关于搭建翠屏区投融资平台的建议_投融资平台建设方案
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关于搭建翠屏区投融资平台的建议 翠屏区区委常委、副区长 姜 波
当前，翠屏区正处于发展的关键时期，对资金的需求猛增，财政感到的压力日益加大。对如何化解资金压力，国内外已有成功的经验。重庆市和四川省政府的实践证明，搭建投融资平台不仅有利于缓解资金瓶颈制约，而且有利于实现国有资产保值增值、推进投融资体制改革的不断深化。因此，加快搭建投融资平台，不断提升投融资能力和投融资的规范性，已成为我们加快发展的当务之急。
一、重庆市、四川省搭建投融资平台的情况
（一）重庆市的做法。重庆直辖之初，基础设施建设、资源开发、产业引导培育等领域任务重、项目多，资金缺口大。通过对经济社会发展规划目标、现实需求和政策因素的对比研究，他们认为，关系经济安全、经济命脉的战略性领域，需要有国有建设性投资集团发挥主导、支柱、基础的作用；城市基础设施、公共设施等市场信号缺损、市场机制尚不能完全发挥作用，而又迫切需要推进的项目，必须依靠国有投资集团主动出击；在地方政府既不能财政赤字、又不能直接担保搞项目的条件下，必须以国有投资集团作为融资工具，平衡公共项目建设的资金需求。为此，重庆市积极打造政府可调控的投融资平台，通过整合国有资产存量，新组建或重组壮大了水务控股、城投公司、高发公司、交旅集团、地产集团、渝富公司、开投公司、水投公司等“八大集团”，用市场手段实现了“用未来的钱,办现在的事；用市场的钱,办政府的事”，被世界银行称为“重庆国有投资集团模式”。其做法可概括为“培育主体、规范管理、防范风险、定位发展、拓宽渠道”。
第一，积极培育主体，做大做实投融资集团。“八大集团”组建或重组之初，其资本金来源于“五大注入”：一是国债注入，即把分散到全市各区县200多亿元的几百个国债项目的资金所有权统一收上来，并按项目性质归口注入相应的投资集团。二是规费注入，即将路桥费、养路费、部分城市维护费等作为财政专项分别归口注入投资集团。三是土地收益权注入，即重庆市政府赋予部分投资集团土地储备功能，并将土地增值部分作为对投资集团的资本金注入。四是存量资产注入，即将重庆市过去几十年形成的上百亿元存量资产划拨给相应的投资集团，成为投资集团的固定资产。五是税收返还，即通过对基础设施、公共设施投资实施施工营业税等方面的税收优惠，将其作为资本金返还给投资集团。“五大注入”使“八大集团”的资本金迅速扩张，集团实力和融资能力急剧增强，具备通过市场手段完成融资的能力，承担各项重大项目建设、管理任务。
第二，健全体制机制，实现集团规范有序管理。重庆十分重视从管理体制上理顺政府及相关部门与“八大集团”的关系，避免产生操作障碍。从政府层面看，市政府主要制定发展规划，决定建设发展目标和阶段性任务，通过市级有关部门将建设任务分别交由对应的投资集团完成，并根据项目的性质确定资金来源、比例，确保规划发展目标的快速有序推进。同时，为便于向国家有关部委争取项目、资金支持，明确由市级部门负责对应集团的业务指导。从资产权属看，由市国资委按规定权限对“八大集团”实施管理，促进各集团建立健全法人治理结构，推动企业的股份制改造和现代企业制度建设，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展的市场主体。从“八大集团”职能看，各集团作为独立市场主体，整合政府授权赋予的资源、资产和资金，坚持专业化管理、市场化运作，解决基础设施、公益事业等重大项目的大规模融资需求，加快推进规划发展目标的实现，并统筹资金运用，实现投融资工作良性循环和企业良性发展。
