景区类PPP项目交易结构_ppp项目交易结构解析

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景区类PPP项目交易结构分析

发表日期：2016-01-11 来源：靳林明、张钰 君泽君律所

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一、旅游产业概况

随着我国经济的逐步发展，民众在旅游方面的支出占其总体收入的比例越来越大，各地方政府也越来越重视旅游业的投资与开发，据《2014年全国旅游业投资报告》数据显示，2014年全国旅游业实际完成投资7,053亿元，同比增长32%，比第三产业投资增速高15个百分点，较全国房地产投资增速高21个百分点。按照2014年的同比增长率，2015年旅游业的投资总额将突破10,000亿元。不难看出，旅游业具有广阔的前景，同时在政府不断大力推动旅游业市场的决心下，旅游产业必将持续发展繁荣。

2012年6月，国家旅游局发布《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》，明确鼓励民间资本经营和管理旅游景区、投资旅游基础设施。2014年8月，国务院发布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，再次提出“推动旅游市场向社会资本全面开放”。

2014年12月，发改委发布《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，明确将旅游同其他公共服务、基础设施类的项目一并纳入到政府和社会资本合作的项目范围中。旅游产业迎来了新的发展机遇。

二、法律定义

从法律角度看，对于旅游景区的定义，在国家层面上暂时还没有法律法规予以明确的认定。在各省、市地区自行制定的旅游（风景区）条例中，对于旅游景区的定义基本一致。

《宁波市旅游风景区条例》第二条第二款规定：“本条例所称的旅游景区，是指以游览参观、休闲度假、康乐健身等活动为主要功能，具备相应旅游服务设施并提供旅游服务，有明确地经营管理者和地域范围的独立管理区。” 《乌鲁木齐市旅游景区管理条例》第二条规定：“本条例所称旅游景区是指经旅游行政管理部门确定的具有观赏或文化、科学研究价值，自然景物、人文景物比较集中，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的区域。”

另外，在《旅游景区质量等级的划分与评定》中，旅游景区被定义为“以旅游及其相关活动为主要功能或主要功能之一的空间或地域”。

在国家立法层面上没有明确规定旅游风景区的详细分类。参照《旅游景区质量等级的划分与评定》，旅游景区包括“风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等各类旅游景区”。在法律概念上，风景区和风景名胜区具有不同的含义。《风景名胜区条例》第二条第二款规定，“本条例所称风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。” 《风景名胜区条例》第四条规定，“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”第三十六条规定，“进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。”

风景名胜区的申请与规划要求更为严格。《风景名胜区条例》第二十八条第二款规定，“在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。”

风景名胜区的收入使用范围更加严格。《风景名胜区条例》第三十八条第二款规定，“风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。”

对于景区收费问题，《旅游法》第四十三条规定，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。”

三、旅游景区与旅游地产

根据旅游地产目前存量项目的性质，可以将旅游地产分为两类：一是将地产打造成为旅游景点的旅游地产项目；二是以已有景区为依托打造与景区密切相关的旅游地产。

第一类旅游地产，以杭州宋城为代表，通过地产开发建设主题公园，并按照风景区的标准管理与运营，已发展成为全国著名的历史主题景区之一。在此类型下，旅游地产开发即为旅游景区开发，建设开发的旅游地产本身就是旅游景区。第二类旅游地产，多为景区周边的酒店与疗养院或者商业住宅，该地产的收益依托于相关景区的吸引游客能力。

当然，目前也存在不少第一类与第二类旅游地产的结合项目，例如长白山旅游度假区（“度假区”），度假区以长白山风景区的大环境为依托，自身具有吸引游客的优秀资源（例如温泉度假村、滑雪场等），度假区的收益并不完全依靠长白山景区对游客的吸引力，所以与第二类旅游地产有所区别，应纳入第一类旅游地产范围。

如社会资本通过资源匹配获得景区周边土地的，第二类旅游地产的收益可以作为社会资本回报机制的一种。

四、案例介绍

国家大力鼓励支持各类基础设施以PPP模式实现建设经营，景区也不例外。引入社会资本参与到景区建设中，既能够缓解政府的财政压力，也能够通过更加专业的经营方来满足广大民众日益增长的旅游休闲需求。

蒙山旅游区，国家5A旅游旅游景区、全国最美地质公园、国家森林公园、省级风景名胜区。山东美晨科技股份有限公司公司（“美晨科技”）之全资子公司杭州赛石园林集团有限公司（“赛石园林”）与临沂市蒙山旅游区管理委员会（“蒙山旅游区管委会”）拟就蒙山旅游综合开发达成合作意向，于2015年6月9日签订《合作框架协议》。

根据协议内容，赛石园林参股蒙山旅游区管委会所属的山东沂蒙山旅游发展有限公司，具体参股比例另行约定，并参与景区经营管理；双方合作成立公司，投资开发景区内索道等盈利性设施及新景点的建设与运营；赛石园林参与蒙山旅游区内道路、管网、景观绿化等基础配套设施的建设项目。项目投资总金额为30亿元。该项目部分子项目以政府和社会资本合作（PPP）模式运作，合作期限为20年，同时成立项目领导小组重点推进项目落地建设。[1]

另外，根据美晨科技的公告，双方的交易结构包括：（1）赛石园林负责项目的融资工作，蒙山旅游区管委会负责协助进行工作；（2）回报机制为项目的经营收入；（3）蒙山旅游区管委会协助办理土地手续。

