试论行政公益诉讼原告资格的认定（材料）_环境公益诉讼原告资格

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第1章 行政公益诉讼及其原告资格

1.1行政公益诉讼的概述

1.1.1行政公益诉讼的概念及特点

公益即公共利益，世界上最早出现以保护公共利益为目的且由特定的人将侵害公共利益的主体提起诉讼的是罗马的程式诉讼法。目前我国对公共利益的法律救济制度尚不完善，单就行政公益诉讼而言，在我国司法界尚没有一个统一权威的释义。

我认为，所谓行政公益诉讼即由特定的人，包括公民、法人或其他组织，对行政主体的违法行为且已造成对公共利益的实际损害的或有实际的损害危险的，能够以自己的名义向具有管辖权的法院依法提起行政诉讼。

与传统的行政诉讼相比，行政公益诉讼有以下非常鲜明的特点：（1）行政公益诉讼是以保护公共利益为目的的，是最大程度上对公共利益免遭行政违法行为的司法救济手段；而在非一般行政诉讼中通常只为维护行政相对人的合法权益。（2）行政公益诉讼的原告与被诉行政行为间可能不具有法律上的利害关系。（3）在行政公益诉讼中，被诉的违法的行政行为须是已对公共利益造成了实际的损害或有实际损害的危险。

1.1.2我国对行政公益诉讼的规定

行政公益诉讼作为一种新兴诉讼形式，我国学术理论各界都曾对其有过大大小小探究，更是有不少学者呼吁我国应尽快构建科学的行政公益诉讼制度；在我国司法实践中，以保护公共利益为目的而将行政主体告上法庭的案件更是屡见不鲜，但就我国目前的司法体系而言，我国对行政公益诉讼制度并没有认可。尤其是对行政公益诉讼的原告资格认定更是一纸空白，即对于某些特定的主体能否取得行政公益诉讼中的原告资格既没有明确的禁止，又没有任何的法律支持。笔者在这里认为，构建行政公益诉讼中原告资格的认定制度是构建整个行政公益诉讼制度的重中之重，是最基础最关键的一步。因此，我国行政公益诉讼及其原告资格认定制度的构建应尽快提到日程上来。1.1.3我国行政公益诉讼制度构建的必要性与困境

时下，行政公益诉讼之所以能在我国的司法实践以及学术理论的探究中占据

了相当重要的地位，不仅仅是因为行政公益诉讼制度其本身的先进性和科学性；还因为行政公益诉讼制度以保护公共利益为目的符合当前社会发展的的客观要求、有利于我国司法体系的建立健全推进我国法治化进程；且行政公益诉讼制度的构建在司法实践中有非常高的可行性，既能解决实际问题又能维护良好的社会秩序；同时，行政公益诉讼制度的建立也顺应国际社会诉讼法律制度发展的必然趋势。由此可见，行政公益诉讼制度的建立有相当的必要性。那么，作为该制度构建的最为关键一步即对行政公益诉讼原告资格的认定，其必要性自然不可小觑。

不过，就我国的社会发展现状、现阶段的法制体系以及司法资源配置进行客观分析，我国行政公益诉讼制度的构建仍存在着一定程度的困难。从宏观上看，首先我国的法制机制还不够健全，行政公益诉讼制度的立法支持较少；其次公民、法人或其他组织在我国长期的司法诉讼体制中通常是侧重其个人私益的保护，对公共利益保护意识还有待提升；再次，受我国的司法救济制度承载压力及司法资源的限制，行政公益诉讼制度的构建需要进行长期的探索。而单就行政公益诉讼原告资格认定制度来讲，基于原告与被诉行政行为利害关系的不确定性，该制度构建的最大困难即是对原告资格认定的法律依据。

