税务行政考试第二章流程再造理论与全面质量管理理论_第二章素质测评理论

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第二章流程再造理论与全面质量管理理论

管理方法是管理理论的具体化和实际化，是达成目标的有效手段和途径。任何一种管理理论都会提出一套管理方法。流程再造理论与全面质量管理理论是两个重要的管理理论和现代管理方法。

第一节流程再造理论

一、流程再造概念的界定

流程再造（Busine Proce Reengineering，简称BPR）是20世纪90年代初产生于美国的一种组织变革的新方法。根据BPR的主要特征，我们将其定义为：从顾客需求出发，以组织流程为再造对象，对组织运作流程进行根本性思考和分析，通过对组织流程的构成要素重新整合，产生出更有价值的结果，以此实现组织流程彻底的重新设计，从而获得组织绩效的巨大改善。

组织由“职能型”向“流程型”转变是BPR的核心任务。流程再造通过打破原有的职能与部门界限，通过重新整合组织的业务流程，把原来分散的活动用流程的观点优化后组织起来，“创造”出了新的“流”，为工作流的过程管理提供了条件。

流程再造关注的是组织的业务流程，一切“再造”工作全部围绕业务流程展开的。“业务流程”是指一组共同为顾客提供服务而又相互关联的活动。

可见，“流程再造”对传统管理上的创新不在于提出了“流程”的概念，而是“重新设计”业务流程。通过业务流程的重新设计达到提高整体绩效的目的。流程再造理论所界定的业务流程是实现组织目标的手段。它具有鲜明的特征：首先，业务流程是一组活动，而不是一个单独的活动。第二，整个业务流程中的各项活动各有特点，不允许随意安排；它们之间相互关联，结构严密。第三，业务流程中所有的活动必须在一起进行，向着一个目标。最后，业务流程本身不是最终目的。它的目的是把所有的活动整合起来，形成一个有机的整体；它要超越每个活动实现的单个目标，始终盯着最终的组织目标。

因此，解读流程再造的关键点在于：针对科层制职能型组织中，职能化分工导致绩效降低的问题，重新设计以顾客为中心的业务流程，取消原有流程中不必要的、非增值的环节，建立跨专业、跨职能的网上团队，使顾客满意度最大化，实现提高组织整体绩效的目标。

流程再造的主要内容包括：组织结构的改革、管理系统的改革、人事管理的改革、信息技术的应用，当然还包括组织文化的重建。

二、流程再造的基本原则

（一）核心原则

1．以顾客为中心的目标原则

强调顾客满意，而不是上司满意的原则

所谓顾客，就是组织服务的对象。顾客有内部顾客和外部顾客之分。税务机关是国家行政机关，同时也是公共服务部门。对于我们税务系统来说，纳税人是我们的外部顾客，上下级机关、以及领导、同事和下属都是我们的内部顾客，我们提供的产品是管理和服务。

许多税务干部至今还带着“官本位”的观念，凡事以领导或上司的满意为准，部门之间存在着一些相互推诿和扯皮的现象。BPR强调将顾客满意放在第一位，建立能以最快的速度响应和不断满足顾客个性化和差异化需求的业务流程、组织结构和运营机制。传统的分工理论将完整的流程分解为若干任务，并把每个任务分解给专门的人员去完成，在这种思想的影响下，人们的工作重点往往会落在分解以后的子任务上，从而忽视了最终的目标——满足顾客的需要。流程再造恢复了流程的整个面貌，带来的直接好处就是使每位负责流程的人员充分意识到，流程的出口就是向顾客提供较高的管理与服务。

2．全面关注业务流程的系统优化

（1）重流程而不重职能、组织和部门的原则

以往的组织强调的是完整的组织结构和职能部门，BPR则体现为顾客创造有益的服务的理念，强调流程为满足顾客需求而定，组织结构为流程而定，而不是流程为组织而定，从而使部门职能独立和分割的状况逐步弱化。BPR打破了以部门为单位的劳动分工体系，避免了作业流程被分割成各种简单的子任务等弊病。一个流程应该是由一系列相关职能部门共同配合完成的，职能部门的意识将被减弱，而流程的意识将被加强，多余的部门及重叠的流程将被合并，对流程运行不利的障碍将被铲除。

（2）整体最优原则

BPR强调整体全局最优而不是单个环节或作业任务的最优，它注重整体流程的系统优化，以整体流程全局最优（而不是局部最优）为目标设计和优化流程中的各项活动，避免和消除了部门本位主义和利益分散主义。这种优化的衡量标准是要理顺业务流程，强调流程中每一环节上的活动尽可能实现最大化增值，尽可能减少无效的或不增值的活动。

