东江水资源环境管理问题及矛盾_东江流域水资源情况

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水资源环境管理问题 ——以东江流域为例

东江水资源环境管理问题，实质上是共同资源的利益分配问题，凸现了我国资源环境保护在经济转轨时期面临的环境管理方面的挑战。其矛盾具体表现在：①在有限自然资源和无限经济发展之间选择合理的经济发展模式；②在不同经济发展水平的地区实行流域统一管理的障碍；③“一国两制” 下的流域管理体制和机制。探讨了高强度开发地区水资源开发利用特征、不同经济发展水平地区之间的流域协调管理、“ 一国两制”条件下跨界水资源保护等的现代水资源问题与管理的迫切性。

东江是珠江三大水系之一，发源于江西寻乌县，其干流经广东省河源市、惠州市至东莞市石龙镇，以下分为多水道河网区注入狮子洋, 经虎门出海。东江干流全长562km，其中广东境内435km ,流 域总面积35340km2 , 其中广东境内 31840 km2 ,占90.1%。东江流域年平均雨量在1500 ～ 2 400mm 之间 , 上游龙川一带雨量在 1500 ～ 1800mm 之间 , 下游雨量逐渐增大。东江多年平均地表径流总量297 亿 m3 , 在广东省仅次于西江和北江 , 居第 3 位 , 属中国南方典型的丰水区域。由于历史原因 , 为解决香港地区严重缺乏淡水资源的实际困难，1960年代在中央政府的协调下, 由广东省政府负责解决香港供水问题 , 一直延续至今。香港地区消耗的淡80%来自东江供水。

改革开放以来,东江流域下游的珠江三角洲经济区范围的深圳、东莞、广州等地经济快速发展。据统计,2005年除香港GDP增长速度为7.3%外,东江流域内的广州、深圳、河源、惠州、东莞增长速度均超过15%。区域内人口超千万的3个特大城市广州、深圳、东莞平均经济密度超过8000万 元/ km2 , 其中香港、深圳、广州市区、东莞都已超过10000 万元/ km2 , 香港更高达16 亿元/km2。东江流域经济发展呈现出明显的“ 4 个梯级” 梯度发展特征。即流域供水区香港是世界发达地区之一；流域下游广州、东莞、深圳等东部城市群是我国最发达地区之一；流域中部惠州市是经济比较发达地区；上游赣州、河源市等水源保护区是经济欠发达地区。未来一段时间内, 随着珠三角产业向上游地区转移以及壳牌石化等大型项目的带动 , 东江上游地区国民经济还将继续保持高速增长的态势。东江流域经济的迅速和持续发展，使水资源利用和管理面临严峻的挑战。

1、东江水量与水质问题

2005 年东江流域水资源总量是260亿m3,其中地表水资源量为260亿m3,地下水资源量为 66 亿 m3。1956 ～ 2005 年平均水资源总量是331.1 亿 m3 , 年径流深为1063mm , 产水系数(产水总量占降水总量比例)约为0.58 ,产水模数为110.45 万 m3/km2。

水质方面,东江水源区森林茂密，生态环境良好，东江河源段水质达到国家地表水Ⅱ类标准,新丰江水库和枫树坝水库水质达到国家地表水Ⅰ类标准。20世纪90年代之后,由于水资源过度开发,东江流域惠州段部分支流出现水质型缺水。据广东省环境保护局1995～2006 年的环境状况公报，1995 年水质等级最差(劣Ⅴ类)的是枝江河、东莞运河、深圳河,饮用水源受到了沿岸城市污水及面污染源的严重影响。与 1994年相比 ,广州水质污染明显加重 ,深圳、惠州略有加重。