第三，严格防范风险，促进集团健康发展。为了防止可能出现的债务风险、信贷风险和经营风险，重庆市通过“三不原则”和“三大平衡”等保障措施来规范八个投资集团良性运行。“三不原则”：一是财政不为投资集团作担保，使政企之间保持严格界限，防止财政债务危机；二是投资集团之间不能互相担保，避免出现连环灾难；三是财政拨付给各投资集团专项资金的使用范围受财政掌控，必须专款专用，不准交叉使用、互相挪用。“三大平衡”：一是八大投资集团的资产负债率要控制在50%左右，实现净资产与负债的平衡；二是八大投资集团必须保证现金需求和供给的基本平衡，实现现金流的良性周转；三是各投资集团在接受政府部门下达的具体投资建设任务时，要坚持经济规律和市场原则，必须要有特定的盈利模式以保证投放与产出平衡。通过以上保障性措施规范运作，既避免了政府直接与银行发生信贷关系，又形成良好的偿债机制，降低了企业债务风险，目前，“八大集团”整体资产负债率为60%，各集团资产负债率均控制在合理区间，发展态势较好。
第四，明确功能职责，促进集团定位发展。“八大集团”作为重庆市基础设施建设的主力军，分别被赋予特定的职责，实施各自领域的开发、经营，同时，便于将各集团管辖资产控制在相对合理的规模范围内。如水务控股主要经营主城区供排水和全市污水处理，重庆市将原由十几个区县各自建设的19个污水处理厂统一交由水务控股建设，所有项目累计约30亿元的国债资金加上部分财政资金归口到水务控股，其总资产从不到7亿元迅速扩大为40亿元，集团信用、实力和融资能力迅速增强，即再向银行贷款20亿元，所有污水处理厂均按时完工投产。
第五，拓展融资渠道，使存量变为增量。“八大集团”积极拓宽融资渠道，根据实际需求，灵活运用银行贷款、发行债券、融资券、信托、租赁、BOT、存量转让等融资工具，盘活各种存量资源，把“死钱”变为“活钱”，使存量资源转化为建设发展的增量。如地产集团在承担重庆大学城的基础设施建设任务中，将其在大学城建设规划区域内储备的一万亩经营性用地整治后进行“招、拍、挂”出售，每亩地出售价格达到60万元，既及时解决了40亿元建设资金，又确保了土地资产的增值。重庆城投投资的重点市政项目60多个,获得各大银行的综合授信131亿元，但资金缺口仍然很大，为此，集团于2002年、2005年分别发行了15亿元、20亿元规模的企业债券，在完成建设任务的同时，其总资产也从80亿元猛增到500多亿元；净资产从13亿元增加到近200亿元。
（二）四川省的做法。为最大限度地发挥政府性资金的引导作用和乘数效应，带动更多的社会投资，四川省在深入分析省情、广泛调查研究、学习借鉴国外和兄弟省区市经验的基础上，确立了按照“1+N”模式，组建省级投融资平台的思路。
“1”是指依托现有综合性投融资公司新组建“四川发展（控股）有限责任公司（简称四川发展），作为省级综合性投融资平台。四川发展的定位是“政府主导，功能导向，市场运作”，具备雄厚的资产实力和较强的投融资能力，主要进行股权投资、发挥融资杠杆功能、推动资产变现、促进项目资金的有效对接。
“N”是指依托现有部分具有投融资功能的专业公司及其资产，分类重组改造或根据需要新组建的多个专业公司（以下简称专业公司）。专业公司的定位是“政府主导，项目导向，市场运作”，它们作为专业化投融资功能主体与实际运作主体，贯彻落实省委、省政府发展要求和经济社会发展规划，按市场规则分类整合资源、资产和专项资金，实施各自领域内重大项目的建设、开发、经营，加快各类重大项目建设发展步伐。
“1”与“N”（四川发展与专业公司）之间是产权连接、平等合作的关系。一方面，专业公司与四川发展是平等的、各自独立核算的市场主体，相互之间不存在隶属关系，可以使各专业公司有充分的运作自主权，提高其融资和投资效能。另一方面，四川发展以新增投入拥有专业公司的部分或全部股权，以资本为纽带对各专业公司实施“积极股东”管理，以出资人身份体现省委、省政府的投资意图，进一步强化政府主导功能，同时，进行政府资金的绩效管理。今年1月21日，四川发展及旗下的四川省铁路产业投资集团有限责任公司（以下简称四川铁投）已在成都成立。四川发展是在整合了省级财政专项资金、22户省级国有企业、省内煤矿等资源的基础上设立的大型国有独资公司，注册资本800亿元，总资产逾1300亿元。四川铁投是由四川发展出资设立的“N”中之一，整合了四川铁路集团和四川路桥集团的股权和部分现金，注册资本为90亿元，计划用5到10年的时间筹集600亿元左右铁路项目资本金，重点完成11条出川铁路四川段及规划城际铁路建设。今后根据需要，四川省还拟组建水务、旅游、农业、能源、环保等专业性产业投资公司。
二、重庆模式与四川模式的对比分析
