巴西水资源管理实践及对我们的启示_水资源保护具体措施
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巴西水资源管理实践及对我们的启示（赴国外考察报告）
2008年2月27日至3月12日，我厅组团赴南美洲的巴西、智利和秘鲁三国考察水资源管理政策、体系、机构和具体做法等，并参观和访问有关的水电站、用水企业及水务咨询公司，对上述三国的水资源管理情况有了初步的了解，其中由于巴西属于发展中国家，其自然、社会、经济及水资源状况又具有鲜明的特点，特别是1990年代前开始对水资源属性、作用、意义的认识上的转变以及引发的管理革命，对我省的水资源管理具有一定的借鉴意义。现将巴西水资源管理实践及对我们的若干启示介绍如下。
一、巴西经济、社会、自然及水资源概况 巴西全称为巴西联邦共和国，国土面积约850万平方公里，人口1.7亿，为世界第五大国家。巴西自然条件得天独厚，生态系统呈现极大的生物多样性，是世界上淡水资源最丰富的国家，淡水资源总量约为5.66万亿立方米，占世界淡水总量的12%。横贯巴西北部的亚马孙河是世界上最长、最深、最宽和流量最大的河流，河长约7100公里，最大流量达21万立方米每秒，超过世界上排名其后的9条大河流量之和。虽然巴西水资源丰富，但人口集中在城市等经济发达地区，缺水矛盾仍较突出，已开发的耕地仅占国土面积的5%，灌溉面积10%。在城市，供水率已达到90%，但在农村，供水率仅为18%，污水处理率不到20%。在1990年代前，由政府投资的供水与污水处理企业达85%，此种状况此后开始改变，巴西联邦政府和州政府陆续把部分水务公司私有化，减轻了政府投资的压力。许多巴西的水务公司经过现代化企业制度改造，按照公司法人模式运作，获得了更多的贷款和资金支持。
亚马逊流域是世界上流域面积最广的流域，流域面积610万平方公里，为南美大陆面积的44%，其大部分位于巴西境内。亚马逊流域的大部分面积被热带雨林所覆盖，其生态系统呈现极大的生物多样性，分布着多达3万多种的植物品种，约2000种鱼类，60种爬行动物，35种哺乳动物和约180种鸟类。亚马逊流域是世界上最大的铝土矿和铜铁矿所在地，而木材和木制品、黄金、锡的出口量也逐年增加。但由于该流域人口不断增加，加上经济发展缓慢，给自然资源特别是森林资源造成持续压力。一是无限制的人类活动扩张，导致原本脆弱的生态系统遭到破坏；二是森林和植被砍伐致使土壤侵蚀和水土流失，生物多样性降低，河流淤积严重；三是气候变化导致水文循环改变，而森林大火和干旱森林面积减少加剧水文循环变化；四是由于随意使用农业杀虫剂、固体废物倾倒及不当水利用致使水污染严重。伊泰普水电站(Itaipu Binacional)为世界上目前仅次于三峡水电站的第二大水电站，位于巴拉那河流经巴西与巴拉圭两国边境的河段。1973年巴西和巴拉圭两国政府签订协议，共同开发界河长200公里一段水力资源，之后历时16年，耗资170多亿美元，于1991年5月建成举世界瞩目的伊泰普水电站。伊泰普水电站坝址控制流域面积82万平方公里 ,大坝全长7744米，高196米，库面积1350平方千米，电站总库容290亿立方米，多年平均流量8500m /s。电站安装了18台70万kW混流式水轮发电机组，总装机容量1260万千瓦，多年平均发电量790亿kW·h，为世界单机容量最大机组,年发电量可达750亿度，所发的电由巴西和巴拉圭两国均分，其中分配给巴拉圭的电量又由巴西购买一部分。电站主坝为双支墩大头坝，最大坝高196m，长1064m,是世界最高的大头坝，安装14扇20m×20m弧形闸门,最大下泄流量62000m /s。
巴西的水资源管理包括制度安排和政策工具，还包括水利工程管理、水资源科学技术研究等，上述内容均由巴西联邦法律规定。由于巴西国土面积广阔，地区差别大，不同地区水资源管理的问题与任务各不相同，联邦法律本身主要由三部分组成，一是水资源管理的原则；二是水资源管理的手段或方法；三是实施管理的体制框架。