国内其他旅游风景区也在积极尝试运用PPP模式进行建设运营，滨州无棣县碣石山旅游风景区、德清县下渚湖湿地风景区等项目均拟采用PPP模式进行开发。

在国外，也有不少景区利用PPP模式建设完善相关设施，并取得了极大的成功。代表案例有奥地利阿尔卑斯山山麓西部的“滨水自然山麓景观公园”、罗马尼亚普拉霍瓦县境内的锡纳亚山等。

五、景区PPP交易结构要点

我们将针对风景名胜区与一般风景区两种不同情况予以具体分析。1 风景名胜区交易结构

1.1 交易结构图示 1.2 交易结构说明 1.2.1 项目公司

项目公司由社会资本方同政府出资代表方共同出资设立，由项目公司完成风景名胜区项目的开发建设与运营，《风景名胜区条例》中要求，“风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使”，故项目公司的对于风景名胜区的管理工作应剔除部分政府方负责的行政管理内容，主要从事项目维护、旅客服务等工作。另外，根据《国家级名胜风景区管理评估和监督检查办法》，对于风景名胜资源价值丧失或者明显退化，不再具备国家风景名胜区设立条件或标准的风景名胜区会被撤销国家级名胜区资格。所以涉及开发国家级风景名胜区的PPP项目，对于行政管理与日常管理的权责要划分清晰，按照政府与社会资本的权责合理分配撤销风险，在国家级风景名胜区资格在有被撤销风险时能够明确责任主体。

1.2.2 回报机制

《风景名胜区条例》中规定：“风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。”故此，项目公司无法通过直接获取名胜区内部的经营性项目来获得投资回报，当然，通过设置特殊条件的竞争性程序也可以使社会资本占据先发性优势。

需要注意的是，于12月1日起施行的《国家级风景名胜区规划编制审批办法》明确要求不得在国家级风景名胜区核心景区内安排“与核心景区资源、生态和景观保护无关的项目、设施或者建筑物”，涉及到国家级风景名胜区PPP开发时要遵守上述文件内容。

在通常情况下，除以上提到的回报机制外，还有以下两种回报方式满足社会资本的合理回报期望：

(1)通过资源匹配的方式给予项目公司风景名胜区外周边的土地资源或者物业开发资源；

(2)财政部门可以视运维绩效情况（例如游客体验反馈情况、景区卫生治理情况等）以政府购买服务方式向项目公司支付费用。一般风景区交易结构

2.1 交易结构图示 2.2 交易结构说明 2.2.1 项目公司

社会资本方与政府方出资代表共同出资设立项目公司，项目公司可以参与项目整体的运营管理工作。

2.2.2 回报机制

相比于风景名胜区，一般风景区的回报机制途径更多，也更加容易达成。在景区项目中，门票收入通常会占总收入的70%左右，所以在没有门票收支去向的限制后，社会资本可以通过门票的收入获取收益；还可通过政府给予的匹配资源开发物业等与景区相关的产业形成产业链。总结

需要注意的是，旅游景区相关法律繁多，关于景区类PPP项目要特别注意到涉及特殊类型的旅游景区，例如自然保护区、风景名胜区等等，相关项目要满足相关法规对于此类景区的建设经营要求。

旅游景区开发项目中的PPP模式应用

发布日期：2015-09-06来源：网络来源编辑：宋珍珍

李嘉辉，中伦律师事务所律师。

穆 耸，现为中伦律师事务所合伙人。

引言

旅游景区是旅游业发展的物质基础。大型旅游景区一般都依托于山川、河流等自然景观或寺庙、历史遗址等人文景观建设而成。在我国，该等自然景观或人文景观的所有权属于国家，政府既是所有者，又是管理者。因此，依托于国有旅游资源的旅游景区，大多由政府主导进行开发(本文探讨的旅游景区，是指依托于国有旅游资源进行建设的旅游景区，以人造景观为主的旅游景区不在本文的讨论的范围之内)。

我国政府对于社会资本投资旅游业一直持鼓励的态度。2009年发布的《国务院关于加快发展旅游业的意见》即提出“鼓励社会资本公平参与旅游业发展，鼓励各种所有制企业依法投资旅游产业。”2012年6月，国家旅游局发布《关于鼓励和引导民间资本投资旅游业的实施意见》，明确鼓励民间资本经营和管理旅游景区、投资旅游基础设施。2014年，国务院发布的《关于促进旅游业改革发展的若干意见》再次提出“推动旅游市场向社会资本全面开放”。但是，上述政策并没有具体阐述社会资本投资旅游景区项目的方式。社会资本投资大型旅游景区的整体开发与运营，一方面须与政府合作，另一方面必须面对旅游资源开发与旅游资源保护之间的张力，因此需要一个能够协调政企合作关系、平衡企业营利与政府公益的合作模式。

自 2014年开始，中央政府开始在各个领域大力推广政府与社会资本合作模式(简称PPP模式)。PPP模式也给民营企业参与旅游景区的开发提供了一种新的思路。民营企业，即 PPP模式中的社会资本方，是否可以通过PPP模式参与大型旅游景区的整体开发和运营(以下简称“旅游景区开发项目”)呢?旅游景区开发项目是否符合 PPP模式的基本要求，在具体实施上又可能存在哪些法律问题?由于实践中旅游景区PPP项目的成功案例并不多见，因此，相关法律问题尚未得到充分研究。基于业务需要，本文尝试对上述问题做初步的探析。

旅游景区开发项目与PPP模式的契合性

PPP模式属于舶来品。但自国务院首倡PPP模式以来，财政部、国家发改委发布了一系列文件，在推广PPP模式的同时，阐述了PPP模式的政策目的和操作方式，形成了中国语境下PPP模式的独特内涵。