1.2行政公益诉讼原告资格的概述及特点

就一般的非行政公益诉讼而言，其原告资格的认定是非常容易的。一般行政诉讼的原告即是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，而向具有管辖权的人民法院提起诉讼的个人或者组织［1］；其法定认定条件有三：（1）将原告定位于行政相对人，（2）原告的合法权益必认为是由该被诉具体行政行为所侵害即与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，（3）原告必须向有管辖权的法院提起诉讼。对比之下，行政公益诉讼中的原告其在内涵、背景与资格认定条件上都与一般的非行政公益诉讼有着非常大的区别。

首先，我认为，所谓行政公益诉讼中的原告即是指认为行政机关及其工作人员的违法行政行为对公共利益已经造成了实际的损害或具有实际损害危险的，且能够以自己的名义向具有管辖权的法院提请诉讼的公民、法人或其他组织。其次，基于行政公益诉讼的特殊性，行政公益诉讼的原告主体与被诉的违法行政行为间可以不具有“法律上的利害关系”。行政公益诉讼原告的认定一直以来都是行政 2

公益诉讼制度构建的重要课题。在我国的司法体制和各学术理论中，具有诉讼原告资格的主体通常是与被诉的对象或者被侵害的客体(权益)有直接利害关系的。而行政公益诉讼这种新兴的诉讼方式使得在对其原告资格认定上颇具困难，因为对该类原告资格的认定打破了我国现阶段的立法司法体制以及各理论学说在这方面的既设规定，在一定程度上势必会造成体制的繁冗与混乱。因此，对于构建科学的行政公益诉讼及其原告资格认定制度需要我们进行长的探索，更重要的是有科学的立法支持与创新的司法体制体系。

综上,我们能够总结出行政公益诉讼原告资格的特点：（1）原告不单单只定位于行政相对人，亦可以是未受违法行政行为直接影响的主体（2）原告与被诉的行政行为在法律上的利害关系存在与否不影响其行政公益诉讼原告资格的成立，即“法律上的利害关系”不能作为判定行政公益诉讼原告资格的法律依据（3）行政公益诉讼的原告可以以自己的名义或者是法律赋予的某种权利向具有管辖权的法院提起诉讼。

第2章 行政公益诉讼原告资格的域外探索

行政公益诉讼虽在我国常被视为一种新兴的诉讼方式，但在一些西方发达的法治国家，行政公益诉讼相关制度的构建已经非常成熟。在这些已经确立行政公益诉讼制度的国家里，通常以判例法或成文法的形式明确地规定了行政公益诉讼及其原告资格的认定制度，内容大致是：允许公民、社会团体为维护社会公共利益对政府的违法行政行为提起诉讼。从其内容中我们不难看出，行政公益诉讼原告主体主要以公民和团体为主，且是以维护社会公共利益为目的。各个国家及地区对此类行政公益诉讼制度的内涵大致是相同，而在具体称谓方面具体的包括“民众诉讼”、“公民诉讼”、“以公法名义保护私权之诉”等。对海外发达法治国家的行政公益诉讼制度进行研讨和比较，不仅能使中国的行政诉讼制度逐步走向完善与健全，同时也对能够尽快在中国建立科学的行政公益诉讼制度提供先进的立法司法经验，能够更好地解决诸如在行政公益诉讼中原告资格的认定等相关问题；接下来我们通过进一步介绍海外各国家及地区具体的行政公益诉讼制度及其对公益诉讼原告资格的认定，为我国在这方面相关制度的构建提供借鉴。

2.1法国

法国的行政公益诉讼制度是比较完善的。法国的行政公益诉讼制度分别有完全管辖之诉、越权之诉、解释之诉和处罚之诉这四个种类；其中越权之诉是法国最重要也是最具特色的行政公益诉讼制度。越权之诉最主要的特色集中体现在其对原告资格的认定上，“在行政诉讼中，当事人如果认为他的利益因行政机关的决定而受到侵害，则可以请求行政法院审查该项行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定［2］”。笔者在这里认为，首先法国对其行政公益的原告以“当事人”而论，是对于原告资格的认定进一步的扩大化的体现；其次，越权之诉的诉讼理由为“认为他的利益因行政机关的决定而受到侵害”，巧妙的解答了原告资格的取得与是否应具有“法律上的利害关系”的难题；同时在越权之诉的规定中，原告主体可以要求特定机关对该被诉行政决定的合法性进行审查着重体现了法国对原告主体（越权）监督权的赋予。具此，我国从法国行政公益诉讼制度及其原告资格认定制度中得到了新的启发。

