【灼见】论监察体制改革的时代背景与法治意义_监察体制改革重要意义
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【灼见】论监察体制改革的时代背景与法治意义
作者：山东省东营市东营区纪委监委 刘海亭2014年10月23日，中共中央十八届四会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对于加快建设社会主义法治国家、全面推进依法治国作出全方位的部署，并在法治层面上确立了我国依法治国总目标，就是建设中国特色社会主义法治体系，总体上包括中国特色社会主义法治理论、完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系及完善的党内法规体系。全面回顾十八以来，法治实施特别是在反腐败正风肃纪方面取得了重大成就，然而将这项成果以经验的形式进行总结固定并形成制度，应该是法治监督体系及制度的完善，近年来最主要的制度成果就表现为监察体制改革。2015年11月4日
中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，拉开国家监察体制改革试点的序幕，并于2018年初全国范围内全面实施监察体制改革，十三届人大第一次会议审议通过《宪法》修正案，并审议通过《监察法》，不仅从国家根本大法之层面规定了监察机关的国家权力机关属性，而且以基本法的形式予以了法制保障。监察体制改革是我国社会主义建设新时代深入反腐的必要措施和重要经验成果，是反腐正纪工作常态化、集约化、体系化的体制完善，也是确保执政党机体长青的制度构建，突出体现了我国政治权力资源的合理优化配置，在社会主义建设新时代具有重要的法治意义。
一、时代背景
（一）我国改革开放取得重大成就，但进入攻坚期习总书记在十九大报告中讲到，今天，我们比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴的目标。这是因为现在我们实现这一目标已经具有了一定的基础，这是因为我们党在社会主义革命和建设过程中，每个阶段都会总结经验以推广发扬，汲取教训以警戒避免，分析形势以理性措施应对，这是因为我们党在任何时候都会明确目标、强化自身建设以推动党的事业前进。其中，历史经验表明，制度建设和政治统领起到了关键性的作用，邓小平同志曾讲，“好的制度能让坏人干不了坏事，不好的制度，能让好人变坏”，充分体现了我党对制度建设之高屋建瓴之认知。而政治统领最重要的是先进的理论指导，改革开放以来，先后形成了邓小平理论、三个代表重要思想，科学发展观以及习近平新时代中国特色社会主义思想，这些理论特别是习近平新时代中国特色社会主义思想，鲜明提出了建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家之全面推进依法治国的总目标，为新时代中国特色社会主义建设提出了明确的方向。改革开放四十年来，在党的统一领导下，我国的社会主义建设在政治、经济、文化、科技等各方面取得了举世瞩目的成就。随着国有企业改革与社会主义市场经济体制建设，已经确立了市场在资源配置的中的决定性作用，市场经济规则在整个国民经济中已经基本确立，不仅极大地解放和发展了生产力，而且日益突显其社会主义的经济制度优势。政治体制改革与民主政治建设日益完善，特别是十八大以来执政党自身建设的优势和成果日益体现，社会主义民主政治呈现出前所未有的生机和活力，同时以社会主义核心价值观为基础的社会主义精神文明与文化建设日益繁荣。法治建设方面，立法体制已经成熟，司法体制改革正在深入推进，社会主义法律监督体系日趋完善。但要实现中国特色社会主义社会、经济、政治、文化、生态之持续全面充分和谐发展，决胜全面建成小康社会，在各方面还要攻坚克难、探索建设以继完善。