二、巴西水资源管理的原则与目标 在巴西联邦法律中，水资源管理的原则为：
1、把流域作为巴西全国水资源管理政策中的国土单元。此问题看似简单，世界上也普遍采用流域原则，但在巴西却面临争议，反对者认为，由于流域边界是由分水岭所决定，但含水层边界则由可能的地下高水位确定，两者从不会重合，把流域作为国土单元是不合适的。此种争论直到引入一种新的概念才宣告终止，即在水资源规划和管理中把河流流域作为国土单元的“整体”方法，因此，除了应该综合考虑流域内所有的需求、问题及目标，也要考虑相邻流域、含水层以及州和市的行政区域。
2、水资源管理应使水的利用具有多重目的。对水的多重利用是巴西经济发展的必然结果。在上世纪初的巴西，水主要用于发电，自上世纪中叶开始，随着卫生、灌溉、工业和其它行业对水的需求增加，水的多重应用原则的重要性不断显现。水的多重应用原则使用水者获取水的机会均等，但并不是说每一用水者都又有权获取等量的水。水的多重应用原则明确，应使水在整个流域达到最适可的社会经济利用。一些决策工具也被引入以支持水的多重利用，如成本效益分析、线性规划、博弈论、决策树等。
3、水是具有经济价值的有限资源。承认水是具有经济价值源于其短缺。在巴西，由于亚马逊流域丰富的水资源，除了东北部半干旱地区外，通常认为水是不会短缺的，而实际情况是在巴西的某些流域和地区，也存在水资源的短缺问题。为了解决缺水地区的水资源供给和需求的矛盾，巴西实施了一些经济措施，其中之一就是开征水资源税，并取得初步成功，并试图以此让每一位巴西人认识到从现在起必须改变对用水的态度，成为理性的用水者。
4、水资源管理应分权，并由各级政府、用水者及社区共同参与。水资源的分权管理是因水资源具有的自身特点所产生的，因为不同的流域具有不同的物理、生物等特点，需要实施分散的决策过程。分散决策的理念是指在下一层级可以作出合适的决策就不应该在上一层级决策。在巴西，如果流域内有关利益方对水资源管理的需求和问题都十分了解，那么决策就无需由中央政府进行，而对相对复杂的水资源问题，则需中央政府出面解决。
水资源管理的责任不仅仅在政府，还应依靠广大用水者和社会各界的参与，必须倾听他们的意见，邀请他们参加有关讨论，利益相关方通过积极参与、支持政府的水资源管理过程，使有关决策更加科学合理。
5、当出现水资源短缺时，应优先考虑人畜饮水需要。当出现水资源短缺情况时，巴西水资源法律规定，应优先保证人畜饮水需要，为此，法律规定建立水资源预警制度，这对巴西半干旱严重缺水地区尤为重要，因为由于缺水，上述地区的人口开始大规模迁往城市，造成了其他社会问题。
按照以上原则，巴西水资源管理的目标为：
⑴保证当前和未来人们可以获得需要的符合标准的水；
⑵在满足水资源可持续应用的前提下保证水资源的合理与综合利用； ⑶防止并应对因自然原因或自然资源不适当利用造成水危机的发生。同时，在实施水资源管理时还应考虑以下因素: ⑴水资源管理应是系统性的，应同时关注水质和水量；
⑵应充分考虑巴西不同地区在人口、经济、社会、文化及地理、生物方面的差异； ⑶综合考虑环境管理；
⑷在水资源规划编制时要协调联邦、州和地区的关系； ⑸充分考虑土地利用、流域管理、河口及沿海开发。
三、巴西水资源管理常用的政策工具 在巴西，在水资源管理中应用的政策工具对贯彻一系列水资源管理的原则及理念，从而引导全社会树立正确的用水态度至关重要。在这些政策工具中，一些对用水者产生直接影响，如取水制度和水资源税，一些帮助决策者实施正确的管理，如水资源信息系统。政策工具具有累积作用，如取水许可制度可以缓减用水矛盾，而综合应用取水许可及水资源费制度可以进一步减少用水矛盾，加上信息系统的使用，使得管理效果更好。
1、水资源规划
