民族自治地方经济社会跨越式发展的政策思考_经济政策与社会

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民族自治地方经济社会跨越式发展的政策思考

——以全国对口支援新疆的政策为例

摘要：自新疆维吾尔自治区成立，特别是在改革开放30年以来，新疆经济社会各方面都取得了良好的成绩和经验，但由于新疆的历史、自然和社会原因，其与东部发达地区之间还存在着很大的差距。中央从新疆跨越式发展和长治久安的角度出发，召开了中央新疆工作座谈会并在会上提出了全国对口支援新疆的决策。本文结合新疆经济社会发展存在的问题，对这一决策的实施加以思考。

关键词：对口支援新疆跨越式发展政策

一、新疆经济社会发展存在的问题

（一）经济发展落后，区域经济发展不平衡

今年来，新疆的经济社会从纵向上来看，进步大，发展快；但从横向上看，新疆的经济社会发展程度与东中西部的差距还是越来越大。与其他地区相比，新疆的经济发展滞后主要表现在以下三方面：

首先，新疆的产业结构不合理。从新疆2009年的产业结构来看，第一产业、第二产业、第三产业的比例为17.8：45.1：37.1，与同期全国三产比例10.6：46.8：42.6相比，第一产业占比较大，第三产业占比较低。而且，第一产业中，种植业比例很大并且种植结构单一，农民收入的不确定因素多。第二产业是以原料及其初加工为主，重工业比重大，加工业比重小，高附加值的产品少，主要依赖于当地的煤炭、石油等，资源的加工性低，对环境的污染较为严重，经济增长难以摆脱依靠大量消耗资源的模式。第三产业中的比例也不合理，基础设施不健全，导致了新疆旅游业、信息业等行业不发达。

其次，新疆区域经济发展不平衡。以天山为界，新疆分为南疆和北疆，北疆经济明显要好于南疆，而北疆经济又主要集中在天山北坡经济带。南疆占全疆人口的46.5%左右，但其生产总值只占全疆经济总值的25%左右，财政收入仅占全疆收入的20.9%。其中以喀什地区、和田地区和克孜勒苏柯尔克孜自治州构成的南疆三角洲，人口占全疆人口的30%，GDP比重仅占全疆的9%。南北疆经济发展水平的不平衡，居民收入的巨大差距，尤其是少数民族群众收入较低，这又增加了社会的不稳定因素。从而造成恶性循环。

最后，新疆经济领域的信息化程度低。都说21世纪是信息的时代，掌握了信息就取得了成功的一半，企业信息化水平与企业发展能力和竞争力是成正比的。

新疆信息化发展的主要问题是：以企业为主体的创新体系亟待完善, 自主装备能力急需增强。信息资源开发利用的程度不高, 公共服务能力不强, 信息化在国民经济和社会发展中的重要作用还没有得到充分发挥, 信息化水平以及产业规模、应用水平和创新能力等都亟待进一步提高。特别是“数字鸿沟”有所扩大，信息技术应用水平与其他省市相差甚多，并且疆内不同地区不同行业不同群体之间的差距也有扩大趋势，这就影响了全区经济协调发展。

（二）人才不足的问题突出

造成新疆发展落后的原因除了天然的区位劣势和基础薄弱外，缺少高层次创新型复合型的人才更是重中之重。在新疆的民众中流传着宁上内地差学校不去“新西兰”的思想，这充分说明了新疆的人才流失的严重形势。另外，新疆的人才状况还存在着以下问题：

一、人才整体质量和层次明显低于东中部地区，按国内通行的人才竞争力分级标准划分，0.3以上为强区、0.1—0.3为中等区、0.1以下为弱区，新疆仅为0.0668，新疆无疑是处在人才竞争力的最弱区。

二、人才引进难、留住难、用好难，很多高科技人才都由于新疆的经济发展水平及环境而宁愿呆在竞争激烈的其他省市也不愿意来到新疆发挥更大的作用，另外，由于选人用人的机制有待改革创新在留住人才用好人才方面有一定缺点。

