我国的生态补偿立法的进程及完善建议_生态补偿立法的思考

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我国的生态补偿立法的进程及完善建议

摘要：中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对“五位一体”中国特色社会主义事业下的“加快生态文明制度建设”做了具体的安排，包括实行生态补偿制度，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区建立横向生态补偿制度等措施。目前，我国理论界和实务界都没有关于“生态补偿”的统一定义，其主要是基于国际上通用的“生态系统服务付费”而来。

关键词：生态补偿 生态补偿条例

一、生态补偿在立法上的突破

生态补偿作为一种逐渐兴起的环境保护制度、一种新的经济政策手段被寄予厚望，我国对生态补偿进行了长期的实践探索，1953年建立的育林基金制度中体现的补偿思想，对生态补偿政策的出台和后来的实践起到了指引作用，目前我国已经在以森林为主诸多领域开展了实践工作。随着生态补偿实践的开展，立法工作也在不断地进步，向着更高效力的法律、更具体的法律迈进。

（一）、单行法方面取得的成绩

近年来我国在生态补偿法制建设方面取得的成绩突出体现在各单行法中对生态补偿制度的涉及，规范性文件对生态补偿的进一步阐述以及地方政策法规的不断细化相关制度，确保生态补偿的实施，以森林生态补偿为例，我国森林生态补偿政策和法律的演变，“经历了早期实践——摸索前进与政策准备——试点先行——扩大范围实施的不同阶段”并伴随着对可持续发展理论、生态文明建设战略等不断地认识而不断发展。

（二）、《生态补偿条例》工作的推进

新《环境保护法》第31条规定：“国家建立、健全生态保护补偿制度。国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度。有关地方人民政府应当落实生态保护补偿资金，确保其用于生态保护补偿。国家指导受益地区和生态保护地区人民政府通过协商或者按照市场规则进行生态保护补偿。”从基本法上对生态补偿制度进行了确立，对其他法律的制定、修改作了方向性指导。2010年国务院《生态补偿条例》立法的启动对生态补偿立法的建设起到了巨大的推进作用，《生态补偿条例》草稿（征求意见稿）的完成使立法工作向前迈进了一大步。

二、生态补偿在立法上的短板

目前我国生态补偿的立法工作虽然呈现繁荣趋势，但是与蓬勃开展、取得重大进展的生态补偿实践相比，我国在生态补偿立法方面明显滞后，存在重大缺失，但由于种种原因，我国至今没有建立健全的生态补偿法律体系。我国目前的生态补偿立法存在两个重大问题，分别是法律结构的不平衡和法律内容的不完善。

（一）、法律结构——不平衡

1、《宪法》中没有涉及生态补偿的相关内容

《宪法》作为我国的根本大法有着最高的法律效力，在生态文明建设成为国家重大发展战略的现状下，序言中没有体现生态文明，总纲26条也没有生态补偿制度的体现，“生态利益”没有在《宪法》中和“经济利益”摆在同等重要的地位。

2、专门立法的缺失

在制度建设上，生态补偿缺少专门立法，造成其环境法律体系中的缺位，虽然在有些单行法对生态补偿做了规定，但缺乏实施细则和下位法，由于立法的缺失，在广泛开展的生态补偿实践中，更多的是依据各类红头文件和地方规范性文件，政策成为了执行的保障。相比较法律，政策弹性大、不稳定，缺乏有效约束，造成实践中各种问题突出，虽然“这些规范性文件和规章为生态补偿试点提供了法律依据，但是并不能满足全面建立生态补偿机制的立法需求。”

（二）、法律内容——不完善

1、原则性的规定导致缺乏操作性

我国现有的生态补偿立法还停留在原则性的规定，缺乏操作性，不管是《森林法》的“森林生态效益补偿金”还是《水土保持法》关于“水土生态效益补偿”亦或是《水污染防治法》、《草原法》、《矿产资源法》等都只有原则性的叙述，对于补给谁、怎么补、补多少、操作程序等都没有规定。