2.2日本

日本，在其《行政案件诉讼法》中规定了民众诉讼。故日本的行政公益诉讼制度已得到初步的建立。民众诉讼即是指：“国民请求纠正国家或者公共团体不符合法律规定的行为，并以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起的诉讼［3］”。从该项规定我们不难发现，在日本行政公益诉讼制度的构建中，对原告资格的认定是不需要考虑其与被诉违法行政行为间是否具有“法律上的利害关系”的，即是否与被诉行政行为间存在“法律上的利害关系”不会影响行政公益诉讼原告资格的成立，且在该项规定中明确指出“以选举人的资格或自己在法律上的利益无关的其他资格提起诉讼。”

对比我国，在我国的整个司法体系中，对于诉讼原告主体的认定，“法律上的利害关系”一直是一个非常重要的条件。但就行政公益诉讼这种新兴的诉讼方式而言我们必须认清楚它的特殊性，特别是在构建我国行政公益诉讼原告认定制度中，我们不应该将一般原告资格认定的条件照搬照抄，应该根据行政公益诉讼的特殊性具体分析。

2.3德国

德国在诉讼中对公共利益的保护是非常注重的。具此，德国在《行政法院法》专门确立了公益代表人制度。即由公益代表人作为一个专门的机构始终享有并承担在公益诉讼中作为原告资格而产生的权利和义务。

德国这项制度突破了传统的公益诉讼原告认定模式，即单独设置一个“公益诉讼代表人”作为专门的机构与行政主体危害公共利益的违法行为进行诉讼对抗。对比其他国家的行政公益诉讼，该项制度不仅有一个明确的原告资格认定条件，而且还解决了“法律上的利害关系”这一复杂的问题。这种先进的制度体系也是非常值得我国借鉴的，在今后对我国行政公益诉讼的司法探索中，我们可以将我国的一些公益组织，如：慈善总会、妇女儿童联合会、环保组织等与“公益诉讼代表人”联系起来，为我国行政公益诉讼原告资格认定制度的探究提供了新的发展方向。

2.4美国

对美国而言，行政公益诉讼制度的构建已经相当成熟，该项制度起源于美国在司法审查。在美国，公民享有广泛的诉的利益，进一步从其对原告资格认定来看，美国法院根据“私人检察总长”[4]理论，在司法审查中进一步确立了“事实不利影响”这一原告资格标准，且不论这种利益是否具有特定法律的直接规定即只要其认为权益受到了被指控的行政行为的“不利影响”，就具有了原告资格。正如美国最高法院法官布卢南所说“如果原告证明他请求审查的行政行为在事实上对他造成了经济或其他损害，那他就有了原告资格

［5］

。”

对比我国，在我国的司法制度体系中历来便没有司法的审查制度，因此行政公益诉讼制度对于我们来说是一种新兴的诉讼方式。我们接受并构建该制度体系是需要长时间不断的探究；其次，考虑到我国现实的法制体系承载力、我国的国情社情，我国司法体系中诉的利益更侧重体现在对个人合法的私益救济，因此在对于我国行政公益诉讼原告资格认定则必须考虑我国的实际情况，而不能片面得去追求公民广泛的诉的利益。不过，我们仍能从美国相关行政公益诉讼制度体系的建立中得到许许多多重要的启示与思考，为我国在今后逐步完善行政诉讼制度以及诉的利益的逐步扩大化提供了宝贵的借鉴。

