公务员 带病提拔_公务员提拔材料

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浅析带病提拔现象及其规制

摘要：时有发生的带病提拔现象已成为社会关注的焦点。本文通过明确带病提拔的概念，总结出带病提拔的四种类型，进而分析带病提拔的成因，主要是选拔任用制度、监督工作、责任追究机制存在问题，并由此提出了建立健全选拔任用制度，加大监督工作力度以及完善责任追究机制。希望为规制带病提拔，提高被提拔者的质量，推动我国领导干部选拔任用工作的进步提供些许有益的参考。

关键词：带病提拔；问题；规制；

近期，刘志军等一批重要官员落马。在梳理刘志军的晋升之路后，不难发现其在步入仕途后不久就已存在问题，但在此后的升迁过程中却一帆风顺。不仅是刘志军，其他落马官员在此前的工作岗位上大多已出现问题。由此可见，带病提拔现象在我国屡有发生。带病提拔影响干部队伍素质的提高，损害党的形象，削弱党的执政基础，阻碍社会经济发展。因此，规制带病提拔，提高干部队伍素质具有重要意义。

一、带病提拔的概念及类型

（一）带病提拔的概念

带病提拔没有一个统一明确的概念，一般认为是社会中对干部选拔任用现象的一种约定俗成的说法。带病提拔较为科学的定义为“在提拔前或提拔过程中，干部存在经济、生活等方面的违纪违法行为，但组织在考察时未被发现或者发现了未被及时追究而得以提拔任职的情况。”①我们可以从三个方面来理解这一定义，第一，“带病提拔”的病是指违反党纪政纪或法律，应予处理而未处理的；第二，“病”发生的时间，包括提拔前和提拔过程中两个时间段；第三，曾存在违纪违法行为，但已处理，且有改过的，不属于带病提拔。

（二）带病提拔的类型 带病提拔的类型，根据用人者主观上是否带有营利目的，可以划分为营利性带病提拔和非营利性带病提拔。根据用人者主观上是否具有故意性，可以划分为积极带病提拔和消极带病提拔。根据以上两种划分方法，带病提拔可具体分为以下四种类型：

一是积极营利性带病提拔。买官卖官现象就是此类带病提拔的典型。在此类带病提拔中，用人者以营利为目的，在明知被提拔者有“病”的情况下，对其存在的违纪违法行为视而不见。被提拔者通过向用人者行贿等利益输送方式，取得用人者的信任，为其升迁铺路。更有甚者，对拟出卖的官位明码标价，给钱就提拔成为了一项交易规则。在买官卖官的背景下，用人者与被提拔者各取所需，用人者获得了利益，被提拔者获得官位。买官卖官现象的存在很大程度上源于对一把手监督的缺位，一把手说了算的体制下，用不用人、用何人、怎么用人一把手均有决定权。

二是积极非营利性带病提拔。此类带病提拔集中表现为用人者已发现被提拔者存在违纪违法行为，但出于营利之外的其他目的，仍带病提拔。用人者之所以在不直接谋求经济利益的前提下带病提拔，不外乎出于两方面的考虑，一是扩大自身影响力，培植一批忠诚的追随者，编织一张范围较大的关系网络，巩固自身官场地位。通过关系网络，实现自身经济利益和政治利益的最大化。二是在中国传统的人情社会中，被提拔者在获得更大的升迁后，对原用人者心存感激，会以各种方式回报原用人者。

三是消极非营利性带病提拔。这类带病提拔的特征是用人者不以营利为目的，但是由于主观上的疏忽或者对被提拔者的考察失真导致带病提拔。用人失察即为典型。两方面原因可 ①吴海红.选人用人中的“带病提拔”：概念、类型及治理对策[J].中共天津市委党校学报，2012，（6）.能造成此类带病提拔：一是主观上的疏忽，导致用人者没有尽到相应的把关责任，使得一些“带病”官员有浑水摸鱼之机。二是考察失真，由于“病”的隐蔽性及“带病”官员善于伪装，使得在对被提拔者进行考察的过程中，未能发现问题官员的“病”。影响用人者作出正确的用人决定。

四是消极营利性提拔。由于实践中几乎不存在这一类带病提拔，在此不再赘述。

二、带病提拔成因分析

带病提拔的重大危害引起了党和国家的高度重视，2010年中共中央办公厅颁布了《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，初步建立了带病提拔的责任追究机制，迈出了规制带病提拔的重要一步。但是，我们应看到带病提拔现象仍时有发生，我国规制带病提拔的制度还不是十分完善，仍然存在一些问题。