2、缺乏基础性制度支撑导致法律适用时的冲突、重合和法律的不稳定性

虽然我国的单行法基本上都有关于生态补偿的内容，但由于缺乏基础性的制度支持，造成相关规定不统一，导致法律适用时出现冲突或重合，“生态补偿的范围广泛，涉及自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护、资源枯竭型城市等不同类型，对生态补偿具有管理权限的部门多、权力分散且有交叉，不可避免地出现部门之间的利益冲突和纠纷。”单行法之间缺乏协调，部门色彩浓厚，影响整个法律体系合理性的构建。同时，由于不同部门在实践中的重点不一样，在长时间实践的影响下，各个领域形成了相对封闭的系统，导致不同领域中的措施相互重叠，在实务中就存在湿地保护与草原、森林、流域的保护相重叠。同时由于立法层次低，也导致了政策法规的不稳定性

3、法律实效不足“宣誓性条款过多，权利、义务及法律责任规定不清，使一些生态补偿立法沦为‘观赏法’。”纵观我国现阶段的生态补偿立法，生态资源保护单行法很难满足法律关系的要素“主体”、“客体”、“内容”方面的构成，没有对各主体做出明确的确定，大都是从国家、各级政府部门以及个人提出一些广泛的要求。同时在实施过程中大多采取全国一刀切的做法，脱离地区实际，不利于补偿工作开展地区人民积极性的提高，例如在退耕还林中全国的补偿标准中仅分为南北两个标准。我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源都属国家所有，即全民所有；由法律规定集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这一规定导致我国自然资源所有权的模糊性，环境成为了公共财产，给补偿工作带来阻碍。

4、生态税立法的缺失

已经开展的生态补偿的实践表明，虽然我国现行生态补偿的财税政策主要有纵向财政转移支付、横向财政转移支付、生态税三大类，但是生态补偿资金的来源主要是依靠中央的财政转移支付，“2012年以来，中央政府每年通过财政转移支付安排的生态补偿资金总额接近800亿元人民币。”横向的财政转移支付主要发生在流域生态补偿领域，包括福建省闽江、九龙江流域水环境保护项目，新安江流域水环境补偿试点项目等。在生态税制度方面，我国没有独立的生态补偿税收，我国现行的资源税、消费税等虽与环境保护相关，却难以发挥调解作用。因此修改税法，开征生态税，为生态补偿提供稳定的资金来源是摆在我国生态保护立法方面急需解决的问题，“我们应该加快立法进程，不仅要开征生态税，而且还有开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为，并未生态补偿提供长效的稳定的资金来源，最终实现人类社会经济发展与自然生态系统协调一致的目的。”

三、完善生态补偿立法的建议

（一）、结构方面的建议

为完善生态补偿在立法结构上存在的问题，首先应从《宪法》上对生态补偿的相关内容予以确立。我国的环境法律体系是在《宪法》的基础上，以《环境保护法》为主体建立的，新修改的《环境保护法》以对生态补偿的相关内容进行了确立，为进一步推进立法和实践工作的展开有必要将生态补偿的相关内容写进宪法，将生态文明建设写进宪法序言，推动其和物质文明、政治文明、精神文明协调发展。争对生态补偿在环境法律体系中的缺位，国务院加快《生态补偿条例》出台的进程，使生态补偿形成“基本法——专门法——单行法”相对完整的体系，在条件成熟的情况下，依靠实践的带动，对行之有效的法律进一步提高其效力位阶，在《生态补偿条例》的基础上，全国人民代表大会常务委员会出台《生态补偿法》，使整个生态补偿机制形成一个完整的法律体系。