（三）基础设施建设落后，资源优势不具有经济和市场优势

新疆幅员辽阔，在水利、能源、交通、通信和城乡基础设施建设方面，与东中部地区相差较大，还需要进一步改善。在能源方面，新疆拥有大储量的石油、煤炭资源，但有些地方至今电力还严重短缺，严重制约着当地经济社会的发展速度和水平，而石油等优势资源的开发也仅限于原材料的加工或者初级产品，而缺少具有自主研发品牌的深加工产品，所以新疆的能源虽然有储量优势，但没有市场和经济优势。在交通方面，新疆目前只有兰新铁路和南疆铁路两条干线，连接内地和中亚的一条铁路。干线二级以上公路的比重只有53%，远低于全国平均水平的70%，南北疆之间缺少便捷的告诉公路通道。在水利方面，新疆的农田水利设施建设落后，水平低，大部分地方的农田都靠天吃饭，不确定性大，抗灾能力小。

（四）社会不稳定

由于新疆特殊的地理，宗教，民族和文化因素，新疆社会还不稳定。泛伊斯兰主义、泛突厥主义在西方反华势力的推波助澜下加紧渗透，新疆民族分裂主义活动呈上升态势，严重破坏了民族团结，“三股势力”在国际恐怖组织的支持下，制造了一系列恐怖事件，这都给新疆的安全与稳定蒙上了一层阴影。社会不稳定因素给各族人民带来了严重的灾难。不安定的社会环境阻碍了资本的流入，严重制约了新疆经济的发展，造成新疆局部地区处于贫困状态，而这种贫困状态又成为“三股势力”发展的温床。久而久之，就会造成恶性循环。因此，长治久安是新疆跨越式发展的保证。

二、全国对口支援新疆政策的提出

中共中央、国务院于2010年5月17日至19日在北京召开的新疆工作座谈会上提出了全国对口支援新疆的决策。并于次年3月30日召开了全国对口支援新疆工作会议。会议传递出中央通过推进新一轮对口援疆工作加快新疆跨越式发展的信号。根据会议精神，19个援疆省区市将建立起人才、技术、管理、资金等全方位对援疆的有效机制，把保障和改善民生置于优先位置，着力帮助各族群众解决就业、教育、住房等基本民生问题，支持新疆特色优势产业发展。新一轮对口支援工作期限为2011年至2020年。

这一政策是在“新疆不安全、不稳定、不确定的因素依然存在，维护社会大局稳定的任务异常艰巨繁重”这一背景下提出的。中央采取“5·12”特大地震后的灾区重建模式对新疆进行扶持，根据此模式，新疆维吾尔自治区的80余个县，将获得来自全国19个省市的对口支援。

新一轮援疆工作是在总结过去13年对口援疆工作的基础上进行的，具有明显的新的特点：

一是支援范围广。在地域上，受援方由过去的新疆10个地州、56个县市和新疆生产建设兵团3个师，扩大到新疆12个地州、82个县市和兵团12个师。在支援省市中，新增了安徽、山西、黑龙江、吉林四省和广东深圳市。在内容上，包括经济援疆、干部援疆、人才援疆、教育援疆等，是全方位的对口援疆。

二是力度大。对口援疆实施方案经过了较充分的调研，并与有关省市进行了衔接，作了一些明确规定。特别是对援疆资金作了明确规定，由援疆省市按地方财政一般预算收入的一定比例进行安排。

三是重点突出。特别强调民生优先，并重点支援新疆贫困地区特别是南疆地区，着力解决各族群众生产生活中最直接、最现实、最紧迫的问题。

四是思路创新。把增强受援地区自我发展能力作为目标和思路，强调“输血”与“造血”相结合，增强新疆自身的造血功能。强调“硬件”建设与“软件”建设相结合、资金支持与人才支持相结合、物质支援与文化交流相结合。

五是强调协作。支援省市把对口支援作为自身工作的重要组成部分，受援地区主动配合；中央对新疆的专项资金，在不改变分配渠道、不改变使用方向的前提下，可按照对口支援专项规划，与支援省市的援助统筹使用，体现了协作原则。

三、对全国对口支援新疆政策的思考

（一）全国对口支援新疆政策的意义

“借鉴两年来汶川地震灾后恢复重建对口援建的经验，把作为我国反分裂、反渗透、反恐怖主战场的新疆经济社会发展搞上去，把长治久安搞扎实，需要进一步动员组织全国力量，支援新疆、发展新疆。”该权威人士认为此次对口援疆的意义甚至不限于新疆一域，“这既是具体落实中央新时期新疆工作任务的重大措施，也是对口支援政策措施从应急逐步走向制度化的最新实践，还是西部大开发新阶段模式和道路的新探索，更是社会主义制度优越性通过对口支援的充分发挥和直接体现。”