2.5英国

行政公益诉讼制度在英国已经是发展的非常完善了，其另一个名称即被称为“以公法名义保护私权之诉”制度。英国作为英美法系的典型代表，且是一个主要以判例作为基本法律的国家，因此，我们不难推测，英国行政公益诉讼制度的构建是基于一个又一个判例慢慢确立起来的。“法律必须设法给没有利害关系的或没有直接利害关系的居民找到一个位置，以便防止政府内部的行为，否则便没有人能够有资格反对这种不法行为［6］。”从这项规定，我们可以看出，英国明确指出即使与被诉行政行为不存在“法律上的利害关系”的主体也应当具有行政公益诉讼的原告资格；这为我国行政公益诉讼原告资格认定制度的构建定提供了很好的借鉴。

2.6我国台湾地区

我国台湾地区也有行政公益诉讼的相关制度。其制度内涵如下:在司法实践中，例如当一个违法的行政处分已经非常明显地侵犯了公共利益时，作为该案被涉及的直接权益受损者可以作为原告起诉该项违法的行政行为，若不明或不便、不能够提起行政诉讼时，法律是可以允许由第三者为维护公益向该违法行政行为提起诉讼。其中规定的“法律是可以允许由第三者为维护公益向该违法行政行为提起诉讼”即体现了我国台湾地区对行政公益诉讼原告资格认定的态度。

纵观各海内外法治发达国家及地区的行政公益诉讼及其原告资格认定制度的规定，我们不难发现它们有着许多共同的法律特征：（1）原告的起诉资格不断放宽（2）不法行政行为须致公共利益实际受损或有实际受损的可能（3）在各国行政公益诉讼制度规定中，对于原告主体向法院提起诉讼的行政行为未明确规定是具体的行政行为还是抽象的行政行为（4）为防止滥诉，对于行政公益诉讼类案件原告认定和受案理由有明确、统一的法律规定。

第3章 对我国的行政公益诉讼原告资格的探索

3.1我国行政公益诉讼原告资格认定概述

3.1.1 我国行政公益诉讼原告资格认定制度的现状、困境及其必要性

翻阅《布莱克法律大辞典》，其中有一个对原告资格问题非常经典的释义，“原告资格即是指某人（法律上的人）在司法争端中所享有的能将该争端诉诸司法程序的足够利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否够充分，从而能使起诉人成为本案诉讼的正当原告［7］。”目前我国对于行政公益诉讼及其原告资格的认定尚没有明确统一的法律规定，一直是处于空白阶段。相较于我国在立法方面对行政公益诉讼原告资格的认定的长期留白，在我国的司法实践以及学术理论领域，行政公益诉讼原告资格的认定已不再是一个新鲜的议题。

在我国的司法实践中，由于行政主体违法行政行为而导致对公共利益的实际损害也已经变得屡见不鲜，而对于这一类违法的行为却没能有相应的司法救济渠道。即使有的公民、法人或其他组织以自己的名义对这种违法的行政行为向法院提诉讼，最终也因为缺少作为诉讼原告应具备的“法律上的利害关系”被驳回了起诉，或是不了了之。纵观我国的学术理论观点，对于行政公益诉讼原告资格认定更是各方观点百花齐放：（1）利害关系说，即认为对行政公益诉讼原告资格的认定应该与非行政公益诉讼的原告资格认定条件一致，原告主体应当与被诉行政行为存在“法律上的利害关系”。（2）普遍原告资格说，即认为只要是以保护公共利益为目的，与行政违法行为进行诉讼对抗的公民、法人或其他组织都应具有行政公益诉讼的原告资格。（3）权力监督说，即认为对于行政主体行使的行政行为，法律应是将监督的权利交给公民（个人、纳税人）、法人（纳税人）或其他组织的；据此，行政主体行使的行政行为导致公共利益的实际损害或有实际损害危险存在的，负有监督权利主体即享有对该违法行政行为诉讼的原告资格。

虽然有不少人期待我国行政公益诉讼及其原告资格认定制度能尽快构建起来，但就我国的客观实际，对于原告资格认定依然存在许多困难，主要包括（1）立法方面：对于行政公益诉讼原告资格认定并没有一个法定的统一的依据；且受到一般非公益行政诉讼中对原告资格认定条件的影响即原告与被诉行政行为是否具有“法律上的利害关系”也一直成为行政公益诉讼中某些特定主体是否能享有