巴西的水资源规划是流域、州及国家层面上的关于水资源各项行动计划的总和，是巴西水资源管理的基础及实施全国水资源政策的总体要求。该规划为长期规划，包括水资源现状、未来水质水量供需分析以及对人口变化、经济发展和土地利用改变对水资源状况影响分析，同时，确定了可能产生用水矛盾的区域。巴西水资源规划对水的合理利用、增长需求及水质改善提出目标任务，确定采取的行动以及达到目标所需建设的水资源工程布局，并对限水区域、水资源税及优先取水许可项目提出建议或标准。
2、水体分类 在巴西，一般根据水的用途对水体进行分类，目的在于确保用水质量和减少预防水污染成本。水体分为三组共八级：第1组为淡水，其中又分为4级，特级为无需前置消毒或经简单消毒即可使用的家庭用水以及水生生物环境保护用水；1级为经简单消毒后的家庭用水、水生生态环境用水及与人直接接触的娱乐用水，如泳池、滑水、跳水等，也包括鱼类饲养水和动物饮用水；2级：除1级水外还包括蔬菜、果树灌溉用水；3级：除2级水外还包括谷类作物、树木灌溉用水；4级：航运和景观用水。第2组为咸水，分为两级，其中5级：与人直接接触的娱乐用水、水生生物环境保护用水、鱼类饲养水和动物饮用水；6级：航运、景观用水、与人间接接触的娱乐用水。第3组微咸水，分为两级，其中7级：与第2组5级相同；8级：与第2组6级相同。水体分类适用于地表水和地下水。
3、取水许可制度
根据巴西联邦法律，下述用水需要申请用水许可： ⑴从某一水体引水或围坝蓄水，所引或所围的水用于最终消耗，包括公共供水或用于某一生产过程；
⑵从含水层抽水用于最终消耗或用于某一生产过程；
⑶向某一水体排放经过处理或未经处理或其他液体或气体废物以达到稀释、转运或处置该水体的目的；
⑷用于水力发电；
⑸其他影响某一水体中水的流量、水量或水质的用水行为。与我国水法规定相类似，在巴西，下述行为无需取水许可： ⑴农村地区分散居住的小规模人群的用水； ⑵少量引水、集水或排放水； ⑶少量围坝蓄水。
值得一提的是，在巴西，取水许可不得委托政府以外的任何组织或机构进行，水权的授予只能由联邦政府组成部门或各州的有关政府机构作出。
4、水资源费
征收水资源费是因为水是经济物品，通过征收水资源费，可以鼓励全社会合理节约利用水资源，并为全国水资源管理筹集财政资金。在巴西，征收水资源费的用水类型与取水许可用水类型相同，换句话说，无需授权使用的用水则不必缴纳水资源费。征收水资源费在巴西引起了激烈的争论，有人把此看成是一种税种，质疑其社会可接受度，但一般认为，如果水资源费取之于民，用之于水，则接受度就高，反之，其可接受度会受到损害。水资源费主要用于资助水资源规划中其确定的水资源工程、行动项目及研究课题，其次可用于水资源管理系统的运行及有关组织、机构的管理费用。根据巴西联邦法律，以上支出占水资源费总收入的7.5%。
四、巴西全国水资源管理的制度安排 巴西全国水资源管理的制度安排是一系列在水资源管理中发挥重要作用的体制、机制，换句话说，是政府机构、私人团体和社会组织按照法律规定的原则，运用各类管理工具实施水资源管理的组合体。
1、制度安排要达到的目标。一是在流域层面综合考虑水的多重应用、水作为经济物品、政府、用水者和社区管理分权及共同参与等原则的基础上，追求水资源管理的协调一致；二是在行政层面对水事纠纷进行仲裁；三是执行国家水资源政策；四是实施水资源的规划、管理、监督、保护和恢复；五是制定水资源费征收标准和程序。
2、全国水资源管理体制。巴西目前的水资源管理体制包括全国水资源委员会、各州及联邦特区水资源委员会、河流流域委员会、联邦、州和市的水资源组织以及水管理局等。⑴全国水资源委员会：全国水资源委员会处于巴西水资源管理体制中的最高一级，其职能有9项，一是推进国家、州和地方以及与用水者水资源规划的整合；二是对州一级水资源委员会的水资源纠纷作出最终行政裁决；三是对水资源利用工程的跨州影响作出评估；四是对各州水资源委员会或河流流域委员会提交的问题进行讨论；五是对修改现行水资源法律一级全国性水资源政策的建议作出评估；六是指导全国水资源政策的执行、政策工具的应用和信息系统的运行；七是批准建立河流流域委员会的建议，并确定该委员会的运作模式；八是监督全国水资源规划的实施，决定完成规划的行动方案；九是确定水权和水资源费的标准。