从适用范围的角度，我国的PPP模式有三个基本特点。首先，政府推广PPP模式的根本目的是增加公共产品和公共服务的供给，因此，PPP模式适用于“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。第二，PPP模式适用于投资总额巨大且需要专业化运营管理的项目。对于这种项目，政府无力以财政资金投资建设，也缺乏管理运营的专业知识和经验，引入社会资本具有必要性。第三，目前政府力推的PPP项目，都是具有经营性的项目，即存在“使用者付费”基础的项目。PPP模式兴起的初衷是为了解决地方政府债务问题。通过使用者付费，而非以地方政府存量财政资金，来偿还企业的投资成本和投资回报，可以有效的减少政府的债务负担。

从上述三个方面考量，旅游景区开发项目是适合采用PPP模式的。

首先，旅游景区本身具有公共产品的性质。根据《旅游法》规定，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨”。因此，旅游景区的运营并不是完全市场化的，而是具有一定的公益性。《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资(2014)2724号)明确将旅游项目作为一种公共服务项目，鼓励采用适用PPP模式，旅游景区作为提供旅游公共服务的基础设施，其开发与运营自然也适合采用PPP模式。

其次，大型旅游景区的开发与运营，需要巨大的投资和专业的运营管理经验。根据《旅游法》，旅游景区对外开放的前提条件之一是具备必要的旅游配套服务和辅助设施。通常来说，景区需要较为完善的道路、游步道、停车场、道路标识标牌以及给排水、供电、环保、公共卫生、通讯等设施;需要游客综合服务中心、旅游饭店、餐厅、商店等旅游服务和辅助设施。旅游配套服务和辅助设施的完善程度，很大程度上决定了景区的综合服务能力和水平。为大型旅游景区内配备该等设施通常需要很大的投资，而且该等旅游设施的修建和后续运营需要专业的景区开发、运营管理经验。政府通过引入具有资金实力和专业经验的社会资本开发、运营旅游景区，不仅能够解决旅游景区开发、建设的资金问题，还能够提高旅游景区的吸引力和旅游服务的水平。

第三，旅游景区项目具有经营性。旅游景区的经营活动主要包括门票的经营和景区内交通、餐饮、商品销售等服务项目的经营。相应的，旅游景区的主要经营收入包括两部分，即门票收入和景区内服务项目的经营收入，最终都是由游客承担。因此，景区开发项目存在使用者付费的基础，引入社会资本合作不会显著增加政府的财政负担。

因此，综上所述，从旅游景区开发项目的性质而言，旅游景区开发项目是符合财政部、国家发改委对于PPP模式所适用项目的政策精神和基本要求的，适合采用PPP模式。

旅游景区开发PPP项目相关法律问题

财政部和国家发改委已分别颁布了PPP模式的操作指南及配套文件，对于PPP项目的操作流程做了较为详细的规定，可以称之为 PPP模式的“通用程序”。以财政部颁布的政策规定为例，任何采用PPP模式实施的项目都必须履行政府财政承受能力评估、物有所值评价、实施方案编制等一系列程序，并且从包括招标在内的5种备选采购方式选择一种进行项目采购。因此，无论是水利工程、交通枢纽还是污水处理厂，所有PPP项目都应当根据财政部或者国家发改委的相关政策，履行标准化的通用程序。

对于不同投资项目而言，除了履行标准化的PPP模式通用程序之外，还应遵守与投资内容相关的较为特殊的法律法规定。因此，采用PPP模式实施旅游景区开发项目时，必须符合法律、法规对于旅游景区开发、管理的相关规定。实践中，旅游景区的类型复杂多样，包括风景名胜区、文物保护单位、世界文化遗产、自然保护区、国家森林公园等，而且一个旅游景区可能同时涉及上述多种情况。上述不同类型的旅游景区均有特定的适用法律、法规，如《风景名胜区条例》《文物保护法》《世界文化遗产保护管理办法》《自然保护区条例》《国家级森林公园管理办法》等。因此，旅游景区开发项目不仅要符合《旅游法》和关于旅游业的地方性法规，还要根据旅游景区的不同类型，符合特定的适用法律、法规的要求。因此，旅游景区类型的多样性导致旅游景区开发项目面临的法律问题也是非常复杂的。

目前，我们作为一家旅游投资企业的法律顾问，正在协助企业就一个旅游景区开发PPP项目与当地政府进行合作。由于篇幅限制，本文无法对各种旅游景区开发项目面临的法律问题的进行系统、全面的分析，而是根据我们在上述旅游景区开发PPP项目中的相关经验，在下文中选择了几个主要法律问题进行初步探讨。

1.旅游景区经营权的出让依据

社会资本能够参与投资、运营旅游景区的前提，是国有旅游资源的所有权与经营权相分离，且社会资本可以依法取得旅游景区的经营权。但是，《旅游法》并没有对国有旅游资源或旅游景区的经营主体问题做出明确规定，相对而言，一些地方政府制定的地方性法规中，对于旅游景区的经营持有更加开放的态度。

根据我们对全国31个省、直辖市和自治区人大制定的旅游条例的调研，共有16个省级地方旅游条例中规定了旅游景区所有权与经营权分离的原则，为企业取得旅游景区经营权的奠定了基础。例如，《贵州省旅游条例》规定：“旅游景区可以依法实行所有权和经营权分离。旅游景区经营权的出让，应当符合法律及国家和省的有关规定。”其中比较特殊的是《西藏自治区旅游条例》对景区经营权的出让进行了限制，规定国有旅游资源的经营权不得整体性出让、转让，旅游景区(点)内的交通、餐饮、住宿、商品销售、娱乐、摄影摄像、户外广告和游客服务等项目的经营权可以依法出让、转让，但西藏之外的其他省份尚未有此类限制性规定。

