城镇化进程与教育均衡发展_浅谈城乡教育均衡发展

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城镇化进程中统筹城乡职业教育均衡发展研究

----基于政府责任视角的分析

摘要：城镇化是生产力发展到一定高度的必然结果,也是人类社会发展的必经阶段。为实现城镇化,国家把统筹城乡发展上升到国家战略层面,并得到整个社会的广泛认同。实现城镇化的首要任务就是要统筹城乡发展,而统筹城乡职业教育发展作为统筹城乡发展的有机组成部分,对城镇化的实现具有十分重要的作用。统筹城乡职业教育发展，既是统筹城乡社会发展的重要组成，也是统筹城乡发展的基础。因此,如何更好地整合城乡职业教育资,统筹两者的协调发展,逐步实现城镇化,已成为职业教育的重要研究领域,同时也对职业教育的改革和发展提出了相应的挑战。统筹城乡职业教育发展作为职业教育发展新理念,是适应城乡统筹发展所提出的一种全新的发展思路,也是城镇化发展对职业教育提出的全新要求。城镇化进程带来了一系列的不公平现象，其中教育公平问题尤其显著。统筹城乡职业教育协调发展对于促进社会公平问题至关重要⑴。本文分别对城镇化的含义、统筹城乡职业教育发展的意义与内涵、统筹职业教育均衡发展的困境与可行性、统筹城乡职业教育均衡发展的内容做了分析，并从政府责任的视角分析了政府在统筹城乡职业教育发展中的作用和责任。

关键词：城镇化 城乡职业教育 统筹 政府责任

一、相关概念解析

(一)城镇化进程

所谓城镇化进程，就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集的过程，也是使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程⑵。

（二）城镇化进程的内容

城镇化进程包括四个方面：第一，城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；第二，城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；第三，城镇化是地域性质和景观转化的过程；第四，城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。概括起来表现为两个方面：

1一方面表现在人的地理位置的转移和职业的改变以及由此引起的生产方式与生活方式的演变；另一方面则表现为城镇人口和城市数量的增加、城镇规模的扩大以及城镇经济社会、现代化和集约化程度的提高。

（三）城镇化进程的核心

城镇化的核心是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程。城镇化的本质特征主要体现在三个方面：一是农村人口在空间上的转换；二是非农产业向城镇聚集；三是农业劳动力向非农业劳动力转移。

二、统筹城乡职业教育均衡发展的意义与内涵

从上述城镇化的含义、内容及核心的介绍，我们可以知道，城镇化进程的推进与高素质劳动力、与就业是紧密相关的，而职业教育恰恰是订单式的培养技能型劳动力的场所，在城镇化进程中职业教育发展的好坏直接关系到城镇化进程水平的高低。在城镇化进程中，我国长期以来的“重工业、轻农业”、“重城市、轻农村”、“重市民、轻农民”的城乡二元结构的制度安排，导致城乡居民在许多基本公共服务方面都存在着巨大差异，尤其是在城乡职业教育公共服务方面存在严重的非均等化，乡村职业教育公共服务水平低下。在城镇化进程中，大批的农村人口涌向城市，给城市带来了压力。尤其是近30年来我国各级政府在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，效率优先的政策导向被无限放大，进而使得城乡居民在享受包括职业教育在内的公共服务差距日益扩大，这已成为我国当前社会发展的“瓶颈”，而且农村职业教育发展滞后已经成为阻碍和制约我国职业教育发展的“短板”。人的素质的差距是当前城乡发展中的突出问题。根据国务院2006年发布的《中国农民工调研报告》，我国农村劳动力中未接受职业培训的占3/4以上，接受过初中级职业培训的农村劳动力不到5%⑷。太多的证据和经验表明，发展职业教育是提高劳动力素质的重要手段，是富民增收的主要举措，是促进城乡经济社会统筹发展的重要基础，是对“三农问题”、社会主义新农村建设及和谐社会建设的有力支撑。

统筹城乡职业教育发展是统筹城乡社会发展的主要内容，即运用特定的制度安排，以发展乡村职业教育为重点，使城乡居民可以平等享受职业教育资源，最终达到促进城乡职业教育协调发展，缩小城乡职业教育发展的差距的目的。统筹⑶

城乡职业教育发展的实质就是要突破城乡二元结构对职业教育分离发展的束缚,把城乡职业教育放在同等重要的地位,使城乡居民以平等的身份享受职业教育所带来的发展机会,以完善职业教育制度、优化城乡职教教育资源配置和调整职教政策为手段,来实现城乡职教资源的优势互补、双向流动,最终达到城乡职业教育发展的良性互动⑸。其含义具体表现为以下几个方面：一，统筹城乡职业教育发展，是政府主导、多方配合的一种行为；二，其对象是城乡职业教育发展的“差距”，重点是发展乡村职业教育；三，其目标是实现城乡职业教育一体化，使城乡居民可以平等享受优质职业教育资源。

三、统筹城乡职业教育均衡发展的困境与可行性

在城镇化进程中，我国长期以来的城乡二元结构的制度，是导致城乡居民在许多基本公共服务方面存在着巨大差异的根本原因。随着城镇化进程的发展，大批涌向城市的农村低素质劳动力，给城市的更快发展带来了压力。发展职业教育迫在眉睫，但当前统筹城乡职业教育发展困境重重，仍需要大家共同努力。其均衡发展的主要困境如下：其一，职业教育经费短缺，尤其是农村职业教育，不能够引起相关机构的重视；其二，职业教育受多部门管理，条块分割十分严重，单城市内部或者农村内部就存在体制分割问题，城乡统筹更是困难；其三，城乡差距的扩大导致师资力量的分均衡发展呈现“马太效应”；其四，用人单位的歧视导致农村职业教育的萎缩，越来越多的农村学生选择普教或者进城上职教，由此又产生了“择校”问题。