（3）集成化原则

集成化原则要最大限度地实现信息整合和实时共享。在设计和优化业务流程和组织结构时，组织可以利用最新IT技术来实现信息完整地一次性获取、处理并共享使用，将串行工作流程改造成并行工作流程，并实时动态地对有关信息进行有效的平行整合，使整个组织分散的资源分布通过网络有机地联结起来，从而解决了原有组织中分散和集中管理之间相互冲突的问题。

（4）简约化原则

BPR的目的不是增加工作量，不是增加审批和审核手续，相反，是要简化工作程序，提高工作效率。

3．从上到下的整体联动效应

（1）组织的最高层居于至关重要的地位

一项对全球BPR项目的调研表明：领导者行为与BPR项目的成效密切相关，一般而言，如果领导者的风格与行为与组织再造时的环境匹配度高，BPR项目的成功概率就非常高，反之亦然。

具体而言，这种匹配度应该表现在以下方面：

第一，组织的领导如果只强调目标和完成任务是不够的。最高领导者要做大量的远景规划，提供方向正确的指导意见，要组织和合理运用组织资源，还要促进成员相互沟通，协调和解决冲突等。

第二，最高领导者需要领导一个BPR项目团队（智囊团）。这个团队由学习欲望强、责任心强、技术水平较高的优秀员工组成。再造工作由领导者及其全体团队成员共同讨论、修正、决定，并推进实施。

（2）流程再造小组的作用也相当重要

在BPR过程中，组织需要组成再造团队（小组），人数在5—10人，由直接承担再造的不同部门的内部成员以及具体流程之外的外部成员组成，包括领导者、流程负责人、再造小组、（再造工作）指导委员会、再造总监等，共五种角色。他们负责描述、分析和诊断现有的业务流程，提出改进计划或再设计的创意，制订并细化新流程的设计或改造方案，最终，落实新方案。

（3）强调向下授权和组织扁平化

在组织中充分向下授权，降低决策层级，将决策点置于流程内部，从而达到纵向压缩组织，使组织扁平化和充分发挥每一个员工在整体业务流程中的效果。比如，在微软公司的项目中，一个级别较低的PM（项目经理）可以领导一个技术级别等同于比尔•盖茨的技术专家。在此情况下，每个人追求的将不再是各级“经理”或“处长”之类的头衔，而是各种领域的“专家”。同时，BPR将对以官本位为基础的专业职能及人事管理体制，产生极其猛烈的冲击。

（4）强调团队合作和并行工作

以客户为中心的流程，使项目组长具有一定的决策权力，这要求执行工作流的人员素质整体提高，强调团队合作精神，并将个人的成功与其所处流程的成功作为一个整体考虑。

（二）操作性原则

仅靠核心原则还无法保证再造的成功实现，还有一些在BPR中至关重要的操作性原则需要变革者遵循。这些操作性原则指导变革领导者在再造实施过程中如何避免战术性的失误。操作性原则包括：坚持实施首尾相接的业务流程，为客户提供优质服务；确保每个员工了解整个业务流程，清楚自己在其中肩负的责任；任命业务流程负责人，由他负责考核、协调和改进业务流程；围绕业务流程将硬件设施、组织结构、管理制度进行整合；培育团队文化，培养团结协作、共担责任的精神；建立业务流程管理委员会，适时检查、督导；使业务流程成为组织存在的一种方式。

第二节全面质量管理理论

一、全面质量管理的涵义（体系通用要了解）

全面质量管理是以质量为中心，以提高产品和服务质量为目的，从而建立在组织全体员工参与基础上的一种管理。这种管理方式是通过顾客、本组织成员和社会收益来达到长期成功的。其内涵主要有：

全面质量管理是对质量进行的全面管理。它不仅要对产品质量进行管理，也要对工作质量进行管理；不仅要对产品或服务性能进行管理，也要对经济性、时间性、舒适性等进行管理；不仅要对人进行管理，也要对物进行管理。全面质量是整个组织和部门管理的重心。

全面质量管理是对全过程的管理。为使顾客得到满意的产品和服务，不仅要对产和服务的形成进行质量管理，还要对此以外各项工作的各个环节进行质量管理。

全面质量管理是全员参与的管理。产品和服务的质量涉及组织内的各个部门和各个成员，他们的工作都直接或间接地影响着产品和服务的质量。因而，为了获得所期望的质量，必须要求组织内所有部门、成员都参与质量管理活动，不断改进和提高质量水平。全体员工的参与和创造性是全面质量管理的一大特色。

全面质量管理的思想十分丰富，主要包括四点：

一是质量第一。质量是组织管理工作的重要组成部分。虽然它不能替代其他的管理，如采购管理、财务管理、人事管理等，但是，随着竞争的加剧与人们需求水平的提高，质量已成为关系到组织前途和命运的头等大事。质量管理也就成为组织各项管理工作的重点和中心环节。