（二）我国社会主要矛盾发生重大变化，但基本国情未变习总书记在十九大报告中讲到，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一重要论断，是我国社会主义建设进入新时代的重要标志，也是新时代各项目工作的基本点和出发点。唯物主义辩证法认为，抓住主要矛盾就是抓住了一切问题的主要症结。因而，社会主要矛盾的转变意味着工作重点和主要目标发生转变，工作方法和理念、目标都要发生转变，不仅认知态度与思想观念需要改变，重要的是实践也要改变。在社会实践中最重要的体现就是改革，改变原有的不适应新时代社会主义发展的理念、制度和方法，革除阻碍新时代社会主义发展的理念、制度和方法，建立起新的适应新时代社会主义发展的理念、制度和方法。这一主要矛盾之转变，不仅要求我们在经济体制改革要继续推进，而且司法体制改革要深入推进，政治体制改革更要深入推进。虽然我国社会主要矛盾发生变化，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，这个国情就是生产力还未完全发达，生产关系还需要继续调整以适应生产力之发展需要。经典马克思主义理论认为，政治是上层建筑，上层建筑必须服务于经济社会发展之需要，因而需要更加重视上层建筑对经济基础之反作用，更加注重文化文明对社会长治久安的固本作用，更加注重社会主义法治对社会主义经济、政治、文明的保障和维护，更加注重对法治之下社会秩序之构建。特别是对于政治体制改革与法治建设更是如此，反对腐败正风肃纪是对政治体制改革的基本保障，其对于经济基础发展之保障作用尤为显著。
（三）社会主义法制体系建设已经完成，但法治建设正在完善法制与法治的区别在法理方面争论已久，但基本共识在于前者侧重于制度构建与立法完备，后者更侧重于法治实施及其对人权保障，对于我国法治化进程而言，这两个方面总体上已经形成了前后相继之关系，前者为后者提供了基础性的思想和制度前提。早在2011年3月10日，吴邦国委员长在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成，我国的法律体系大致包括处于统领地位的宪法以及宪法相关法、民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及程序法等七个部分构成，纵向包括法律、行政法规、地方性法规三个层次。整体而言，在中国特色社会主义法律体系已经形成的基础上，经过了长期的完善与发展，我国社会主义法制体系建设已经完成。就相对成熟的法治社会状态而言，法之上位概念为规则，法制所含领域之社会自主性规则应当明显包括三项，即政治社会规则、市民社会规则和公益社会规则，这三个方面的规则相互具有独立性，但又互相联系，典型而言如以权利制约权力之行政与行政诉讼法之规制。市民社会规则的调整规范主要包括民商法，近年来我国《民法通则》之修定以及《民法典》之编纂，充分体现了这方面法律之趋于完善；而政治社会规则则体现为宪法、行政法以及监察法等法律及其制度运行之完备，目前而言，监察法之实施及监察体制改革充分体现了我国在这方面之探索与完善；我国对公益社会规则之探索也呈现出欣然发展之势，社会法之探索以及当前检察机关与审判机关公益诉讼之探索，则体现了立法体例与通过个案规则向规范过渡之案例法体例并行之状态。而制度规则全方位且行之有效，形成可重塑秩序，为制度之法治本源，由此而言，我国法治建设还有待于逐步完善。
（四）反腐进入稳定期、常态化、制度化据不完全公开统计，十八大以来，落马的国家级高官7人，十八届中央委员、候补委员35名，地市党政一把手69名，厅局级干部8600多人、县处级干部6.6万人，共处分乡科级及以下党员干部134.3万人，反腐败斗争坚持“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”，所涉人员数量之大、范围之广、级别之高都超出了正常态势，领域范围从政府官员腐败到军队干部腐败再到司法腐败，处罚程度从纪律处分到刑事处罚，处罚行为从日常公务消费到渎职滥权贪贿，处罚对象从履职情况到生活作风，真正做到了无禁区、全覆盖、零容忍，反腐败斗争形成压倒性态势。