理的绩效评价和激励约束机制难以形成。尽管财政部门已经着手开展了对部分中央金融企业国有资本保值增值结果的确认工作，但对经营者仍然缺乏合理的考核和深入科学的评价。2012年3月，中央办公厅、中组部分别印发了《中管金融企业领导人员管理暂行规定》、《中管金融企业领导班子和领导人员综合考核评价办法（试行）》，对中央管理金融企业领导人员职位设臵、任职条件和资格、选拔任用、考核评价、监督约束

— 6 — 等内容作出了明确规定。但是对象仅限于中央管理金融企业领导人员，对其他金融国有资产运营机构、金融国有资产管理机构、金融国有资产出资人机构及其领导人员的绩效考核和评价制度都有待建立。管理者和经营者的薪酬升降、职务升迁与其管理者职责履行和经营者业绩之间缺乏直接关联，在重大决策、内部管理、盈利能力等方面没有建立起相应的责任追究制度，不利于金融国有资产管理水平的全面提高和金融国有资产保值增值目标的实现，也不利于金融国有资产、金融企业的长远发展。

二、推进金融国有资产管理改革的必要性

金融是现代经济的核心，是国民经济发展的战略性产业。金融本质上要服务于国家发展战略和实现最广大人民群众的根本利益。金融国有资产管理不仅要实现金融国有资产的保值增值，更要服务于我国金融总体发展和社会主义市场经济建设的大局。推进我国金融国有资产管理改革，不仅是实现国有资产保值增值的基本要求，还是增强国家控制力、保障国家战略目标实现，完善国有资产管理体系，以及推动金融改革深化的必然要求。

（一）增强国家控制力，保障国家发展战略目标实现。

我国学者通过研究发展中国家金融自由化、国家控制力与金融危机之间的关系，认为国家金融控制能力的衰微是导致发展中国家金融危机无法得到及时遏制的重要原因。在金融业加速开放过程中，保持对金融必要的国家控制力，保持对转型期金融改革和宏观经济稳定的必要驾驭能力，是发展中国家提高维持金融稳

— 7 — 定和经济安全能力的必然选择2。美国次贷危机后，政府积极介入金融体系救助。欧洲债务危机的发展也使部分欧洲国家充分认识到国有企业在特殊时期的重要功能，甚至出现了“再国有化”的呼声。这使我们认识到，不论是对发展中国家还是发达国家，保持国家对经济和金融的必要控制力，充分认识国有经济的地位和作用，发挥国有企业在经济长期稳定发展中的功能十分重要。

金融国有资产是增强国家经济控制力的重要杠杆，是宏观调控的重要工具，是实现国家经济金融安全和国家发展战略目标的重要资源。相对于实体经济而言，金融业具有高杠杆的特性，尽管严格意义上的金融国有资产对应的只是政府所占有的权益部分，但通过履行这部分权益的资本职能，就可以支配规模庞大的金融资产，从而对金融和经济施加决定性影响。

从发展阶段看，目前我国经济发展正处于结构转型的转折点，环境和资源的制约形势越来越严峻，只有成功转型才能实现下一时期的持续稳定增长。在这一关键阶段，充分发挥金融国有资本的优势，引导金融资源和社会资源支持结构调整，实现国家经济发展战略转型和经济可持续增长具有重要战略意义。

（二）完善国有资产管理体系。

金融国有资产管理是国有资产管理的重要组成部分，推动金融国有资产管理改革是完善国有资产管理体系的重要内容。目前，在我国中央经营性和事业单位企业化经营的国有资产中，国资委 2 陈雨露,马勇.金融自由化、国家控制力与发展中国家的金融危机.中国人民大学学报.2009,8.— 8 — 负责监督管理120家大型中央企业；财政部行政政法司和教科文卫司则分别管理中央80多个部委的6000多家国有企业及行政事业单位企业化经营的国有资产；财政部金融司对中央金融类国有资产进行归口管理。地方所属金融国有资产的监管情况不统一，有的归属国资部门，有的归属财政部门。

现行金融国有资产管理体制是随着我国经济社会发展和经济体制改革逐步形成的，在防范金融风险、维护金融稳定、促进金融国有资产保值增值方面发挥了积极作用，但也在体制机制上逐渐暴露出深层次的矛盾和问题。金融国有资产管理的问题，直接影响全部国有资产至少是全部经营性国有资产的管理，还给进一步深化国有资产管理与国有企业改革带来一系列问题。例如，在企业经营集团化和投资多元化背景下，影响国资委管理边界的界定，影响金融国有企业与非金融国有企业利益冲突的解决。

“十二五”规划提出，要继续深化国家控股的大型金融机构改革，完善国有金融资产监管体制。继续纵深推进重点国有金融机构改革，推动建立“形神兼备”的公司治理结构，健全金融国有资产管理体制，理顺委托代理关系，已经成为国有资产管理和国有企业改革中难以回避的一个重要环节。