在重重困境下，统筹城乡职业教育的均衡发展仍具有相当大的可行性。其一，随着城镇化进程的发展、新农村建设及和谐社会的发展，政府越来越意识到农村的发展，农村劳动力素质提高的重要性，意识到缩小城乡差距问题的关键问题是使各级教育差距的缩小，尤其是职业教育；其二，社会主义市场经济条件下，就业问题始终是大事，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》等文件的出台，可以看出大力发展职业教育是当前政策走向，则统筹城乡职业教育发展是发展好职业教育的必行之路，；其三；随着人们就学观念的转变和国家的政策导向，职业教育的发展会愈来愈好，农村职业教育必定会受到人们的大力关注。

四、统筹城乡职业教育发展的内容

统筹城乡职业教育发展，使其与城镇化进程相适应，具体应该从以下几个方

面做起：第一，强化顶端设计，破除旧体制机制的障碍（如户籍制度），即进行制度创新，建立一套平等入学的制度体系；第二，依靠制度创新，且要有政策保障，依法执教。建立统一的教育投入制度、教师人事制度、入学招生制度、学生培养制度等；第三，加快乡村教育，转变乡村职业教育的落后面貌；第四，加强政府责任，强化各级政府在城乡职业教育发展资源配置上的责任；第四，推进城乡区域的职业教育的互动和合作。

五、统筹城乡职业教育均衡发展中政府的责任和作用分析 城镇化的一大主要趋势是城乡一体化，即建立公正公平的一元经济社会，实现城乡生产要素合理配置，协调城乡利益，消除城乡二元经济结构和城乡差别。鉴于我国市场经济发展尚未完全成熟，它在统筹城乡发展中还处于辅助地位，不能起主导作用。政府是城乡二元经济社会结构及产生城乡发展差距的主要推动者，阻碍城乡统筹的许多问题在于政府自身，如户籍管理制度改革问题、公共产品供给问题、行业垄断问题等。认识到政府是统筹城乡发展的主体，是统筹城乡职业教育发展的主体是统筹城乡发展的关键。在统筹城乡职业教育发展中政府应该从以下几个方面做起：

第一，制定促进城乡职业教育统筹发展的战略规划。各级政府应该把城乡职业教育发展纳入社会经济发展总体规划，将其与建设社会主义新农村结合起来，立足于培养“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，以适应城镇化进程的需要。

第二，在经费投入和均衡配置优质教育教学资源问题上，各级政府应着力向乡村职业教育倾斜⑹。财政是政府统筹城乡职业教育发展的重要方式和手段，充足的经费及资源支持是加快乡村职业教育发展的坚实保障。目前，城乡职业教育在教学水平，师资力量，财政投入，教学设施器材等各方面都存在巨大差距。首先应该加大物质上的支持力度，其次，按照财权与事权对称的原则，调整各级政府的财权分配格局，增加县乡政府的财政收入，构建公共服务均等化的财政体制，同时把乡村职业教育公共服务经费作为劳动力市场经费支出纳入各级政府公共财政之中，并建立起逐年增加的制度。

第三，积极构建促进城乡职业教育统筹发展的管理体制。各级政府应以培养数以亿计的高素质劳动者和技术人才为目标，对于职业教育，在管理体制上，要加强省级统筹，促进城乡职业教育协调发展和资源共享。在结构布局上，推进城

乡、区域合作，加大对贫困地区和民族地区的扶持力度。现行职业教育存在严重问题，比如多头管理，各自为政，各级政府统筹协调的力度不够，条块分割严重。因此，在省直管县行政区域内，应强化省级政府在此方面的责任；在非省直管县行政区域内，要强化市级政府再次方面的责任；注重县级政府在整合各类职业教育资源中的作用。

第四，任何事情都是处在相互联系与发展之中的，联系是普遍的。同样，在统筹城乡职业教育发展的改革中，只强化政府在此方面的责任是不够的，城乡职业教育均衡发展与城乡其他方面的均衡是有密切联系的。因此，必须进行促进城乡职业教育均衡发展的相关配套改革。最主要的也是最根本的是取消城乡二元户籍制度的改革，使城乡居民在公民身份上达到统一，为城镇化进程中由“农民”向“市民”身份的转变提供制度上的保障⑺。再者，要有保障城乡居民就业一体化的制度保障。

第五，要建立与政府相配套的行政问责制度和与职业教育相关的教育中介组织，即责任细化后的落实追究制度。这样的逐级检查与监督问责，可以使各级政府减少懈怠，切实的做好相关工作，即分工细化，权责分明⑻。其中，教育中介组织的监督也必不可少，国外先进经验告诉我们，设立相关职业教育的教育中介组织，对政府及学校的活动加以评估鉴定，对城乡职业教育快速协调的发展具有重要作用。此外，在统筹城乡职业教育均衡发展的过程中，各职业学校、教师、学生、家长、新闻媒体等群体的多方监督与配合是必不可少的。

六、小结

城镇化进程中，科技水平是关键，教育是基础。统筹城乡职业教育均衡发展是城镇化进程中的一项重要而艰巨的任务，它关系到城镇化的水平高低。统筹城乡职业教育均衡发展具有重大意义及可行性，在此过程中，应以政府为主导，各级政府协调合作和多种社会力量的多方配合是至关重要的。

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