（一）选拔任用制度有待完善 首先，选拔任用干部的标准存在偏差以及标准过于宽泛。标准存在偏差表现为唯才是举，认为官员只要有能力，能作出政绩就是一个值得提拔的好官员，而不考虑生活工作作风、廉政情况等因素，对其在经济、生活上存的违纪违法行为视而不见，甚至抱着人无完人的想法默许、容忍问题官员的违纪违法行为，助长了“带病”官员的嚣张气焰。标准过于宽泛表现为对于官员是否“有病”，病到何种程度没有一个量化的精确标准。在实际操作过程中不易执行。

其次，提名方式存在缺陷。“在目前的干部体制下，由于用人权高度集中，初始提名权牢牢掌握在一把手及少数人手中，一个干部只要是被主要领导提名，就会上升为组织意图（这种组织意图，实质上仅仅反映的是一把手及掌握用人权的极少数几个领导的意图），被提拔重用一般都是十拿九稳”。①可见，一把手极大的话语权直接影响了干部的选拔任用，对提名方式进行改革具有重要意义。

最后，考察机制存在漏洞。有学者指出考察工作主要存在四大问题：“考察方式过于简单、考察范围过于狭小、谈话对象对被考察者的“病”避而不谈、考察人员素质不高导致考察失真失实”。②考察方式过于简单是指采取验证式考察方式，而不是发现式考查方式，考察带有明显的倾向性。考察范围过于狭小指候选人人数少，考察的内容少。谈话对象对被考察者的吧“病”避而不谈，易滋长被提拔者的侥幸心理，认为自己的违纪违法行为没有被发现或者不会被处理。考察失真失实易导致一些“带病”官员获得升迁的机会，进入领导干部队伍。

（二）监督力度有待加强

第一，对一把手的监督难以落实是造成带病提拔的重要原因。近年来，“卖官书记”等问题官员的出现，将一把手在选人用人上的决定性权利暴露无遗。正如有的学者所说“‘一把手腐败’案件的高发频发，反映出对“一把手”约束机制的软化和缺陷。单位的一把手手握大权，而目前对‘一把手’的监督约束机制又相对弱化，往往处于上级管得着看不见，同级看得见管不了，一般干部群众看不见更管不了，由于没有形成监督和责任追究机制，客观上容易使这些人滥用权力、以权谋私。”③

第二，预防性监督的缺失。目前，监督的重点仍集中在“带病官员”出事后，在选拔任用被提拔者之前以及选拔任用过程中的监督较少。正如学者指出“工作重点多数停留在干部选任工作已基本结束、履行相关手续阶段，以及案发后的查处，用人监督往往成为了‘马后炮’。像跑官要官、买官卖官、拉票贿选在干部选拔任用之前就已经开始，但目前很少有防④范措施。”因此，监督不应仅仅停留在事后层面，应将监督过程扩展到事前、事中，保证“带 ①②王洪江.用人腐败的成因及防治对策研究[D].湖南：湖南大学政治与公共管理学院，2009:25.陈成.干部“带病提拔”的成因与对策[J].领导科学，2008，（6）.③龙毅鹏.防治用人腐败研究[D].湖南：湖南大学政治与公共管理学院，2007:25.④王洪江.用人腐败的成因及防治对策研究[D].湖南：湖南大学政治与公共管理学院，2009:27.病”不用，用的不“带病”。

第三，缺乏监督信息反映交流机制。主要存在两大问题，一是内部监督，对领导干部选拔任用进行监督的部门涉及用人单位、组织部门、纪检部门等多个部门。监督信息分散在各个部门，往往是“各自为战”，缺乏高效的信息共享交流机制。二是外部监督，由于受种种主客观条件的限制，内部监督难以进行全方位多维度的监督，这是需要外部监督，典型的是群众监督来弥补内部监督的不足。目前，群众监督信息难以有效反馈到相关部门，使得群众监督信息难以发挥其应有的重要作用。

（二）责任追究机制有待健全

其一，责任主体难以区分。有学者认为：“干部选拔任用工作的推荐、考察、任用等多个环节，各个环节相互关联，环环相扣，各个环节都有人的主观意志参与。其中，不同的环节牵涉到不同的主体，而且多数环节是以集体名义出现，很难追究个人责任。”①从引用的学者观点来看，我们不然总结出责任主体区分面临两大难题，一是选拔任用涉及众多环节的众多人员，难以明确将责任主体定为某一环节或者是某几个环节的人员；二是选拔任用各个环节大多采用集体名义，在集体讨论的过程中，主要领导对于被提拔者的偏好成为提拔者最终获得提升的重要砝码，一般都是主要领导先为会议奠定基调，甚至直接推荐某一被提拔者，认为某一候选人有能力，能胜任新工作岗位，接下来下属大多对此不表示反对，虽然遵循少数服从多数的原则，但是少数主要领导的意见很有可能会绑架多数人，最终以集体的名义通过决定。这样的做法为追究相关责任人制造了不小的障碍。