（三）推动金融改革深化。

近年来，通过继续推进和完成一系列具有里程碑意义的重大金融改革，我国金融业发生了新的历史性变化。但是，金融领域还存在一些突出问题和潜在风险。这些问题的解决需要全面推动、— 9 — 继续深化金融改革、开放和发展3。

2007年美国次贷危机爆发以及随之而来的全球金融危机，在全球范围引发了对金融功能的重新认识和对金融改革的普遍反思。危机表明，脱离实体经济的金融活动不仅无助于经济增长，反而会给实体经济发展带来一系列负面影响，甚至还有可能窒息实体经济的发展，导致经济增长的危机。总结经验教训，对已经开展和正在进行的金融改革加以重新审视和检验，理性设计未来我国金融改革的目标和路径，防止金融部门走向虚拟化，防止金融服务蜕变为金融掠夺，是全面推动、继续深化金融改革、开放和发展必须思考的问题。

今年初第四次全国金融工作会议上，温家宝总理指出，要坚持金融服务实体经济的本质要求。为下一步深化金融改革指出了方向。以国有资产管理改革为切入点，增强我国金融业综合实力、国际竞争力和抗风险能力，提高金融服务实体经济的水平，着力完善金融宏观调控和监管体制，形成种类齐全、结构合理、服务高效、安全稳健的现代金融体系，使金融服务于国家发展战略和实现最广大人民群众的根本利益，将是中国金融改革的新的逻辑起点，将是推动金融改革深化的突破口和重要方向。

三、完善我国金融国有资产管理的建议

“十二五”规划提出，要“推进国有经济战略性调整，健全国有资本有进有退、合理流动机制。加快国有大型企业改革” …… 3 温家宝总理在2012年1月第四次全国金融工作会议上的讲话。

— 10 — “完善各类国有资产管理体制。健全国有资本经营预算和收益分享制度”……“健全国有金融资产管理体制。完善地方政府金融管理体制”。应从如下五个方面着手，完善我国金融国有资产管理。

（一）加快对金融国有资产管理与监督的立法进程。

完善金融国有资产管理，首先要加快立法进程，建立一整套法律制度作为保障。目前，我国金融国有资产管理与监督立法滞后。2003年出台的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，“金融机构中的国有资产的监督管理，不适用于本条例”。2009年5月1日起正式实施的《企业国有资产法》第七十六条也规定，“金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定”，在法律上为金融国有资产监管预留了空间。由于专门的金融国有资产监管法律一直没有出台，而《企业国有资产法》对金融企业的指导和约束性又不明确，导致事实上金融国有资产监管处于无法可依的状态。此外，一些管理和营运部分经营性金融国有资产的非企业性质的机构，如国家外汇管理局、全国社保基金理事会等，也不在《企业国有资产法》的规范主体之列。对监管者、出资人在金融国有资产管理方面的职责，法律上也没有明确规定。金融国有资产管理与监督立法滞后，直接影响整个经营性金融国有资产的管理，影响金融国有资产管理体制和金融国有企业改革的深化。

（二）制定金融国有资产发展中长期战略规划。

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经济稳定、可持续增长和国家安全目标的实现，迫切要求统筹考虑金融国有资产的战略布局和开放，明确金融国有资产的整体发展战略，制定金融国有资产发展中长期规划。引导金融国有资产科学合理布局，提高我国金融业的整体竞争能力，增强国家对金融的控制力，确保经济金融安全和国家发展整体战略转型和可持续增长目标的最终实现。

要根据实体经济和国家发展整体规划，在分析外部环境和内部条件现状及其变化趋势的基础上，为金融国有企业和金融国有资产的长期发展作出未来一定时期内的方向性、整体性、全局性定位，明确发展目标，制定相应的实施方案。要根据我国经济发展阶段的需要，顺应国家整体发展战略和市场经济的要求，统筹研究和认真规划开放条件下的金融国有资产战略布局，确定金融国有资产的进退原则、范围和程度，调整和优化金融国有资产行业布局、区域布局、分布结构和持股比例，促进金融企业国际竞争力的提升，加强金融国有资本的控制力和引导力，在提高金融国有资产运行效率的同时，进一步优化金融国有资产配臵的宏观效率，更好地维护国家经济安全稳定和可持续增长。

（三）建立出资人制度，完善金融国有资产管理体制。

建立和完善金融国有资本出资人制度是金融国有资产管理体制改革的核心。设立明确行使国有出资人职权的机构，确保国有出资人职责履行到位，完善金融国有资产授权经营机制，是打破内部人控制，形成有效的金融国有企业公司治理，维护国有股权

— 12 — 益的根本途径。建立和完善金融国有资本出资人制度，将金融国有资产的公共管理职能与出资人职能相分离，公共管理部门的行政权力与出资人的所有者权力相分离，也是理顺金融国有资产委托—代理关系，提高金融国有资产管理效能的根本途径。围绕出资人制度的建立，完善金融国有资产管理的最终目标，是要形成社会管理职能、出资人职能和运营职能分离的金融国有资产管理体制。