综观各省规定，企业取得旅游景区经营权的具体方式包括出让、转让、租赁、承包等合法方式，有的省份明确规定应通过招标、拍卖等方式选择受让方或承租方。此外，一些省份对于景区经营权出让收入的用途、旅游景区经营权受让方的条件、获得景区经营权的企业的开发经营方式等进行了限制。

对于特定类型的旅游景区，该等旅游景区所适用的法律、法规的对于经营权的出让可能存在特殊规定。以风景名胜区为例，根据国务院颁布的《风景名胜区条例》规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。也就是说，对于风景名胜区的门票，只能由风景名胜区管理机构经营。《风景名胜区条例》同时规定，风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构采用招标等公平竞争的方式确定经营者。《贵州省风景名胜区条例》对于风景名胜区交通服务项目的特许经营进行了细化，将风景名胜区的特许经营分为整体项目和单个项目的特许经营，并分别规定了特许经营的期限。

当然，并不是所有省级地方旅游条例都明确支持旅游景区经营权的出让。而且，就某些特定类型的旅游景区，其适用的法规、政策将该等旅游景区的经营主体限定为相关管理机构。例如，根据国家文物局发布的《国有文物保护单位经营性活动管理规定(试行)》，国有文物保护单位的经营性活动以文物保护单位管理机构为主体开展。我们理解，如根据相关法律法规或政策规定，某个旅游景区仅能由其管理机构经营，那么，企业希望通过PPP模式参与该旅游景区的开发经营就可能存在一定法律障碍。

因此，采取PPP模式开发旅游景区，首先要根据地方制定的旅游条例以及特定类型的旅游景区的所适用的法律法规，确定旅游景区经营权出让的依据。对于法律法规允许将经营权出让给企业的旅游景区，应进一步确认可以出让的经营权的范围。此外，如相关法律法规规定应当以招投标方式选择景区经营方的，在选择PPP项目的采购方式时，应注意采用招标方式。

2.付费机制相关法律问题

如上所述，理论上，旅游景区PPP项目可以实现使用者付费，以门票收入和景区内交通、服务等项目的经营收入作为支付社会资本方的投资成本和投资收益。但是，从具体的法律规定来看，有以下四个问题值得注意。

首先，特定类型的旅游景区适用的法规中通常将门票经营的主体限定为旅游景区的管理机构。在这种情况下，社会资本无法直接获得门票收入。例如，《风景名胜区条例》规定，进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。风景名胜区管理机构是当地县级以上政府设立的事业单位，一般而言，其收到的门票收入应上交财政。因此，门票收入转化为了财政收入。企业可以要求政府通过财政将门票收入支付给企业，但程序上应注意符合《预算法》的要求。

第二，旅游景区经营权出让可能需要依法支付对价。例如，根据《风景名胜区条例》，风景名胜区内交通、服务项目的经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。旅游景区的经营权的对价可以理解为旅游景区未来经营收入的折现。如果社会资本为取得旅游景区的经营权支付了对价，那么，从商业的角度看，社会资本只能通过门票收入收回投资成本和投资收益。这对于社会资本而言，不仅增加了资金投入上的负担，而且减少了收回投资成本和投资收益的资金保障。一种可行的解决方案是由政府承诺将收取的经营权对价投入双方成立的合资公司，用于项目建设，这在一定程度上可以减少社会资本的资金压力。

第三，无论是旅游景区的门票收入还是经营权出让收入，法律、法规或地方政策可能规定了该等收入的特定用途。因此，政府使用该等资金时，应当注意符合法律规定的用途。

第四，调价机制的问题。根据《旅游法》，旅游景区的门票及服务项目的价格实行政府定价或政府指导价。因此，政府有权依法调整门票和服务项目的价格，从而影响社会资本的投资收入。社会资本为保障自身利益，可以要求在合同中约定调价必须以合理的经济测算为基础，并充分考量社会资本的意见。

3.旅游景区开发PPP项目实施机构的确定

PPP项目的实施机构是负责PPP项目的准备、采购、监管和移交等工作的主体，而且是PPP项目合同中代表政府的签约方。

对于能够作为PPP项目实施机构的主体范围，财政部与发改委发布的相关政策规定存在一定差异。财政部的文件中规定，“政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构”，并未明确企业可以作为项目实施机构。而根据国家发改委发布的文件，“行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”可以作为政府授权的项目实施机构。因此，如果政府希望由政府部门或事业单位之外的主体作为PPP项目的实施机构，应当选择适用国家发改委发布的文件。

对于大型旅游景区综合开发及运营PPP项目，往往会涉及风景名胜区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容，一般而言，只有市、县政府具有相应的职权，某个政府部门、景区管理机构或政府平台公司都不具有相应的职权处理上述各方面的问题。因此，由市、县政府作为项目的实施机构并签署PPP项目合同，才能保障项目的顺利实施，才能有效的保障社会资本的利益。

PPP项目实施机构是项目合同的签约主体，但不一定是与社会资本共同成立项目公司的主体，应当注意区分。旅游景区PPP项目中，市、县政府作为项目实施机构与社会资本签署PPP项目合同，可以另行指定政府平台公司等主体与社会资本成立项目公司。

4.特殊景区的建设限制

对于文物保护单位、自然保护区等特定类型的旅游景区，为保护相关的资源，法律、法规中对于一定范围内的开发建设进行了限制，并要求取得主管部门的批准。以文物保护区为例，根据《文物保护法》，文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要进行建设的，须经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意。全国重点文物保护单位须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。