然而，从《广东省东江流域城市集中式饮用水源地水资源质量月报》情况来看，部分地区饮用水比较紧缺。在广东省人均综合用水量、万元 GDP 用水量、万元工业增加值用水量等指标均有较大降幅的情况下,随着城市化进程的加快、人口增长及生活水平的提高,生活用水指标呈增长趋势,东江流域各集中式饮用水源地水量开始出现短缺现象。水资源开发利用率通常认为不宜超过40% ,东江流域(含东江三角洲)水资源利用率多年平均为35.4% , 2004 年达到 38.5%, 为最高值。造成流域潜在水量需求大幅增加。

伴随着经济发展,东江水环境质量整体上呈现恶化趋势。广东省政府从 20 世纪 90 年代起就不断加大污水治理投入的成本，增加流域污染控制段面污水处理厂建设。如通过在源头控制主要工业污染物,在沿河控制12 个城镇的垃圾处理和防止油污染等措施保证上游水质达标,通过限期治理控制企业的排污行为,减少环境污染等。但是,以行政和技术手段解决流域水环境污染问题并不是唯一途径, 亟须完善和创新现有流域环境管理体制。[以上数据来源于《东江水资源管理问题及矛盾》]

2、东江水资源管理体制

政策依托：严守水资源管理“三条红线”——中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》

（1）建立用水总量控制制度。确立水资源开发利用控制红线，抓紧制定主要江河水量分配方案，建立取用水总量控制指标体系。全国年总用水量控制在6700亿立方米。

（2）建立用水效率控制制度。确立用水效率控制红线。万元国内生产总值和万元工业增加值用水量明显降低，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。

（3）建立水功能区限制纳污制度。确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。

东江流域的水资源管理须参照以上政策，结合地方实际，完善问责机制，明确责任，一旦越线，即启动问责机制。

过去的水资源管理体制仅仅停留在水利部门内部的上传下达，没有与政府部门的考核与问责联系起来，以至于没有形成有效的压力。“一号文件”要求建立水资源管理评估考核制度，县级以上地方政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。严格实施水资源管理考核制度，水行政主管部门会同有关部门，对各地区水资源开发利用、节约保护主要指标的落实情况进行考核，考核结果交由主管部门，作为地方政府相关领导干部综合考核评价的重要依据。

不过，要从根本上解决东江的水资源分配问题，还必须进一步完善水权分配机制和水资源的市场交易机制。一是应当对水权分配进行立法。建议制定普遍适用于全国的水资源分配法，规范各行政区域的水权分配。在保证各地基本的生产生活前提下，均衡分配水资源，消除各地对采用行政手段调配水资源产生的争议。然后，可以由各地方在本地拥有的水资源基础上，将水权进一步细分下一级，甚至可以分配到最终用户。二是建立水资源交易机制和交易市场。对水资源一次分配不能满足要求的，可以通过水资源交易机制和交易市场进行二次分配。这不仅能够满足过度用水用户的需要，对节约用水的地区和用户也是一种鼓励和补偿。而水资源的交易价格则可以在国家相关部门的监控下由市场自发形成，根据市场供求情况自动调节。比如，以明晰东江水权入手，探索水票制，来实施总量控制、促进水权交易。用水户可以将自己节约下来的水票自由转让，对未实现交易的节余水量，由水管单位按照基本水价的120%或150%回购。

建立和完善适应市场经济体制的水权分配机制，已成为水资源管理体制改革的关键。建立规范和科学的水资源管理体制，形成有效的水权分配和交易机制，不仅有利于建设资源节约型社会，而且对落实科学发展观、实现社会的可持续发展，具有重大的现实意义。

据了解，国家发改委已牵头起草了《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》征求意见稿和《生态补偿条例》草稿，初步提出了建立生态补偿机制的总体思路和政策措施。

从国内各地实践来看，特定财政转移支付下的资金补偿是目前采用的主要方式，而其中又以纵向财政转移支付为主要途径，地区间的横向转移支付并不普遍。

加强以流域水资源优化配置、统一调度以及跨行政区水污染防治为核心的流域管理体制机制建设，建立流域水资源保护联席会议制度，强化省际河流交接断面水质监督管理，将会保证河流“生命健康”，并能有效促进流域内经济社会可持续发展。