论行政滥用职权_行政滥用职权之理解
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论行政滥用职权
作者：陈筱筱
来源：《法制博览》2012年第12期
【摘要】“滥用职权”作为行政行为撤销标准之一在我国司法实践中遭遇了适用的“瓶颈”，主要原因之一即在于我国《行政诉讼法》对“滥用职权”的定位不科学。对于“滥用职权”的审查应秉持一种客观的立场，从目的、手段等诸因素出发进行判断。
【关键词】行政滥用职权；合法性原则；合理性原则
一、两则公报案例引发的思考
《最高人民法院公报》1994年第4期和1996年第1期分别登载了如下两则典型案例，其一为张晓华诉磐安县公安局限制人身自由、扣押财产行政案；[1]其二为黄梅县振华建材物资总公司诉黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案。[2]两个案件的相关事实大致相同，即公安机关借刑事侦查为名非法限制原告人身、财产自由，然而法院对上述事实却做出了不同的认定。对于案例1，初审的义乌市人民法院认为：“磐安县公安局越权干预经济纠纷，以刑事侦查为名，限制原告张晓华的人身自由，扣押其财产，侵犯了张晓华人身权利和合法权益，属《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目规定的„超越职权‟的行为，”据此撤销了被告的行政行为；而案例二中湖北省高级人民法院在其（1994）鄂行初字第4号行政判决中却根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目即“滥用职权”撤销了公安机关的行政行为。相同的案件事实为何法院适用了不同的撤销标准，导致滥用职权撤销标准适用混乱的原因又是什么？
二、滥用职权标准适用混乱的原因解析
笔者认为滥用职权标准在司法实践中适应混乱的根本原因在于我国《行政诉讼法》第五十四条所确立的整个司法审查体系存在立法缺陷。
首先，各撤销标准之间缺乏内在逻辑上的连贯性，相互之间存在交叉、重复。法院对某个行政行为进行司法审查时往往是从三个方面加以考虑的：事实问题、法律问题及程序问题。那么相对应《行政诉讼法》第五十四条所规定的5个撤销标准，证据不足属于事实问题，适用法律、法规错误属于法律问题，违反法定程序属于程序问题，而剩下的滥用职权、超越职权又属于哪个范畴？且在事实、法律适用和程序三个审查标准可以周延的情况下，滥用职权标准和超越职权标准就可能被前三个撤销标准所涵盖，而不是与之相并列。
其次，重视对行政行为的合法性审查，合理性审查处于虚置状态。我国《行政诉讼法》第五条确立了行政行为合法性审查原则，也就是说我国的法院一般只审查具体行政行为的合法性，合理性的审查只存在于行政处罚领域。该条的规定直接导致了司法实践中法官只重视具体行政行为的合法性审查，对于合理性审查则往往将其忽略。而属于合理性审查范畴的“滥用职权”标准自然也得不到应有的待遇。
三、滥用职权标准的判断
理论上对于滥用职权的判断主要存在两种观点。第一种观点认为，对“滥用职权”的判断应采用主观标准。正如有学者指出，行政滥用职权的成立，要求行为主体主观上必须是故意过错。[3]第二种观点则主张对“滥用职权”的判断应采用客观标准，也就是说“滥用职权的判断可以不问主观动机如何，只要在客观上看来武断专横，同等情况不同等对待，应该考虑的因素没有考虑，就可以判定滥用职权”。[4]
笔者认为在整个合法性审查标准体系还未修正前，如果采用主观判断标准在实践中会陷入相对困境。首先，在司法审查过程中，如何认定行政机关的主观故意缺乏明确的操作规则，“滥用”一词本身就带有浓重的主观否定评价色彩，行政机关在行政裁量权限范围内对此否定不会欣然接受，甚至常常会产生抵触情绪，这对于法院判决的权威性会产生一定影响。其次，从保护行政相对方的角度而言，如果仅在行政机关主观上存在故意过错时才构成滥用职权，那么当行政机关主观上并不存在“滥用”的非法意图，但客观上却产生了侵害相对人的结果，此时行政相对人要想得到有效救济则存在困难。因为按照主观判断标准，由于行政机关主观上并没有故意为之，那么就不构成滥用职权，即使相对人的合法权益遭到损害也无法以“滥用职权”为由将其予以撤销。在上述情况下，法院可能有两个选择：第一，法官可以放弃“滥用职权”的审查路径转而适用其他撤销标准，且在审判实践过程中法官也倾向于此种做法。而这种选择所产生的问题就是“滥用职权”标准在行政审判实践中很少得到适用，往往被束之高阁，即使适用也与其他撤销标准相混淆。第二，如果是在行政处罚案件中，法官就可以以“显失公正”为由做出变更判决。而该选择的缺陷在于它的适用范围有限，只适用于行政处罚领域。由此可以看出对“滥用职权”采用主观判断标准存在着一定的审判风险。从现代行政法的价值理念看，保护相对人的合法权益乃是行政诉讼核心价值。撤销标准作为行政诉讼重要的制度设计自然也应充分体现这种价值精神。主观标准的选择显然无法适应这一点。因此对“滥用职权”的判断采用客观标准才更为妥当。
而具体来说，如何判断“滥用职权”，其判断要素可以概括为以下几个方面：（1）是否违反法定目的；（2）其结果是否显失公正；（3）所采取的手段是否符合比例原则；（4）是否能够平等对待。也就是说，我们可以从以上四个方面综合考量行政机关的具体行政行为是否涉及“滥用职权”，而其主观上是否故意则可以在所不问。
参考文献：
[1]最高人民法院.张晓华不服磐安县公安局限制人身自由、扣押财产行政案[Z].最高人民法院公报，1994，（4）.[2]最高人民法院.黄梅县振华建材物资总公司不服黄石市公安局扣押财产及侵犯企业财产权行政上诉案[Z].最高人民法院公报，1996，（1）.[3]关保英.论行政滥用职权[J].中国法学，2005，（2）.[4]胡建淼.行政诉讼法学[M].北京：高等教育出版社，2003：213-214.