全国水资源委员会由巴西联邦政府承担水资源管理职能的部局、各州水资源委员会以及用水者、民间组织的代表组成，其中联邦政府代表数要占50%，还要再加上一票，即联邦政府的代表要在委员会中占简单多数，这种制度安排主要是考虑到水资源管理工作在巴西开展的时间还很短，不可避免要出现政策制定上的失误和偏差，在现阶段有必要由联邦政府来控制多数。目前巴西全国水资源委员会共有29位成员，其中15位来自联邦政府，26个州共5位代表，按5大水文分区派出。该委员会主席由巴西环境部部长担任，执行秘书长为环境部负责水资源管理事物的部门领导担任。从实际情况看，该委员会运作良好。
⑵全国与州水资源秘书处：在巴西水资源管理体制中，该秘书处可视为具体管理机构，也是全国水资源委员会的执行机构，其职能一是协助全国水资源委员会管理行政、技术和财务事物；二是协调全国水资源规划的准备工作并提交委员会批准；三是报告全国水资源委员会和河流流域委员会工作进程；四是协调水资源信息系统的建设与运行；五是制定工作计划及相应的年度预算并提交委员会批准。同时，各州也成立了相应的秘书处，其主要职能是授予用水权，在水质、水量两方面对水资源进行监督和管理，组织和实施水资源费征收，对违规使用水资源或违反水资源规划的行为进行处罚等。
⑶河流流域委员会：在巴西，河流流域委员会是一个非常特殊的组织。根据巴西法律，该委员会的成立是没有法律依据的。一般认为，这是把有关利益方召集在一起共同讨论和决定有关保护自然资源特别是水资源问题的组织，主要功能有：一是讨论与水资源有关的问题；二是对水资源纠纷进行仲裁，以作为首次行政上诉阶段；三是批准流域水资源规划；四是监督流域水资源规划的执行；五是向全国或州的水资源委员会提出本流域无需申请取水许可的储水、引水、集水和排水的建议；六是建立水费征收机制及建议水费标准；七是根据公共或集体利益制定多目标利用水资源工程的建设投资分配制定标准。对那些至少有一条河流属于国家的流域的委员会，其代表组成包括联邦政府、所在州或联邦特区，市、用水者及民间水资源组织。
⑷水管理局：在巴西全国水资源管理体制中，水管理局是一类有特色的组织，是作为河流流域委员会的执行秘书处运作的。尽管流域委员会与水管理局关系密切，但两者的作用大相径庭，主要不同点在于其自身性质和组织结构。在巴西，流域委员会被称为“水议会”，而水管理局更像私人企业或国有企业。水管理局的职能有：一是对本辖区的水资源数量进行计算和统计；二是负责用水户登记；三是经授权收取水费；四是对须由水费支持的水资源工程进行评估，并将评估意见提交有关财政部门；五是监督水费的管理使用；六是管理水资源信息系统；七是签订有关财务的服务协议、合同；八是准备预算建议并提交流域委员会；九是安排水资源研究项目；十是制定水资源规划并提交流域委员会审查；十一是提出水体分类、水资源费、水费使用及工程建设资金分配的建议。水管理局的成立须由河流流域委员会提出，经联邦或州的水资源委员会批准。⑸与水资源管理有关的民间组织：在巴西，有关水资源法律对公众参与原则的处理是非常谨慎的，因为，在水资源管理决策过程中发挥民间组织的作用显得十分重要。巴西的水资源民间组织一般有以下几种，各市间的联合组织，因为有市长等官员参加，其政治影响力较大；与流域有关的协会，如非政府组织，可以带来新的思路；区域、地方或行业的用水户协会以及水资源学术和研究组织等。
五、若干启示
由于巴西全国水资源管理政策吸收整合了目前世界上许多国家采用的水资源管理原则，定义和标准，因此对巴西的水资源管理，特别是在水资源管理的体制机制建设上具有里程碑意义。水资源的分权管理与民主管理不仅是对水资源管理的一次实际意义上的革命，也是对整个环境管理的崭新革命。由于巴西属于发展中国家，特别是1990年代前开始对水资源属性、作用、意义的认识上的转变以及引发的管理革命，对我省的水资源管理具有一定的启示和借鉴意义。