有利于我国各族人民的共同富裕。由于新疆的地理，历史等原因，其经济发展水平落后于内地各省市，只有通过各兄弟省市的帮助和扶持，才能更快的赶上全国平均水平，从而最终实现全体人民共同富裕。

有利于我国各民族的共同繁荣。我国处理民族问题的基本原则之一是各民族共同繁荣，民族问题之所以产生，除了“三股势力”的破坏之外，少数民族地区人民生活水平的低下也会激发民族问题的产生。只有各民族共同繁荣，共同进步，同呼吸共命运，才能实现我国各民族人民的幸福生活。

协调区域发展有利于促进我国经济又好又快发展。我国经济发展大体上具有两极分化的劣势，东部沿海地区经济发展较为迅速，发展水平高，而西部地区尤其是少数民族地区的经济发展一直相对落后。通过全国对口支援新疆这一政策，新疆不仅可以获得各援疆城市的“硬件”帮助，同时，也可以通过相互的交流，学习先进的生产方式和理念，从根本上改变新疆地区经济发展落后的现状。

有利于促进民族团结，社会稳定，增加就业。全国对口支援新疆不仅带来了资金，基础设施的建设，同时也为新疆人民带来了更多的就业机会，大批的企业投资和新项目的落实，需要源源不断的劳动力做基本保障，这在一定程度上解决了新疆的就业问题，人民有了工作社会就会稳定，在各民族兄弟姐妹的共同工作下，也会加深民族了解，增强民族感情。

（二）实施该政策需要注意的问题

虽然“汶川模式”中有很多可以汲取的地方，但是，对口援疆需要更多的吸收以往的支援经验。目前，在全国对口支援新疆的政策方面还有以下五个问题需要注意：

首先，实施对口支援的法律制度不健全。目前，对口支援和经济技术协作法律制度存在缺乏协调性、实施过程中存在随意性和不确定性、援助项目实施效果无法保证等不足。

其次，对口支援的实施、管理体系和激励机制不健全。一方面不利于激发参与支援工作的不少发达省市的企事业单位及有关人员的积极性，另一方面也无法保证支援工作达到预期目的。例如，有些项目的前期开发程序不规范，有的项目则在签订后难以落实，还有不少项目在实施过程中夭折，这些问题导致一定程度上挫伤了双方的积极性。

再者，缺乏科学、有效的评估机制。例如，在有关对口支援工作中，因政策评估工作缺失，导致一些事实上已经失效的政策目前仍然在实施。同时，现行的对口支援政策监督的广度和深度还不够，监督的内容还不完整，缺乏绩效监督的内容。

其四，受援方和支援方均存在着一些不足。国务院发展研究中心研究员、技术经济研究部前部长郭励弘认为，在以往的对口支援中，由于缺乏和当地经济社会发展相协调的系统规划，导致“受灾地区的基础设施可能建得很好，却很难形成产业。”受援方在选择援助项目时，有“短视”现象，存在着以争取资金物资为主、以争取无偿支援解决眼前困难为主、单纯追求项目数量、存在一定的“面子”工程等问题。同时，支援方对援助工作的思想认识高度不够，确定援助项目时注重追求自身的利益，援助资金使用效率不高，对援助项目的后期追踪管理力度不够等问题。

最后，未能正确处理援助政策实施过程中市场与政府的关系。很多项目是在政府主导下开展的，难免重蹈计划经济的覆辙，资源配置效率低下；有的是政府服务政治大局意识不强，未能充分发挥引导作用，呈现政府“越位”和“缺位”的现象。

针对上述问题，熊文钊认为“当前的对口支援还不是制度性的安排，更多地表现为一种应急处理。”因此，他认为需要加快将其纳入法制化轨道，转化为制度性安排，通过一套制度、一套标准和一套程序，以法律形式将对口支援关系固定下来，区分无偿援助与有偿援助的经济协作，建立市场化的支援项目的跟踪协调制度，这是对口支援政策长期有效实施的保障。”

参考文献

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