其二，责任追究难落实。一是责任追究流于形式，“用人失察失误要追究有关人员的责任，这是早有规定的。在具体操作上，有些单位也有一套较为完整的责任追究制度，但往往是贴在墙上、说在嘴上，做做样子、搞搞形式，仅仅用来应付上级检查、考核”。②这是作为实务工作者的地方组织部官员描述的选拔任用工作中的实际情况。可见，在实际操作中，责任追究成了一个好看的“花瓶”，几乎没有人员在提拔带病官员后被追究相关责任。二是责任形式不明确。《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》为建立我国的选拔任用责任追究机制进行了有益的尝试，“情节较轻的，给予批评教育或者责令作出书面检查；情节较重或者群众反映强烈、造成恶劣影响的，给予组织处理。组织处理的方式包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等。组织处理的情况，应当在一定范围内通报。”③从中可见办法仅区分了情节较轻与情节较重两种情况，并未将过错行为与责任一一对应，造成责任不明确，不利于责任追究的具体落实。

三、规制带病提拔的路径探析 由以上分析可以推知，带病提拔是多种因素作用下形成的一种社会现象，主要是选拔任用制度有待完善，监督力度有待加强以及责任追究机制有待健全三大因素。因此，规制带病提拔，防止带病官员进入更高层次的领导干部队伍，需要对症下药，从以下三方面来规制：

（一）建立健全选拔任用制度 首先，针对目前选拔任用工作中存在的标准存在偏差及过于宽泛的问题。主要从两方面来解决：一是执行以德为先，以才为辅，坚持德才并举的选拔任用标准，且始终坚持并执行这一标准。在重视干部能力的同时，突出对其德的考察，“在考察过程中，一旦发现拟提拔

④干部人选的德不合乎任职要求，对其整个的考察任用过程就应该立即中止。”二是量化考察标准。“要按照《干部任用条例》的规定，结合本地实际，制定具体的操作方法和配套措施。①②潘其胜.强化“带病提拔”责任追究的对策探讨[J].上海党史与党建，2007，（1）.陈成.干部“带病提拔”的成因与对策[J].领导科学，2008，（6）.③百度.党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行).[EB/OL].http://baike.baidu.com/，2013-06-23.④张书林.坚持正确用人导向的路径设计——以警惕作秀和带病干部的提拔为分析视角[J].中共杭州市委党校学报，2012，（5）.将德、能、勤、绩、廉等方面的考察内容进一步细化，分解为若干个具体项目，采取评分制与等级制的方式进行量化。在按共性量化标准进行考察的基础上，针对不同层次、不同岗位、不同职务干部的要求，及时调整考察标准和侧重点，使干部考察任用的各个环节、各个方面都有制可依、有章可循。”①

其次，改进提名方式。一是加强民主推荐。实务中存在的主要领导定基调，全体人员鼓掌通过致使提名程序形同虚设。甚至有的官员将提名会议搞成一言堂，没有官员敢于提出不同意见。为了避免提名权利的集中，有必要加强民主推荐。可以借鉴人大代表推选制度，即一定数量的提名会议与会人员可以推选出一位候选人，通过民主推荐的方式可以有效规制部分领导干部搞一言堂，对于推进提名程序完善，实现党内民主，实现被提拔者优化，规制带病提拔具有重要意义。二是规范提名程序。提名过程需要有具体的程序，谁来提名、提名理由、提名顺序都需要进行规范，并在实务中得到严格执行。对提名过程需要进行详细的记录，并由相关人员进行签字，保证提名程序的规范化，也使得责任追究机制可在日后发挥作用。