自然保护区、风景名胜区相关法规中也有此类对建设开发、观光游览、土地出让等行为进行限制的规定。社会资本在对特殊类型的旅游景区进行开发时，应注意相关法律、法规对于开发建设的限制，并符合相关规划的要求。

5.上市限制问题

根据国家发改委、国家旅游局等8部门于2008年联合下发的《关于整顿和规范游览参观点门票价格的通知》，对依托国家资源的世界遗产、风景名胜区、自然保护区、森林公园、文物保护单位和景区内宗教活动场所等游览参观点，不得以门票经营权、景点开发经营权打包上市。我们注意到，近年来上市的旅游业上市公司，其主营业务中都不包括旅游景区的门票经营权或景点整体的开发经营权，而是以景区内某些经营项目(如酒店、索道经营、旅游客运等)作为主营业务。因此，在PPP模式中，以门票经营权或景点开发经营权作为主营业务的景区平台公司如有上市计划，可能面临着政策障碍。社会资本如果有上市计划，在最初交易结构设计时，要考虑到上述政策对于上市主体的业务限制。结语

多年来，我国对国有旅游资源的开发一直采取以财政投入为主的模式，一方面是因为政府不愿意将能够带来稳定财政收入的优质旅游景区资产与企业分享，同时也因为缺少一个良好的商业模式促进政府与企业就景区开发项目进行合作。在政府职能转变及政府投资体制改革的大背景下，PPP模式也许能够为企业投资旅游景区开发项目提供新的契机。

大型旅游景区综合开发和运营项目属于综合性、区域性的PPP项目，涉及到景区管理、文物保护、交通、土地等多方面的内容，而且要将旅游景区相关法律问题与 PPP模式的结合，因此比较复杂。对于相其中涉及的商业问题和法律问题，无论是政府、企业等参与方还是律师、咨询公司等中介机构，都缺少足够的实践经验和知识储备。因此，对于商业律师来讲，旅游景区开发相关的法律问题仍是一个较为新颖的课题。本文仅是我们根据相关经验进行的初步探索，希望以此激发更多的研究和探讨。

旅游行业PPP项目开始崭露头角

发布日期：2016-12-12 来源：中国证券报 分享到：更多0

随着城市基建等项目完善，以旅游行业PPP项目开始崭露头角。

数据显示，截至2016年11月13日，全国PPP项目数量为10471个，投资额共计12.5万亿元;旅游行业项目数量592个，占比5.65%，总投资额6115亿元。其中，处于执行阶段的旅游项目23个，占全部旅游项目数的3.88%。

11月25日，北部湾旅公告称，将携手中城建第四工程局集团有限公司就旅游领域PPP项目开展合作。在合作开发的旅游领域PPP项目中，中城建四局负责项目的施工建设和维护;北部湾旅负责运营工作。

分析人士认为，中城建四局较为专注于PPP项目投资，且在文旅板块有多个成功项目的经验，通过合作各自发挥优势;公司在旅游资源获取和开发模式创新上动作不断，未来业绩有望提升。

据了解，华侨城将携手国开行、中建、中铁、中铁建、中冶等大型央企，以PPP模式投资1000亿元，完善云南文化旅游基础设施和公共服务，包括景区观光公路、大型游客中心、旅游城镇以及旅游配套服务设施等项目。

分析人士表示，在酒店、餐饮、旅行社等高度市场化的业务上，PPP模式难以发挥作用，但在道路、交通设施等旅游基础设施;旅游集散中心、旅游厕所等旅游公共服务设施;依托自然资源和人文资源建设的旅游景区，以及旅游小镇、旅游综合体、乡村旅游等泛旅游产业项目中，PPP模式都可能成为项目建设的首选。

今年7月，住建部、国家发改委、财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出到2020年培育1000个左右的具有特色、富有活力的特色小镇，同时在国家层面设立特色小镇建设项目专项建设基金。

在此背景下，多个地方政府加大PPP旅游项目的支持力度。以安徽省为例，根据规划，全省到“十三五”末将创建100个功能齐备、设施完善、环境优美、特色鲜明、宜游宜居的省级旅游小镇，2017年评定第一批20个旅游小镇。

业内人士介绍，旅游基础设施、依托自然资源和人文资源建设的旅游景区，及类似旅游小镇、旅游综合体等泛旅游产业项目中，PPP模式可以充分发挥作用。部分上市公司与地方政府签订合作协议，以市场化运作方式，推动小城镇基础设施建设逐步向新型化城镇转化，以全新的模式重构各个系统板块。

12月5日，由华谊兄弟、南京市江宁区政府联合开发的华谊兄弟(南京)电影小镇正式启动。据介绍，华谊兄弟(南京)电影小镇位于南京市上秦淮湿地规划区西入口片区，项目植根于南京区域本土文化，还原多部历史题材中影视作品场景。

华谊兄弟相关人士透露，公司从2011年开始布局实景娱乐板块，主要包括电影城、电影世界、电影小镇、文化城。2016年底将完成全国签约20个项目，2017年暑期开始百亿投资打造的4个实景娱乐项目(包含1个电影世界、3个电影小镇)将陆续开业。分析人士认为，随着政策持续促进旅游投资和消费，旅游PPP项目占比将不断提升，成长空间广阔。

基于狭义PPP模式下棚户区改造项目结构的创新

研究

发布日期：2015-09-23来源：中国PPP智库编辑：宋珍珍

基于狭义PPP模式下棚户区改造项目结构的创新研究

刘婧湜，王守清，冯珂，伍迪

(清华大学建设管理系，清华大学恒隆房地产研究中心，北京 100084)