从社会效果方面，重塑清风正气之政治规则已经成为全党和全国人民之共识，这不仅是对经济发展过程出现的规则异化之矫正，同时也是对社会主义道德和伦理规则进行理顺，对于促进我国社会、文化、经济与政治文明协调持续后续发展具有极为重要的基础性作用。从制度与机制建设方面，我们党在政治纪律、政治规矩方面进行了全方位的完善并且以司法为保障实施，相继建立和完善了约谈制度、巡视巡察制度、派驻制度、问责制度等，相继发布完善了中央八项规定、《党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《党内监督条例》、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》，相继推进以审判为中心的司法体制改革、监察体制改革，相继对重点案件进行公开发布，从制度完善到立法完善再到法规实施，从反腐正纪到常规性监督全方位推进的格局已经形成。但是，政治、司法体制改革与法治建设正进入关键阶段，其特征在于一是制度完善化，二是规则自觉性遵循，经验上升为制度及理论成果，成为当前最重要的课题。
二、法治意义对于法治的理解，亚里士多德曾有经典论述，即为良法之普遍遵循，这一原则性的命题至少包括三项目内容，一是法治必有良法，二是良法规则化自愿遵循，三是前两者之桥梁为法治实施。同时这一命题也包含另一方面含义，即法治之目标应该是法治文化建设，即将规则规范内化为每个人之行为准则或行为范式。我国于党的十五大时提出以法治国之基本方略，当时是任重道远，但经过这些年发展，我们的法治建设正在逐步完善，特别是监察体制改革为法治建设特别是制度完善注入了新的生命活力。
（一）监察体制改革是我国法治建设的应有之意基于我国之传统国情，孙中山先生具有深刻认识，最早提出了五权宪法论断，在最高层面的权力设计上将监察权独立出来，一是符合我国的民族文化心理，二是针对于我国传统文化中人性善之政治规则基点，我们相信主体之自我约束，人可能会犯错误，所以需要监督，这明显区别于西方社会中的政治规则基点。西方社会传统崇尚人性之恶，认为人必然会犯错误，所以需以极为严格的权力制衡规则来保障权力运行过程中对人性私欲之排除抑制。监督体制与制衡体制是两种不同的权力运行规则，前者更注重发挥政治人之主动性和积极性，以规范的形式约束，以事后救济之方式以惩戒，更注重价值创造之过程性推动，而后者则让政治人顾虑重重，从而形成过程性抑制，这也是我们监察制度之优越性所在。我们当前的法治建设不可能脱离这个基本民族心理，所以也不可能实行西方传统的三权分立制度。建设社会主义法治国家，进行社会主义法治建设，首先要坚持党的领导，党的领导不仅是中国特色社会主义事业的核心，而且是社会主义法治最根本的保证。监察体制改革同样必须而且更需要坚持党的领导，一方面源于党的理论政治统领，另一方面源于党的自身与制度建设，当前形势下，监察委在整合原职务犯罪侦查权与行政监察调查权的基础上，与纪委合署办公，统一接受上级纪委与同级党委领导，充分体现了党的领导在监察体制改革中的领导作用，同时也是我国实施依法治国之本质含义。
（二）促进法治体系完善，促进完善法治文化之形成实质而言，法本身就是一种规则，这个规则并非上帝所创，也并非自然与科学之形而上之规则，而是由一定的物质条件所决定的，由地域性或民族性社会心理文化为基础，并具有政治性引导的相对稳定的个体性或群体性行为规则，对其中某些重要规则以规范之形式形诸成文，则可能成为成文法之渊源。而法治文化本质，并非人之各个行为都有法律之规制，而是人之自觉对规则之遵行，法之存在如影，而良好秩序之自在，有法可依、有法必依、执法必严、违法必究终究为法治之形式，其实质之内容当为法之规则内化为各社会主体之行为准则之自觉遵循，以法治文化促进社会自治，为法治之终极目标。在当代社会主义法治建设过程中，规则体系主要体现为四项。