目前，有呼声建议设立统一的金融国有资产出资人机构，比如“金融国资委”，直接持有金融国有企业股权。有些人认为，没有必要单独设立金融国有资产出资人机构。我认为，由于金融业的高杠杆和高风险特性，对金融和非金融股权进行区别管理，成立专门的金融国有资产出资人机构非常必要。还有人认为，我国金融国有资产规模太大，巨无霸式的全能型金融控股机构出现，本身的管理运作和风险控制会出现问题。我认为，未必尽然。从我国金融国有资产构成情况看，虽然金融国有资产规模庞大，但相对集中，重点金融机构家数不超过40家，股权管理不同于资产管理，设立统一的出资人机构，进行股权管理，是可行的。从国际经验看也是可行的，法国国家参股局仅有55名员工管理57家国有企业，芬兰国家所有权监管局仅有19人管理39家商业性国有企业和3家兼有特定任务的国有企业4。还有人认为，应对不同业务类别的金融国有资产进行区别管理。我认为，首先，我国金 4 另外还有21家兼有特定任务的国企由与特定任务相关的部门管理。资料来源:：《法国、芬兰国资体制和国企分类管理的经验值得借鉴》国务院发展研究中心调查研究报告,2012.No.84,.— 13 — 融国有资产中80%为银行国有资产，居于绝对主导地位；其次，从股权监管的角度，区分不同的金融业务类别意义不大。也有人建议通过增加出资人委托代理层级或者建立多主体的金融国有资产出资人制度，来避免单一超级金融控股机构可能造成的问题。关于什么才是真正适合我国国情的具体的金融国有资产出资人模式，仍需进一步研究讨论。

（四）将金融国有资产纳入国有资本经营预算。

国有资本经营预算，是基础管理、财务管理、业务管理之外，另一重要的金融国有资产管理工具；是金融国有资产服务宏观调控的重要途径（国有资本经营预算是政府宏观调控的衍生手段）。“十二五”规划提出，要“健全国有资本经营预算和收益分享制度”。将金融国有资产纳入国有资本经营预算，是社会主义的本质要求，是国家发展战略和金融国有资产管理的需要。

国有资本经营预算在金融国有资产管理中发挥四种功能：一是实现金融国有资产收益分享。金融国有资产经营收益为全社会共享是社会主义公有制的本质要求。国有资本经营预算可以通过直接的收入划拨，实现对公共预算和社保预算的支持，解决公共管理和社会保障方面的资金缺口，提高社会整体福利。二是引导资源配臵。金融国有资本纳入国有资本经营预算后，通过预算收入、支出方向及其规模的调节，发挥引导配臵经济资源的功能，引导全社会资本和资金的投资方向，推进金融业和国有经济战略布局和结构的调整。三是实现统计功能，通过国有资本经营预算

— 14 — 掌握金融国有资产相关基础数据。四是发挥监督作用。通过国有资本经营预算强化金融国有资产经营者的责任意识，监督保值增值责任的落实；规范、约束、监督金融国有资产经营收益的分配，建立合理的金融企业管理者薪酬制度，引导收入分配，促进社会公平。

（五）完善落实金融国有资产绩效考核和问责制度,加强对重点金融机构核心管理层任职资格的管理。

绩效考核和责任追究是金融国有资产管理激励约束机制的重要内容，实现金融国有资本保值增值和国家经济金融发展战略目标的重要保障。我国金融国有资产绩效考核和问责制度的建立已起步，仍有待完善和落实。

完善和落实金融国有资产绩效考核和问责制度，首先要深化金融改革，理顺金融国有资产管理体制，明晰不同金融国有资产主体职权，区分责任。其次要建立覆盖金融国有资产管理机构、出资人和运营机构的所有管理和运营行为的完整的绩效考核和责任追究制度；第三要建立适合我国国情的，激励与约束平衡，风险与责任匹配，保值增值、竞争能力、可持续发展、服务实体经济和国家整体发展战略等若干目标相协调的多维度的金融国有资产绩效考核指标体系；第四要加大在贯彻落实国家重大方针政策、重大决策、遵守相关财务制度、健全内部管理和国有资产保值增值责任落实等重点方面的绩效考核和责任追究。

任职资格管理是金融国有资产管理的重要内容，直接影响金

— 15 — 融国有资产保值增值目标实现和金融国有资产管理效能，还是影响国家金融国有资产战略布局目标能否顺利实现的关键因素之一。要加强对重点金融机构核心管理层任职资格的审查，使核心管理人员的业务能力符合金融国有资产保值增值的要求，任职资格条件符合金融和国家战略安全的需要。

作者单位：审计署审计科研所 王姝

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研所，南京

审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。

共印200份

编辑：宫军

签发：崔振龙

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