【摘要】目前棚户区改造项目的实施主体主要是政府指定的国有企业，社会资本不敢也很难进入棚改项目。本文总结了我国现有的棚户区改造融资渠道、运作模式和管理模式，分析指出了棚改存在的主要问题。并基于现有社会资本参与棚户区改造的典型模式，提出了公共部门以土地作价入股，进行一次性招投标，与社会资本按预期地价和房、地价之差的比例分配股权，合作进行棚户区改造的创新方案。拓宽融资渠道，突破现有困境。

【关键词】棚户区改造;PPP(政企合作);狭义PPP;项目融资

作者简介：

刘婧湜，女，1991，北京，清华大学建设管理系，国际工程项目管理研究所，清华大学恒隆房地产研究中心，硕士生，研究方向：PPP项目管理/资本结构;E-mail: liujs14@mails.tsinghua.edu.cn

王守清，男，1963，福建，清华大学建设管理系，国际工程项目管理研究所，博士/教授;E-mail: sqwang@tsinghua.edu.cn

冯珂，男，1989，山西，清华大学建设管理系，国际工程项目管理研究所，博士生;

伍迪，男，1988，黑龙江，清华大学建设管理系，国际工程项目管理研究所，博士生。

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棚户区是指城市建成区范围内，平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏、乱、差的区域。2009年，棚户区改造正式在全国范围内拉开帷幕，并被视为“稳增长”的重要举措[1]。根据2014年《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发〔2014〕36号)，2013年，全国改造各类棚户区320万户以上，2014年计划改造470万户以上，为加快新一轮棚户区改造开了好局[2]。然而470万套棚改的投资规模上万亿元，仅靠财政支持，缺口较大[3]。

近期国家和地方各级政府连续出文，鼓励推广运用政府和社会资本合作模式(PPP)。棚户区改造是一项准公共物品，带有社会保障性质，且一般规模较大，较为适用PPP模式进行多渠道筹措资金。目前，已有省份尝试采用广义PPP模式，包括BOT(建设-运营-转移)、BOOT(建设-运营-拥有-转移)、打包协议(即工程整体运营和转移)在内的多种开发方式，对不同特点的棚户区分类开发。

然而，棚户区改造不只资金需求大，更有项目周期长、难度大等特点。目前绝大多数棚改项目的实施主体还是由政府指定的国有企业，其它企业不敢也很难进入棚改项目。相对广义PPP，狭义PPP模式更强调政府的参与及在项目公司中占有股份。政府与企业以狭义PPP模式有机结合有利于突破棚户区改造现有困境，推进项目进度。

1.棚户区改造的主要模式

我国棚户区改造分为林区、矿区、垦区以及旧城改造。有些棚户区商业价值较高，有些具有特殊历史文化价值，而有些则完全“无利可图”。不同的背景的棚户区要求不同的融资、运作、管理模式。

从融资渠道来看，主要有政府财政补助，政策性银行贷款，商业银行信贷，债券信托、资产证券化(ABS)、企业和群众自筹等途径[4]。目前较为普遍的融资方式为国开行贷款，据国开行的数据显示，其2014年发放棚改贷款4086亿元，超过市场总份额的一半。

从运作模式来看，基本可以分为政府出资、开发商出资和二者共同出资三类。对于没有商业价值的棚户区土地，如林区、矿区、垦区周围的土地，或被规划为绿地、仓储、物流等非居住、商业用地的地区，土地附加值较低，基本不具备市场化运作条件，一般由政府直接进行改造，政府财政出资。对于规划用途为居住用地或商业金融业用地，商业价值高，利润空间大的土地，一般进行市场化开发运作，开发商出资。当然也有一些项目政府出资进行一定的补贴，或以减免税费的形式补贴。[5]

从管理模式来看，主要分为两种，委托代建制和自行改造制。大多数项目采取委托代建制，在这种模式中房地产开发商为实施主体，按照市场原则进行项目实施。政府负责改造项目的总体策划，制定政策措施，帮助协调拆迁。开发商在棚改项目建造完成后, 由政府按照其与开发企业之间的协议价格进行“回购”以安置回迁居民;或由开发企业根据其与政府的协议负责回迁居民安置, 利益损失部分从综合开发改造地块的商业交易中进行补偿[6]。自行改造制一般应用于被改造棚户区属于企业或集体，企业可申报成立“棚户区改造办公室”，担任实施主体的角色。

棚户区改造需要因地制宜，每个棚改项目所处地区的发展状况、区域规划不同，项目自身特点不同，所适用的改造方案模式也各不相同。相应的，我国出现了各具特色的辽宁模式、焦作模式、萍乡模式、枣庄模式等棚户区改造模式[7]。

2.棚户区改造的主要问题

尽管棚户区改造模式各不相同，政府也十分重视，但棚户区改造工作依然是一块难啃的“硬骨头”，所存在的问题在以下几个方面具有一定的共性：

1)资金缺口大，社会资本难以进入

棚户区改造所需资金量巨大，融资难是棚改的最大问题。以北京市为例，2014年国开行批给北京市用于棚改资金有500亿左右，而实际贷款仅有100亿左右。问题并不仅是资金缺乏，更是有资金却难贷款。

按照标准程序，负责棚改的企业只有在拿到土地使用证、规划许可证等之后才可能拿到商业银行贷款。但企业没有充足的资金又无法进行土地征收平整、居民补偿安置，办理相关证件。国开行为支持国家棚户区改造工作，规定企业、国开行与市政府三方签署《委托管理协议》，与区政府三方签署《委托建设协议》后，可提前提供贷款，有效解决了“没证件”和“没钱”的互为前提的矛盾问题。并且贷款利息低，时间长，还有免税政策和软贷款服务，支持力度相当之大。问题在于政府给其下属的国有企业签署三方协议是一种“救济担保”，并不违法，但如果是私营企业或其它不直属的国企，就涉及政府担保的违法行为了。这直接导致了目前私营企业很难进入棚改项目的现状。