最后，创新考察机制。一是综合运用各考察主体。江苏省盐城市亭湖区的“三审核制”在这方面做了积极的探索，“三审核”指的是单位党组织的初审核查，干部考察组的考察核实以及职能部门的专项核定。通过“三审核制”，综合运用了各考察主体，且各个主体考察均有侧重点，在提高了考察工作效率的同时保证了考察内容的真实性，为下一步工作打下了坚实的基础。二是实行开放式考察。考察主体的多元化有助于丰富了考察内容，吸收群众参与考察工作，推动内部考察与群众共同参与相结合，提高群众参与考察工作的积极性，成为开放式考察应有之义。同时，适当扩大考察的范围，使得考察范围能够涵盖“德、能、勤、绩、廉”五个基本方面。此外，加强平时考察，改变“不换届不考察，不调整不考察，不提拔不考察的做法”。②三是建立专业的考察员队伍。考察人员对于被提拔者的“病”避而不谈以及考察人员总体素质不高致使考察内容失真，使得领导干部难以作出正确的用人决策。因此，建议专业的考察员队伍是破解这个问题的有效途径。可以将组织部门机构经验丰富、眼光独到的老同志吸收进入考察员队伍，同时招收一批敢于直面带病官员，不畏权贵的青年才俊，有助于全面提升考察工作质量。同时，对考察员定期进行培训教育，保证考察工作的先进性，防止考察员腐化变质。

（二）加大监督工作力度

第一，加大对一把手的监督。带病提拔大多与一把手有很大的联系。因此，加大对一把手的监督成为监督工作的重中之重。一是明确一把手用人的权利和责任。“对一把手在动议、推荐、考察、酝酿、讨论决定等各个环节的用权行为要做出具体规范，对容易出问题的环节做出明确规定，做到权责统一。”③二是将监督工作落到实处。通过干部任免方案备案制度等具体制度实现监督干部选拔任用工作，尤其是对一把手用人权的监督。

第二，增加预防性监督。预防性监督的缺失往往致使带病官员在被提拔后才发现问题。因此，将监督工作从事后监督覆盖到事前、事中、事后，实现全过程的监督。在事前，可以由被提拔者作出廉政报告，包括本人及家庭基本情况，本人廉洁自律情况等内容。廉政报告能有效阻止带病官员获得提升，同时能起到监督警示的作用。在事中，全面加强对拟被提拔者的监督，防止出现买官卖官、贿选等情况。

第三，建立健全监督信息反映交流机制。一是加强内部监督信息共享。组织部门、纪检部门、职能部门之间各自为战难以实现全面的监督。因此，建立监督信息交流机制，加大监督信息内部共享，对于推动内部监督效率和质量的提高大有裨益。具体来说，各部门可以组织开展联席会议，在讨论拟提拔者时，各部门将所收集到的信息交流共享，做成会议记录，①②陈成.干部“带病提拔”的成因与对策[J].领导科学，2008，（6）.胡爱民.强化党内监督严防干部“带病提拔”[J].中国监察，2007，（13）③刘华军、杨程富、周晓华.党政领导干部“带病提拔”问题初探[J].中国经济体制改革，2006，（2）并最终形成一个监督信息报告。二是发挥外部监督，主要是群众监督的作用。疏通、扩展群众监督渠道，采取设立人民监督员、在主要媒体上公布领导接待日、开设监督信息专项热线等方式实现群众监督。

（三）建立健全领导干部选拔任用责任追究制度

其一，明确责任主体。责任主体不明将导致责任追究成为一种摆设，难以发挥实效。只 有明确责任主体，才能将责任追究落实到具体人员，才能发挥其规制带病提拔的作用。明确责任主体，一是要明确各环节的责任人。领导干部选拔任用涉及包括提名、考察、决策等多个环节，而这三个环节是选拔任用工作中最重要的环节，对各个环节的责任主体进行区分，为追究相关人员的责任打下了基础。二是要区分各环节之间的责任、集体与个人的责任等具体责任。例如考察环节中，考察人员出现了考察内容失真等情况，而其他环节并无出错，就要将责任落实到考察人员身上。在区分集体与个人的责任中，需要依据实践中的具体情况，如是否是一把手不顾众人反对提拔“带病”官员，通过这种方式进行追责需要前文所述的形成提名过程的详细记录为前提。

其二，落实责任追究机制。没有得到执行的制度是没有生命力的，因此，发挥责任追究机制的作用必须将其落到实处，在实践中得到不折不扣的执行。一是切实执行责任追究机制。放弃将责任追究机制只是为了应付上级检查的错误观念，树立必须严格执行责任追究机制的观念。对于发现相关人员在选拔任用工作中存在责任的，坚决处理，绝不容忍，应当依党纪政纪处分的，给予党纪政纪处分，应当移送司法机关依法处理的，也绝不能手软。二是量化追究责任程度。在目前责任追究机制中，仅区分了“情节较轻”与“情节较重”两种情况，在实践中难以操作，且倾向于按“情节较轻”处理。因此，需要列举具体情况，将过错程度与责任一一对应。