（一）重庆模式的优缺点。重庆模式的核心是按投融资功能主体与实际运作主体合一的方式，分类整合资源和专项资金，实施各自领域内重大项目的建设、开发、经营。
这种模式的优点：一是专业投资公司是根据经济建设和发展实际组建，能够覆盖大多数急待发展的经济基础设施、公共项目等战略领域，如交通、水利、资源开发、农业现代化等，满足经济发展战略的需要；二是投融资功能主体与实际运作主体合一，能够有效贯彻党委、政府基础设施、公共项目等投资领域的意志，充分体现党委、政府在相关经济领域内的推进能力；三是各专业投资公司在本业务领域内的业务能力较强，有利于分类整合存量资源和分散的专项资金，有效加快项目建设和发展速度；四是分类搭建多个主体，更加有利于争取上级部门支持。
这种模式的缺点：一是规模效应难以充分发挥。资产规模在短期内不能迅速做大，在资本市场上的筹资功能将受到一定限制。特别是我省省级国有资产现有总体规模经营偏小，又难有增量资金注入的情况下，国有资产被分割成为若干块，会较大地削弱向资本市场筹集资金的能力。二是公司风险向政府传导的可能性仍然存在。各专业公司是政府采用行政手段方式组建的，包揽较多，如果公司经营出现风险，尽管不存在政府担保，但在特定的条件下，地方政府也可能不得不出面代为公司清偿债务。同时，这种模式下的决策者和风险承担者貌是分离，实是合一的，很容易形成行政化决策的市场缺失，有可能使企业将本应由企业承担的经营风险和责任推给政府，造成责任不清。三是公司可持续经营压力大。公司组建缺乏真正市场化力量的介入，计划性强，缺乏市场验证，公司的长期盈利能力难以预测。四是资源整合成本高，配置效率低下。政府通过行政手段将存量国有资产整合为多个公司，没有引入市场机制，投融资与经营合一，是较为典型的依附于政府的集团公司，以往的实践证明，靠行政捏合在一起导致扯皮的机率很大。另外，此模式会使国有资产在不同的专业公司之间的流动产生一定障碍，不利于资源的最优配置。
（二）四川模式的优缺点。四川省模式既借鉴了重庆经验，同时又借鉴了新加坡的淡马锡模式，是立足于我省客观实际和发展需求进行的创新。
这种模式的优点：一是既有利于加快项目建设步伐，又有利于发挥规模效应。组建平行的专业公司，项目的具体运作由专业公司完成，可以加大项目直接启动力度，加快项目建设步伐，满足加快发展的现实需求。同时，四川发展可以最大限度利用现有省属企业股权资源和存量资产资源，通过市场化运作，集聚金融资金和社会资本，具有较强的投融资功能，并与各专业公司实现功能互补。二是既能较好体现政府意志，又能有效规避风险。各专业公司与四川发展平行运作，政府同时对各专业公司和四川发展有通畅的传导体制，能较好体现省委、省政府的意志。四川发展作为专业公司的控股、参股公司，专业公司实施投融资的潜在风险可限制在四川发展实际出资的股权份额内，切断投资风险、市场风险向政府传递的渠道。三是既能形成专业市场运作主体，又能统一配置资源。各专业公司借助四川发展的资源配置，在各自的领域独立开展业务，成为专业市场的主体。四川发展可以资本为纽带，逐步对各专业公司进行股权改造，有利于资本在各专业公司间流动，优化股份结构，进而优化资源配置。四是既确定了专业公司的项目主体地位，又能解决改造和启动专业公司资金难题。四川发展以股权的“二次融资”能力取得资金，投入到各专业公司，体现投融资功能，从而激活专业公司的融资能力，可以有效解决财政困难，缺乏资金投入、土地变性等“钱从哪儿来”问题。四川发展主要以股权方式投入到专业公司或参股项目，不干预专业公司的生产经营，确保了专业公司的项目运作主体地位。
这种模式的也存在缺点，主要表现在：国内尚无现成经验可以借鉴，是结合我省实际的一种创新，其管理方式、运作方式等需在实施进程中逐步完善。
三、翠屏区政府投融资平台建设存在的突出问题
近两年来，虽然我区对政府投融资管理体制改革进行了积极探索，成立了区投资公司，多元化、多渠道筹集建设资金的格局也正逐步形成。但现行的政府投融资管理体制在实践中暴露出不少弊端，严重制约着我区投融资工作的发展和创新，从而影响了经济增长的后劲。主要表现在：