2)政策及政府执行情况有待完善

国家提倡加快项目前期工作，建立行政审批快速通道。但相关政策，如贷款政策、审批手续等，并不完善。如权力下放不到位问题：政府为加快项目进程实行“拆建分离”，将“拆”的审批权下放到区级，但“建”却是市级政府审批。企业经区级政府批准进行项目征收，征收完成后却迟迟拿不到市级政府的相关证件，项目只能搁置。政府审批手续复杂、时间长，也会导致项目搁置。棚户区改造项目前期投入资金大，一旦搁置会产生大量额外的资金成本和运营成本，甚至会使企业转盈为亏，这使社会资本不敢进入棚户区改造项目。

3)征收难度大

近些年棚户区改造中的征收工作由政府出面负责，按照征收政策标准进行补偿安置。但由于以前拆迁市场混乱的遗留问题，部分被拆迁户仍抱有获得超额补偿的不现实幻想，导致拆迁难度较大。另外政府任务过重、人员机构不足也是征收工作的限制因素。

3.棚户区改造的典型项目结构及其创新

棚户区改造中存在的典型问题与现行的棚改体系及其下典型项目模式的不完善是分不开的。故下文对有社会资本参加的典型项目结构进行分析，并基于现有结构创新，提出有利于引入社会资本，解决现有问题的狭义PPP模式下的棚户区改造项目结构。

1)私营企业为实施主体的典型棚户区改造项目结构

在一般的棚户区改造项目中，主要干系人包括政府(以市、区政府为主的相关单位)，实施主体(私营开发商)和被征收人(涉及拆迁的全体居民及企事业单位)。项目结构如图1所示。

图1私营企业为实施主体的项目结构图

政府负责前期的调研及立项工作，并负责拆迁和一级开发工作，或者通过招投标委托社会机构负责。下面仅讨论政府通过招投标委托私企开发商负责的情况。

政府下属设有征收服务中心，受政府管控负责拆迁相关工作，直接面向居民、开发商。征收服务中心为纯服务性机构，与整个项目没有任何利益关系。征收服务中心受开发商委托与居民签署安置补偿协议，也就是说，在拆迁过程中开发商并不直接与居民联系，以防止不公平签约。征收服务中心的设立使政府及开发商都能准确全面地得到居民的反馈，建立信息对等的机制。

对于被征收人中的企事业单位一方，开发商可直接与其签订更为因地制宜的安置补偿合同。

项目的融资工作由私营开发商独立完全承担，政府并不给予实质性的担保承诺。

开发商分别与各分包公司签订相关合同，规范双方行为，确定风险、利益分配原则，重要部分外包须向政府申请备案。涉及的相关公司包括勘察设计公司、拆除公司、建筑公司、供应商、咨询公司、监理公司、物业公司、经纪公司等。

棚改项目的盈利模式，以北京为例主要采用“自平衡模式”，以政府主导、市场运作。企业土地一级开发完成后，回迁房部分土地由企业开始建设回迁房;同时，经营性部分土地，由国土局办理上市手续，进行招拍挂。土地收入首先用于企业的平资，保障企业利润在12%-15%的合理水平，剩余部分纳入政府财政。

尽管上述项目结构较为严谨，各方关系清晰，但私企棚改项目面临着前文所述严重的融资难、得不到政府支持等问题。项目难以进行、长期搁置等带来的成本风险极大地影响了社会资本进入棚户区改造项目的积极性。

2)狭义PPP模式下棚户区改造项目结构的创新设计

“自平衡模式”棚改项目中，实施主体能拿到的总收入决定于前期总成本，保障企业利润在12%-15%左右。若实施主体为私营企业，风险不定且较大，与较为固定的收入不匹配。然而，一般情况下土地二级开发部分的利润率较高，却没有过高的难融资、易搁置等风险。以狭义PPP模式进行整合开发，可以将土地作价入股，进行一次性招投标，将土地的一级、二级开发权同时授予一个具有实力的开发商。这样不仅能够较好的平衡一、二级开发的风险与收益，更能从一定程度上降低融资难度，有助于引入社会资本。项目结构如图2所示。

图2狭义PPP模式项目结构图

具体项目过程为：政府前期进行考察立项等准备工作，指定一个国企发起设立棚改项目公司，进行一次性招投标。私营企业以棚改方案竞标，中标者入股棚改项目公司。政府与项目公司签署特许经营协议，并将土地的一级、二级开发权同时授予此项目公司，进行整合开发。其中，国有企业以土地价值作价入股，二者所占股份比例按预期地价和房、地价之差的比例计算，双方可通过协商进一步调整，双方收益也按股份比例分配。

按上述比例分配股权主要考虑了以下三个因素：第一，在一般的棚户区改造项目中，一级开发后的土地通过“招拍挂”上市，收入所得纳入地方财政。此狭义PPP模式中，国企代表的公共部门，以土地这一资源入股，其价值应参考“招拍挂”价格。第二，实际房产价值与土地价值之差是由项目公司创造的，按照上文比例分配可较大的保障私营企业实现盈利，且利润在较合理的范围内。第三，政企双方的持股给双方都带来正向激励，促使双方达成共识、降低成本、提高效率，以获得更好的收益。