其中底线规则就是国家法律法规，法律法规之规制功能在于为所有自然人或法人提供了一般性的行为底线，特别是强制性社会规则，越限则接需要受司法制裁，也称为矫正性规则。三线规则为普通社会大众之一般性伦理与道德规则，这类规则具有在各类社会主体在行为方面所遵循的最大公约数，属于社会正常状态下约定俗成的善意和谐之要求，称为遵循性规则。二线规则为职业性规则，包括行业性规则，人总以某种工作或作业来表明其生存之形式，换言之，工作作业为自然人之存在生命载体，然而各项作业形式均有其特定的行为规定性，就形成了所谓的职业道德与伦理，这是维持社会正常发展所必须的规则。高线规则主要表现为组织规则，不论是经济人还是政治人、理性人，都在特定的条件介定之范围之内活动，对于执政党或公职人员而言，不仅具有更高的职业规则要求，而且要求必须遵行最高标准的党员规则，且必须服从于执政之要求。该四项规则并非并行、互不干预，而且是随着主体之不同状态层层递进叠加，如果自然人超越了前面四项规则，其所行所为能够自觉引领社会某一领域之发展，所达社会前进或发展之趋势之要求，或者其行为对社会之状态能达促进，笔者以为，其可以达到了马克思所言之人之自由发展境界。同时现代政治的本质特色就是政党制与议会制度，因而，政治社会规则必然绕不开政党与规则及法治的关系，法为显性之规则，而社会主体性规则为隐性，二者完美结合方能达到法治文化之形成，法治秩序之实现。维护良好的政治生态，是政治建设的重要目标，但并不是为了照顾某种平衡而放纵违规或违法行为，而是将政治规则、政治文明、政治理念与政治维护作为对政治秩序的重要保障及对法治体系之完善，监察体制改革及监察委制度入宪，使得我国之政治权力格局由原来的人民代表大会下的一府两院制发展为人民代表大会下的府委两院制，为行政、司法、立法各项公权及党建规则及执政党组织规则之施行提供了最基本的法治保障，法治监督文化本身就是法治文化的重要组成部分，同时不仅促进法治文化的建设之本体构成，而且形成了独立的法治监督文化，共同促进国家法治文明建设。
（三）极大促进政治体制完善，改善原先监督不力之局面以权力制约权力，是民主社会规则之一，也是政治社会规则之铁律之一，这也是政治文明和现代民主制度的重要标志之一。当前的监察体制改革，将监察机关并列于政府与两院，将监察权独立出来，在政治权力资源配置中，我国基本上形成了以行政诉讼法为基础以权利制约权力和以监察制度为基础的以权力制约权力的宪政格局，将双向共同实现“将权力关进制度的笼子里”的理念和制度，极大程度上完善了我国的政治体制格局，从而为各项改革提供了最基础的法治保障。另一方面，原有的监督体制，主要形式为各机关单位之内部监督，范围局限，不仅力度分散而且长期弱化，难以形成监督合力，监察制度改革全面改变了这一弱势监督局面；将监督权上升之国家顶层设计层面，将监督资源、监督力量、监督制度规则全面集约化，将对行政权、立法权、司法权及重大公职行为形成全面的监督制约，不仅是我国政治体制完善的重大举措，而且是对国家权力配置优化的重大制度完善。
（四）监察体制改革对我国法治建设是至关重要之促进首先，我国监察体制改革是在宪法的框架下进行，不仅尊重宪法之最高权威，而且是对社会主义法制体系之完备，同时也是对社会主义法治制度之完善。其次，监察法不仅为职务犯罪之惩治提供基本法之依据，也为执纪提供了法律依据。当前的监察体制改革，将纪律检查调查权与职务犯罪调查权同时并行，既吸收了原纪检部门对党员干部的监督，对其组织归属性进行监督，又强化对公职行为之监督，不仅对权力主体行使职权进行常态化监督，又对其权力行使进行过程性监督，形成了全方位之监督态势。再次，国监察体制改革促进国家权力监督与制约机制形成良性循环，不仅将职务犯罪包括渎职行为之立法提格独立化，有力促进依法行政；同时也是为防止司法腐败提出了完善的制度保障，为守护公平正义之最终防线提供了有力的制度保障。
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