原告资格的最大争议点。（2）司法（现实操作）方面：行政公益诉讼原告资格的认定实质上是一种授权行为，而对于权利的授予在现实的司法实践不仅仅要考虑到我国司法制度体系的承载能力，同时也需要对制度的构建进行长期的探索与磨合。

行政公益诉讼原告资格认定对整个行政公益诉讼制度的建立扮演着至关重要的角色。在各类诉讼案件中，诉讼当事人是诉讼参加人当中的核心主体，而当事人即主要包括原告人，被告人及第三人；在行政公益诉讼类案件中被告是不需要特别认定的，即始终是做出危害公共利益的行政违法行为的行政机关及其工作人员；因此对于行政公益诉讼原告资格的认定即成为整个行政公益诉讼核心主体构建乃至整个行政公益诉讼制度构建的关键。

3.1.2 构建我国行政公益诉讼原告资格认定制度的理论基础

在我国的长期司法实践中以及学术各界对行政公益诉讼的长期探究，对我国在行政公益诉讼原告资格认定制度建立提供了相当坚实的理论基础。我在这里着重以民法和宪法为主，祥述我国行政公益诉讼原告资格认定的相关理论基础与法律依据。

在民法方面：我国民法规定的“公序良俗原则”，《民法通则》第七条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序［8］。”从这条法律规定中首先我们不难看出我国对公共利益的保护，这项规定虽然是民事方面的，但其所表达的内涵不仅非常深刻且能更加出色地运用于我国行政诉讼制度里，而这正是行政诉讼制度现今较为缺乏的，即对违法行政行为致使公共利益受损或有损害危险的司法救济手段。因此，若是将民法中“公序良俗原则”这类原则性的规定运用在行政公益诉讼的立法之中则能够更好地为行政公益诉讼原告资格的认定给予强而有力理论依据，同时也完善了我国行政诉讼法律制度体系，科学的解决了法律滞后的难题，顺应了我国社会发展的客观要求。

在宪法理论方面：我国宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告、检举并依法取得赔偿的权利，但不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害［9］。”即公民的监督权。据 9

此，在行政公益诉讼中，公民的原告资格得到了宪法自然的赋予，是行政公益诉讼原告资格认定制度最为重要的的法律依据与理论基础，但由于我国在司法制度运行中并没有违宪审查相关制度，且行政公益诉讼制度完全构建的时机还没有成熟，相关法律规定还处于不明朗化的阶段，因此这一重要的法律依据还未能走进司法实践中。但这一法律规定为我国行政公益诉讼原告资格认定制度的构建指明了准确的方向，我们应该努力在朝这一大方向前进，进行深刻的探究与改革。

3.2 我国行政公益诉讼原告的资格认定

3.2.1 公民（个人）或其他组织（法人）

公民（个人）或其他组织（法人）应当享有行政公益诉讼原告资格。正如前文的阐述，我认为，基于对公共利益的保护，这一类主体可以单独以自己的名义对行政主体的违法行为提出诉讼，且这类主体大部分同时也具有纳税人的身份，对这类主体原告资格的认定既是实现了宪法的公民的监督权利又实现了其作为纳税人的权利。但值得注意的是，公民（个人）或其他组织（法人）与该被诉行政行为间在法律上的利害关系是可能存在也可能不存在，是具有不确定性的。因此，不能单就“法律上的利害关系”来判定行政公益诉讼的原告资格。3.2.2 特定的社会团体（公益组织）等

特定的社会团体（公益组织）应当享有在行政公益诉讼中的原告资格。且这一类主体应当是符合一般非行政公益诉讼原告主体资格中“应具有法律上的利害关系”这一条件的；其原因在于，特定的社会团体如公益组织如慈善总会、妇女儿童联合会、环保组织等通常是以维护公共利益为宗旨的，而当行政主体作出的不法的行政行为致使实际的公共利益损害或有实际损害危险的存在时，则势必对该特定的社会团体（公益组织）的预期期望和正常运行在客观上带来了一定程度的侵害，即被认为是侵害了其合法权益，是直接受害者。因此，对于这一类主体在享有行政公益诉讼中的原告资格是毋庸置疑的，和一般非公益诉讼的行政诉讼原告认定条件是一样的。3.2.3 检察机关