项目公司的总收入为二期开发后的总收入所得，成本包括一、二级开发成本与被征收人的征收补偿。只要被征收人的期望征收补偿、土地一、二级开发总成本、项目公司的期望利润之和小于项目公司总收入，就可以避免各方的利益冲突。其思路就是将一、二级两个不同开发商合并为一个，把原本应给其他二级开发商的利润去补贴居民、一级开发商以及政府，保障各方利益。

项目公司通过项目融资来筹集资金，可与国开行及市、区政府分别签订三方协议，享受国开行特殊优惠政策的贷款。另外，项目公司还可以以项目财产或未来现金流为基础进行债券信托、资产证券化等融资。

3)狭义PPP模式下棚户区改造项目结构的优势分析

上述 “狭义PPP模式下棚户区改造”方案提出了有效引入社会资本的新思路，与原有典型棚改模式相比，主要具有以下优势：

第一，棚户区改造项目不同于一般的房地产开发项目，带有一定的保障性质。政府在其中既负责整体的策划，又负责具体的协调拆迁。政府以土地入股项目公司既保证了政府的控制权，又发挥了企业的专业优势，还利于保障被征收人的权益。

第二，私营企业单独作为实施主体时，由于政府无法给与其担保和支持，在土地平整取得相关证件之前很难申请到贷款。而企业和政府以参股的形式组建项目公司后，项目公司可通过项目进行融资，降低了融资成本，也拓宽了融资渠道。

第三，狭义PPP模式使政府和企业联系更加紧密，有利于双方沟通达成一致。减少企业不明标准造成的反复审批的可能性，使项目进行更加顺畅，降低了项目搁置、成本超支的风险。

第四，PPP模式整合开发将利益优化分配，传统模式与PPP模式整合开发的收益分配方式如图3所示。

图3传统模式与狭义PPP模式的收益分配对比图

图3中蓝色代表一级开发商总成本，其中包括被征收者的征收补偿，黄色代表开发商利润，红色代表政府净收入，灰色代表传统模式中二级开发商所获利润。

左侧竖条表示传统模式中各方利益分配的方式，土地招拍挂收入由政府、开发商和被征收者共同分享，其中政府净收入为土地招拍挂收入与支付给开发商总价之差。右侧竖条表示狭义PPP模式整合开发的利益分配方式，将土地的一级、二级开发权同时授予项目公司进行整合开发后，将不再存在二级开发商所获利润的灰色部分。此部分利益转移分配给国有企业代表的政府、开发商和被征收者。国有企业与私营企业共同享有项目公司总收入与征收补偿之差的净收入，利润比例按双方所占股权比例分配，实现了利益共享、风险共担。

由于二级开发利润空间较大，一定能够找到一种利益分配方式，使得政府、开发商和被征收人在PPP模式下的净收入均大于传统模式，使三方均达到最大程度地满足。狭义PPP模式可以使居民的利益得到保障，使政府与企业利益统一，各方积极性均能有所提高，从而提高项目实施效率和质量。

4.总结与反思

本文所提出的“狭义PPP模式下棚户区改造方案”开拓了有效引入社会资本的新思路，其主要创新之处是以政府参股的形式将公共部门利益与社会资本利益相统一，给双方正向激励，利于达成共识、降低成本、提高效率。另外提出“土地作价入股”，进行一次性招投标，并按预期地价和房、地价之差的比例在政、企双方间分配股权，极大保障了棚改项目各方干系人的利益。

然而，我国《土地法》及国土资源部相关部门规定，对于经营性用地必须以“招拍挂”的方式向社会公开出让。“土地作价入股”一次性招投标的方式，虽然也使土地的资产特性得到体现，有较清晰的产权关系，保障国家对土地的所有权，但在操作过程中如果不公开透明，容易处于法律灰色地带。

另外，我国现有土地有偿使用制度下，国有一级和二级土地市场，其实质是政府和土地储备机构通过自行开发或委托招标的方式，将闲散、分散的土地集中，纳入土地储备供应体系，最后通过“招拍挂”上市，从而实现政府对土地一级市场的垄断。因此，政府土地参股这种模式实际上是将政府的部分“无风险、固定收入”(土地“招拍挂”收入)变为了有风险的股份收入。从一定程度上，是不为政府所乐见的。事实上，这种开发模式的主要实践也发生在我国中西部地区。其背景主要是当地政府财政相对欠缺，但是土地需求量大，政府亟需社会资本的参与以加快“生地”变成“熟地”，满足市场需求。所以本文所指出的政府以土地参股、一次性招投标的棚户区改造模式是否能够推进，实际上是政府对棚户区改造需求的迫切程度、对资金的欠缺程度与政府从中一次性可获得固定无风险收入之间的权衡。

我国目前土地市场和“招拍挂”制度本身尚存在不完善之处，真正以市场机制运行的土地市场和相关的法律支持是“狭义PPP模式下棚户区改造方案”能够有效实施的重要前提，也是拓宽融资渠道，突破棚户区改造现有困境的基础。

参考文献

[1]中华人民共和国住房和城乡建设部.《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》(建保[2009]295号)[Z]2009.12.24

[2]国务院办公厅.《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》(国办发[2014]36号)[Z]2014.7.21

[3]中国行业研究网.国家有硬性保障房和棚户区改造要求[N]http://

[4]李海建.济南市棚户区改造项目融资模式研究[D]山东:中国海洋大学,2009:27-33

[5]孙霞.济南市棚户区改造研究[D]山东:山东师范大学,2007:40-41

[6]宿辉,石磊.吉林省棚户区改造项目管理模式研究[J]建筑经济,2008(7):84-86

[7] 中国指数研究院.从“辽宁模式”看我国的棚户区改造[N] http://fdc.fang.com/news/2014-05-20/12832079.htm