（二）、内容方面的建议

政策的不稳定性和法律适用时的冲突以及重合呼吁专门法的出台，政策的不稳定性在于制定机关和法律效力的影响，之所以存在法律适用时的冲突有两个方面的原因，首先是因为在同一制度上缺少上位法依据，其二是同一效力的法律在制定的同时只考虑部门利益，忽视整个法律体系的协调性，整个法部门的利益。面对出现的上述问题，新修改的《环境保护法》对生态补偿制度的确立相信会对上述问题的解决提供指导，在基本法对制度予以确立的基础上，加速《生态补偿条例》的出台。为避免法律冲突，还需对相关单行法中的内容予以修改和整合，使之生态化，同时对单行法中的确立的制度进一步具体化，突出可持续思想，使单行法和专门立法相结合，相互配合，循序渐进的促进整个立法工作的完成。

我国目前生态补偿实践的展开大多是以项目的形式开展的，为了提供实践中机制的操作性，生态补偿在不同的领域立法时可以考虑以项目为载体，通过法律程序将生态补偿的框架落实到具体项目中。同时在国家出台《生态补偿条例》的基础上，各省、市、自治区根据地区具体的情况制定较为详细的《生态补偿条例实施办法》，基本保证整个操作过程都有法律为依据。在不同的补偿领域，在单行法规定的基础上，制定相关的实施办法、资金管理办法，虽然不同领域的生态补偿存在补偿标准、补偿主体等方面存在差异性，但是其他领域在立法上和实践上的完善之处依然可以借鉴到自己的领域。在其他领域生态补偿资金管理上可以借鉴森林上的管理办法，从《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中吸收有益部分，根据不同领域特点制定出完善的管理办法。各项立法从不同方面增强制度的可操作性，实现生态补偿的“恢复、维持、增强”的效果。

为了提高我国生态补偿法律的实效性，首先应明确自然资源的产权，“确认生态效益的权属问题是明确生态效益补偿法律关系主体责、权、利的关键性因素”，在明确产权的基础上在法律条文中清晰界定法律主体、法律义务、责任等问题，只有这样，才能使整个补偿过程处在有效的管理中，保证政策落实的到位性、及时性。同时还需要确定中央政府和地方政府的权力和责任，保障整个过程中执法部门严格、顺利执法，对干扰执法的现象追责，保障从中央到地方一条线，连贯的执法、操作，落实具体政策的实行。同时给予补偿的地区差异性、类型的广泛性上，在分类型的基础上考虑空间分布，严格避免全国一刀切的做法。

西方发达国家自20世纪70——80年代以来，就开始了绿色税制改革，在我国目前缺少生态补偿税制的现实状况下，紧靠体现生态补偿原则的排污费、生态环境补偿费、矿山环境恢复治理保证金是远远不够的，修改税法，开征生态税费，为生态补偿提供长期、稳定的资金显得极为重要，因此我们要循序渐进的构建我国的生态环境税制，同时保证税收的设立于其他税种相互呼应，形成一个有机、和谐的绿色税收体系。

参考文献：

【1】秦玉才、汪劲主编：《中国生态补偿立法——路在前方》，北京：北京大学出版社，2013年版

【2】李爱年：《生态效益补偿法律制度研究》，北京：中国法制出版社，2008年版 【3】赵胜才：《论区域环境法律》，光明日报出版社2009年版

【4】李长亮：《西部地区生态补偿机制构建研究》，中国社会科学出版社2012年版 【5】王社坤：《生态补偿条例》，立法构想，载《环境保护》，2014年7月10日 【6】邱秋：《完善立法为生态补偿提供硬约束》，载《环境保护》，2014年3月10日

【7】邱秋：《完善立法为生态补偿提供硬约束》，载《环境保护》，2014年3月10日

【8】汪劲：《中国生态补偿制度建设历程及展望》，载《环境保护》，2014年3月10日

【9】张建伟：《生态补偿制度构建的若干法律问题研究》，载《甘肃政法学院学报》，2006年第5期

【10】张丽君、张斌：《民族地区生态功能区建设》，载《黑龙江民族丛刊》2008年第1期

作者简介：袁宁言（1992.11-）女，苗族，湖北省，现就读于中南民族大学法学院经济学硕士学位，研究方向环境法