（一）责权利不相匹配，责任单位投融资积极性不高。目前我区的投融资模式主要以政府为主，各相关部门配合，融资、建设、管理相对分离，财政部门负责筹资，项目责任单位大多只管用钱，等靠要思想较为严重，既不利于提高部门的积极性，更不利于提高资金使用效率。
（二）投融资平台建设滞后，投资方式仍然单一。虽已成立区投资公司，但因其规模不大、资产不实、整体实力不强，投融资能力明显不足。在投资方式上，国际国内运用较多的BOT、TOT等投资方式在我区尚未得到采用，更不谈不上采用很多地方已开展的低成本、高额度、灵活多样的企业债券、收费权信托、资产证券化等投融资方式。
（三）市场化机制不健全，投融资体制不完善。目前我们的投资主体有事业单位、企业法人、临时机构，还有常设部门，各责任单位分别开展投资工作，且大多数投资单位是行政部门，存在各自的利益，管理条块分割，分散建设，项目运作市场化程度不高，市场化投融资“借、用、管、还”的责任主体不清晰，难以形成投融资运营合力。
（四）公共资源未能发挥合力，浪费严重。目前，我区的公共资源多掌握在各部门手中，缺乏市场化运作手段，全区的资源市场化进程过慢，使用效率相当低下，造成了政府公共资源的严重浪费。
四、加快投融资平台建设的建议
政府投融资平台是政府进行投融资活动的主体，翠屏区应按照科学发展观要求，下大功夫改变目前的政府投融资模式，努力打造投融资平台，进一步增强政府投融资能力，支持和促进全市经济社会又好又快发展。
（一）明确搭建投融资平台的思路。从翠屏区目前的实际出发，尽管四川省推行的“1+N”模式只是刚刚起步，但也应是我们的首选。为此，要统一整合区级存量资源和各类专项资金，组建控股性投融资平台公司，使该公司通过资产变现、国有股增值减持、银行贷款等方式融资，并以股权投入方式全面负责各类新增重大项目的引导性或控制性投资。同时，根据发展需要，努力创造条件，积极组建各类专业投资公司。专业投资公司要作为市场经营主体，自负盈亏，因此必须有特定的盈利模式，形成良好的偿债机制，实现以项目经营收益维持公司的运营和偿还控股公司的借款，实现控股公司与专业公司的可持续发展。对于在一定时期内不具备自负盈亏能力的专业公司，可先由其履行融资和政府项目代建职能，条件成熟时再作为独立的市场经营主体。
（二）加快投融资平台建设。依据上述思路，一方面要尽快组建区国有资产经营管理公司，使其成为我区控股性投融资平台公司。为加快组建步伐，可不必等所有资产全部清理结束，利用目前手续已完备的国有资产及可作为资本金的各类专项资金先行注册成立公司，同时抓紧清理并完善其他国有资产相关手续，逐步注入公司，不断形成规模较大、融资能力较强的融资平台。另一方面，本着成熟一个组建一个的原则，通过各类国有资产的整合，由国有资产经营管理公司以股权投入方式，适时组建各专业投资公司，如：依托工业集中区管委会，整合集中区内的国有土地、路管网等基础设施及各集中区周边小城镇的部分国有资产，组建工业园区开发公司，负责集中区的开发和建设；依托区养护段，将农村公路专项资金、收取的路桥费及政府投入的养护费等注入，组建交通投资公司，作为项目业主，负责全区农村公路的代建及按市场化方式对农村公路进行养护；将水库、场镇供排水设施等国有资产及政府投入的专项资金注入，重组区水利水产农机局所属公司为区水务公司，负责全区水库管理、场镇给排水工程及污水处理工程建设等；整合电影院、几大公园等文化旅游方面的国有资产，组建文化旅游公司，负责全区文化旅游资源的开发建设等。
（三）多渠道解决当前急需的资金需求。一是要将集中区入驻企业预缴的土地款、投资公司已融资到位的资金及可使用的其他资金用于保土地税费解缴、重点项目征地拆迁、项目前期工作等资金需求，不能让重点工作、重点项目等资金。二是对亟待开工的集中区标准厂房、道路等基础设施建设，可采用对外发布招商公告的方式抓紧确定投资业主，迅速启动，并尽可能推迟还款周期；对可采用BOT方式引入社会资本的项目，应抓紧做好包装论证，并加强与目标群体的沟通交流，以尽快招商确定投资业主进行开发建设。三是组织召开区政府与金融系统之间的项目融资对接会，向其推介较为成熟的项目，共同推进项目前期工作，尽可能缩短项目融资时间，保证项目建设的资金供给。
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