二是为顾客服务。质量就是满足顾客需求的能力和程度，全面质量管理就是在产品或服务的形成、传输和使用时，要以顾客的需求为考虑问题的出发点和检查效果的归宿。与其他管理模式不同，全面质量管理中的“顾客”属于广义的顾客，它不仅包括组织系统以外的对象，而且包括组织内部得到前一个单位服务的后一个单位，如公共部门内的人事、财政、办公室、研究等机构的顾客不仅包括部门外的其他人员和机构，而且包括本部门内的其他业务机构。三是预防式管理。全面质量管理理论认为，仅靠产品或服务的质量检验不可能真正提高质量水平。只有在质量管理过程中，采取先进、规范的管理方式，将质量问题消灭在萌芽之中才

能达到目的。因而，全面质量管理特别注意预防式管理，通过建立一整套质量保证体系来达到防患于未然的目的。

四是大家受益。全面质量管理的受益者包括五个方面，即顾客、业主、员工、供应者和社会。全面质量管理的目的在于在使这些受益者受益方面达到长期成功。作为一种现代管理方法体系，全面质量管理着眼于通过系统优化来实现组织的长远宗旨和方向，因而它掘弃就事论事，摒弃短期行为和眼前利益。

二、质量保证体系的建设

（一）质量保证体系的涵义

质量保证体系是指为了保证和提高产品和服务质量而在各组织内建立的一种质量管理系统。它运用系统工程的原理和方法，通过规定组织内各部门、各环节在质量管理方面的职责、任务和权限，并建立统一协调机构将它们严密组织起来，以保证产品和服务满足用户的需要。质量保证体系既是组织对顾客的一种质量保证，也是取得优质产品和服务的一种管理手段。这是全面质量管理深人发展的结果。

（二）质量保证体系的要素

作为一个管理系统，质量保证体系从静态上看可以分为组织机构、职责、程序和资源四部分；从动态上看，它又可划分为开发、设计、提供和改进四个环节。将组织机构等称为“质量保证体系结构要素”（简称“结构要素”），将开发等环节称为“质量保证体系运作要素”（简称“运作要素”）。

1．结构要素

包括组织结构、职责、程序和资源四个部分。

组织结构。公共部门的全面质量管理工作应在统一机构的领导下进行。

职责。公共部门内所有人员都应承担起维护和提高工作质量的职责。这是全面质量管理的全员参与原则的根本要求。除此之外，有些机构和人员还承担着专门的质量管理职责。

程序。程序是指为完成某项活动所规定的方法。它一般以书面形式规定为满足顾客需要所进行的活动的目的和范围；应做什么和由谁来做；何时何地以及如何做；应使用何种材料、设施及文件，以及如何控制和记录等。

资源。为了实施质量体系，必须具备足够和适当的资源。这里的资源又可分为两类：人力资源和物质资源。其中，人力资源的开发至关重要。

2．运作要素

包括开发、设计、提供以及业绩分析和改进四个部分。

开发。是指从顾客和社会出发，识别和确定服务对象的需要，结合本组织实际情况，提出一个完整的服务提要，说明服务的类型、规模、档次、质量要求等内容。

设计。这个过程主要是依据服务提要来解决如何进行服务的问题，任务是制定出三个规范：服务规范。服务应达到的水准和要求，也就是我们经常讲的服务质量标准。服务提供规范。规定在服务提供过程中应达到的水准和要求，也就是怎样达到服务设计过程中制定的服务规范的水准和要求，依据服务规范来制定服务提供规范。服务提供规范应明确每一项服务活动怎样做才能保证服务规范的实现。这也就是我们经常说的服务过程要程序化，服务方法要规范化。服务质量控制规范。怎样控制服务的全过程，即怎样控制服务质量过程的各个阶段的质量，特别是服务提供过程的质量。为此，要根据本服务组织的实际情况和经验来制定服务质量控制规范。

提供。这个过程是按上述三个规范要求进行服务的实施，当服务提供结束并出现了服务的结果后，再对服务结果进行供方评价和顾客评价，即服务组织自身和顾客的两个评定。服务提供过程涉及服务组织各个部门和全体员工的过程，也是与顾客直接接触的过程，也是考察和评定服务提要、三个规范及其实践的过程。

业绩分析和改进。在服务提供过程所作出的供方评定和顾客评定的基础上，进行服务业绩的分析和改进，并把分析和改进的结果反馈到市场开发过程和设计过程，形成服务质量信息的闭环系统，这就是服务业绩分析和改进所应包括的内容。

（三）质量保证体系的建设

质量保证体系的建设直接关系到公共部门最终服务的优劣，具有一定的复杂性、相当大的难度和较大的工作量。这是一项系统工程，其主要步骤和方法如下：

1．统一认识和组织落实

包括五个步骤：

高层管理者统一认识和决策。质量保证体系不仅会提高公共部门的服务质量，树立良好的组织形象，而且在建设质量保证体系的过程中，公共部门也可改善管理水平，提高人员素质，为今后的发展打下良好的基础。作为高层管理者，应对质量保证体系的重要性有着深刻认识，并在此基础上作出相应的决策。