1、在巴西及南美各国，近年来开展了对水资源和水资源管理的大讨论，首先对水资源的属性、管理原则和目标等进行了认识上的革命，从而对水资源管理进行了制度安排和政策工具设计，并取得了管理实践上的初步进步。因此，要做好水资源管理工作，在全社会形成对水资源和水资源管理的统一认识是十分重要的。在巴西、智利、秘鲁以及南美其他国家，水危机事件往往就是管理危机事件的概念逐步形成，也对水资源管理作出如下定义，即水资源管理是指对水资源可持续发展的持续管理（组织）能力，包括制定全社会可接受的有利于推进水资源可持续发展的公共政策的能力以及通过相关体制机制建设有效执行这些政策的能力。我国学术界对水资源管理有多种定义，如姜文来等人在《水资源管理导论》中指出，水资源管理就是为了满足人类水资源需求及维护良好的生态环境所采取的一系列措施的总和。我们认为，在不同的历史阶段，水资源管理的含义是不同的。从偏重洪涝管理到对水多、水少、水脏问题的管理，从偏重修建工程到运用多种手段实施综合管理，水资源管理正在向为水资源可持续发展管理转变，向应用法律、经济、工程、科技等手段的综合管理转变，管理本身尤其要注重向构建可持续管理能力转变。综合巴西等南美国家和我国、我省情况来看，水资源管理的内容大致包括对水资源在开发、利用、保护、节约等方面的规划、权属、数量和质量、分配、工程、技术、风险、经济等的管理。
2、不同时代或时期，水资源管理的重点和任务是不同的。巴西等南美国家在经历了水资源管理从单纯发电到综合利用的转变，而我省水资源管理的内容也不断丰富和转变。根据我省经济社会发展要求和水资源现状，当前，我省水资源管理工作要高度重视四个方面的问题：一是防灾减灾问题。进入本世纪以来，受气候变暖影响，我省气候条件发生了较明显的变化，洪涝台旱灾害频繁发生，出现了台风影响次数增多、强度超强，梅雨不典型、梅雨量少，局地强降雨频发、山洪灾害损失大，干旱持续时间长、影响范围大等新情况和新特点。这要进一步引起我们高度重视，要进一步摸清规律，科学防范，积极应对。二是民生水利问题。水利是民生之基，防汛防台抗旱关系人民生命安全，农村饮水安全关系农民身体健康，清水河道建设关系百姓生活品质。目前，我省还有农村饮水、病险水库除险加固等事关民生的水利问题亟待解决。三是水资源保障和节约用水问题。我省人均水资源量低，水资源分布与经济社会发展不相匹配，资源型、水质型和工程型缺水问题不同程度存在。四是河道等水环境整治问题。长期以来，我省水资源开发利用方式粗放，经济社会发展过程中付出的水资源、水环境代价过大。去年，太湖、巢湖、滇池发生的蓝藻暴发事件，也要进一步引起我们的高度警惕。
3、巴西是世界上淡水资源最丰富的国家，但近年来由于人类活动的扩张、生态环境的破坏，气候变化导致水文循环异常以及农业污染加剧以及地区之间的水资源不平衡等问题，也使巴西政府和社会意识到缺水的威胁。巴西在水资源管理中通过取水许可制度的实施和开征水资源税等措施，试图让每一位巴西人认识到，从现在起必须改变用水的态度，做一位理性用水者，借此引导全社会树立正确的节水观念。我省是水资源短缺与水环境污染严重并存的省份，在水资源开源受限的情况下，如何进一步在全社会培育正确的用水观念，推进节水型社会建设，从而保障经济社会的可持续发展，显得尤为重要。
4、巴西水资源应用原则从上世纪的发电为主，逐渐转变为饮用、卫生、灌溉、工业等多重应用。多重应用原则使用水者获取水的机会均等，但并不是说每一位用水者都有权获取等量的水，这就要求综合考虑水资源的利用和分配，以最适应社会经济可持续发展为原则。巴西应用成本效益分析、线性规划、博弈论、决策树等科学工具，采取多倾听用水者意见、鼓励社会各界积极参与有关水资源利用和管理的讨论等方式，使水资源分配的决策更科学，更符合实际，这也为我们探索水权分配的科学性、合理性提供了启示。