笔者在这里认为，检察机关作为一个特殊的司法机关，其主要职责是对法律监督，那么检察机关对行政公益诉讼也应当具有原告资格。虽然我国目前还没有 10

司法审查制度，但我们必须承认该项司法审查制度的先进去与科学性。我国宪法第 129 条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关作为国家专门的法律监督机关有权对行政主体实施行政行为进行检察监督。作为国家法律监督专门机关的检察机关, 其主要任务不仅在于保障国家法律统一，维护司法的公正, 还在于保护公共利益不受非法行为包括非法行政行为的侵犯。因此，对于检察机关是否应具有行政公益诉讼的原告资格我们当然应持赞同的态度，且应注意的是检察机关是确定的与被诉行政行为之间不具有“法律上的利害关系”的。

3.2.4 我国行政公益诉讼原告资格认定制度的立法建议

建立健全的行政公益诉讼原告资格认定制度需要我们不断的进行探索与改革，同时，对于原告资格的认定必须给予科学、统一的立法支持并须结合我国的客观实际：

（1）对于行政公益诉讼原告资格的认定应当具体化法律化。即对与原告资格的取得须由最高立法机关制定出统一且权威的法律规定，并对原告资格认定条件进行具体的阐述；其次对原告的基本权利义务进行详细的规定，使其有法可依。将原告资格的认定条件及其权利和义务都一一进行明确的规定是最基础和最根本的。这样，每一位法律主体都可以非常明确得从相关法律条文规定中知道自己的权利与义务所在，从而能更好地参与到司法实践活动。

（2）为防止原告资格权利的滥用，应当在立法中明文规定相应的法律条款，明确规定滥用行政公益诉讼原告资格权利的主体须承担法律责任。防微杜渐，在行政公益诉讼原告资格认定制度构建的同时应该全面地考虑到一些不良的法律主体可能会凭借司法制度赋予其的原告资格权利进行诸如诬告陷害、打击报复等违法活动而浪费了宝贵的司法资源。因此应当明确因滥用行政公益诉讼原告资格而应承担的法律责任，捍卫司法的威严。

（3）针对行政诉讼制度本身的特殊性即原被告主体地位的不平等，以及能更有效的惩治行政违法行为，应当增加对于行政公益诉讼中原告的保护制度。应当在法律条文中明确规定作为行政公益诉讼原告主体应当具有的法律权利，且当该项权利被剥夺侵害时应当有完善的救济手段。

（4）增加关于行政公益诉讼原告的继承、转移、不适格或者是原告重复的相关法律规定。这条建议有利于缓解因行政公益诉讼而对整个司法系统的承载压力，从而更有效率地惩治行政违法行。

行政公益诉讼及其相关制度的构建既是顺应了社会的发展需要，又是我国法治化建设在制度上的伟大革新；而对于认定行政公益诉讼原告资格更是构建行政公益诉讼制度的重中之重。行政公益诉讼原告资格的构建既是基础也是关键，它不仅关系到行政公益诉讼制度体系在主体上的构建，同时也是我国司法界对原告资格认定这一重要课题的理论革新。本文就对行政公益诉讼原告资格认定制度的概况，域外的探究经验及其相关法律理论基础进行初探，综合考虑我国实际国情，法制体系等等提出相关建议。希望能够为我国行政公益诉讼及其原告资格认定制度的构建略尽绵力，同时也希望能够在最大程度上保护我国的公共利益免遭违法行政行为的侵害，并进一步推动我国行政诉讼制度乃至整个司法体系的建立健全，加快我国法治社会进程的步伐,构建和谐社会。

参考文献

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