建立精干的工作班子。精干的工作班子是建设质量保证体系的组织基础。它由最高管理层直接领导，代表最高管理者发动、组织、协调、控制和管理质量保证体系的建设工作。工作班子的规模依公共部门的具体情况而定，其成员要精干，具有较高的工作热情和工作能力。制定工作计划。制定的计划要全面、明确，有一定的弹性。

教育培训。教育培训贯穿于质量保证体系建设的全过程。在本阶段，教育培训的任务主要是加深员工对质量保证体系的认识，了解其目标和要求，掌握其步骤和方法。

制定质量方针和目标。

2．选择要素和展开活动（大致了解）

包括三个步骤：

现状调查。遵循已制定的质量方针和目标，对本部门服务的全过程、各个方面进行详尽调查，了解现状，发现问题，分析原因，并提出努力和改进的方向。

选择运作要素。质量保证体系是由若干运作要素支撑的。公共部门应在调查的基础上，根据自己所要解决的问题，来确定运作要素。

将要素展开为活动。质量保证体系运作要素只有具体化为各项活动才有实际价值。因而，要根据本部门质量工作规律和选择的运作要素，确定一项项具体活动，并充分发动有关人员参与、支持这些活动，以使质量工作能切实地向前推进。

3．分解职责和配置资源

包括三个步骤：

建立健全组织机构。是指根据公共部门现有组织机构的状况，遵循质量活动的要求，对现有组织机构进行适当调整和重新设计。

明确和正确地分解职责。

合理配置资源。

4．质量保证体系的实施

这是质量保证体系建设的关键一步，要注意以下工作要点：

不断组织教育培训，使各级员工掌握质量保证体系文件。

注意随时掌握质量保证体系实施过程中的情况，加强组织协调。

严格对有关程序、方法、条件、过程、产品和服务、记录进行连续监视和验证，以纠正偏离规范的情况。

建立信息闭环管理系统，及时发现并纠正不符合质量保证体系文件要求的情况，并对质量体系文件本身存在的问题进行处理。

组织对质量保证体系审核与评审。

三、全面质量管理方法在机关管理中的应用

在机关管理过程中，全面质量管理方法能够发挥十分重要的作用，应用领域十分广阔。因为参与机关管理活动过程的人、机构、体制、物质材料、信息材料、资金、设备工具、方法、环境等因素都对管理质量有不同程度的影响，其中尤以人、材料、工作方法、设备工具、环境诸因素更具决定性。因此，如何对这些因素实施科学的管理就是质量管理所要解决的首要问题。以下因素是机关实施全面质量管理过程中必须要努力予以重视的。

（一）人的因素

人是各种管理活动的主体，因此，人对管理质量具有决定性的作用。参与机关管理活动过程的人的思想观念、工作作风、法律意识、政策水平、文化修养、能力构成及综合运用水平、技术素养、道德品质、心理活动特点等都会直接决定管理质量的优劣。这些工作人员群体结构是否合理，能否在统一目标下实现最佳配合，同样也会使管理质量发生变化。这就要求我们必须注重提高机关管理人员的素质结构，以机关管理人员的素质提高为突破口来带动机关管理质量的全面提高。在知识更新速度极快的今天，作好培训工作是机关工作人员素质提高的一条捷径。

（二）信息的因素

机关管理的许多工作都与信息有关，如文件工作、档案工作、信访工作、会议工作和政务信息工作等等，机关管理活动过程在一定意义上，就是对信息的收集、整理、加工处理过程。因此，信息自身的，真实可靠程度、有无时效、是否有实际利用价值、是否全面系统，以及数量多寡，是否适宜做有意义的加工处理等，都会对管理质量产生直接影响。

（三）方法的因素

方法是完成任务所采取的手段，包括解决问题的各种程序、途径、技能、技巧等，方法是创造质量的要素之一。方法是否合理、完善、简便、有效、适用，直接影响管理活动的结果与质量。

（四）环境的因素

影响管理质量的环境可分为三个层次：一是社会环境；二是机关工作环境；三是微观的办公环境。前两个环境实际上是事务活动的服务对象，也是事务活动有效存在的条件，事务活动要适应其需要，为其服务并受其约束。为此，它们对事务质量有很大影响。这正是提高事务质量的措施更多的主要是针对环境因素改善的重要原因。办公环境，如办公室的微气候条件、照明、色彩、噪声、空间布局等条件对事务质量的影响也不容轻视，如果其中存在大量不利于工作人员生理与心理健康的因素，同样会降低甚至严重降低事务质量。