从电信业看中国的反垄断问题_电信业如何反垄断

从电信业看中国的反垄断问题由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“电信业如何反垄断”。

一、引言：中国反垄断的首要任务是反政府部门的垄断行为

经济学上讲的垄断，大致可以分为三种类型：一是由生产技术上的规模经济导致的“自然垄断”，二是由少数厂商的合谋行为导致的“行为垄断”，三是由政府限制竞争的法令和政策导致的“法定垄断”。(一)自然垄断。

传统经济学理论定义的自然垄断是指如下情况：由于生产技术具有规模经济的特征，平均成本随产量的增加而递减，从而，最小有效规模要求只有一个企业生产。20世纪80年代，经济学家对自然垄断作了重新定义(张帆，1995)。新的定义建立在弱可加性而不是规模经济的基础上。在单一产品的情形，弱可加性意味着由单一企业生产给定产量的总成本小于由多个企业生产时的总成本；在多产品情形，弱可加性意味着由单个企业生产给定数量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合时的总成本。根据baumol等人的定义，一个行业被称为是自然垄断的，如果在有意义的产出区间，成本函数是弱可加的(baumol,panzar and willig l982)。可以证明，在单一产品的情形，平均成本下降意味着弱可加性，但弱可加性不一定意味着平均成本下降；在多产品情形，自然垄断不一定要求非平均成本下降不可。当一个行业具有自然垄断性质时，政府可能需要对该行业实施进入管制，以避免重复建设带来的无效率。另一方面，当只有一个垄断产生者时，垄断者就会索取垄断价格，从而造成资源配置的扭曲。为了防止这种扭曲，政府就要对垄断企业实施价格管制。

不过，成本弱可加性并不是政府限制进入的充分理由。当政府与垄断企业关于生产成本或需求的信息不对称时，政府可能无法定出有效率的价格。缺乏竞争的压力会导致垄断者的x-非效率行为。政府必须在规模报酬(要求一个企业生产)与通过竞争获取信息并激励企业降低成本(要求多个企业)之间作出权衡取舍。只有当让单个企业生产得到的规模效率超过x-非效率时，独家垄断才应该出现。

另外，根据baumol等人的“可竞争性理论”，如果所有企业都可得到相同的技术，并且没有沉淀成本(但允许有固定成本)，那么，即使市场上只有一个垄断企业，潜在进入的威胁也会使垄断者有像竞争性企业一样的行为，因为，如果垄断者用垄断价格赚取超额利润，就会遭受进入者的袭击。这一理论强调的是潜在进入(而不是现实进入)的作用，它迫使经济学家重新考虑对自然垄断企业的传统规制理论。(二)行为垄断。

一个经济社会中称得上是自然垄断的行业是很少的，更多的情形是有数个具有相当市场力量的寡头企业生产该行业的大部分产品。寡头市场的潜在危险是寡头企业通过形成卡特尔组织或默契合谋联合操作市场，提高价格，损害消费者的利益，扭曲资源配置。尽管一次性博弈中，企业间的卡特尔协议和默契合谋是难以维持的，但在无限期重复博弈中，卡特尔协议和默契合谋是可以维持的。寡头市场的另一种可能是，少数占主导地位的企业通过“价格战”消灭竞争对手，最终实现对市场的垄断。寡头企业也可能通过设置进入障碍阻止潜在进入者的进入。

寡头企业的这些反竞争行为是损害效率的。为了维持竞争秩序，政府需要通过立法和行政措施限制寡头企业的反竞争行为。可以说，发达国家的反托拉斯法，如美国的谢尔曼法和克莱顿法，主要是针对寡头企业的反竞争行为而制定的。

寡头企业反竞争行为的可能性与市场的集中度有关。市场的集中度越高，卡特尔协议和默契合谋越容易维持。因此，反垄断的一个重要措施是通过限制单个企业的规模来降低市场集中度。不过，限制企业规模也可能导致规模经济的损失。政府要在资源配置效率与生产效率之间作出取舍。(三)法定垄断。

法定垄断是由政府的法律和政策造成的垄断。法定垄断可以划分为两类，一类是增强效率的，另一类是损害效率的。

增强效率的法定垄断也可以划分为两类，一类是在具有自然垄断性质的行业，为了实现规模经济，政府将经营权特许给某个企业，不允许其他企业进入该行业。由于规模经济的一个主要原因是巨额沉淀成本或固定成本的存在，对进入的限制可以避免重复建设导致的浪费。另一类增强效率的法定垄断是政府为外部经济的内在化而授予企业和个人特定的垄断权，如为保护和调动发明创造的积极性而设置的专利权。

损害效率的法定垄断与上述增强效率的法定垄断不同，它是由政府本身的寻租行为导致的。无论是过去还是现在，出于获取垄断利润的目的，政府常常创造一些人为的垄断。比如说，产业革命早期，英国政府通过授予特许权的办法增加财政收入。

要在增强效率的法定垄断与损害效率的法定垄断之间作出区分常常是困难的。许多损害效率的垄断恰恰是在增强效率的借口下做出的。比如说，许多情况下，政府是以自然垄断为由而对本不属于自然垄断行业施加进入限制的。

在市场经济国家，反垄断的主要任务是反寡头企业的反竞争性行为。但对中国这个处于转轨中的国家来说，最为严重的反竞争行为似乎不是来自企业本身，而是来自政府部门的政策，或政府与国有企业之间的合谋。中国实行了几十年的计划经济。计划经济的一个基本特征是垄断，几乎所有的行业，从行业进入，到产量、价格的制定，都是由政府垄断的。到20世纪80年代初，中国经济学家还在讨论社会主义经济是否应该允许企业间的竞争。1979年之后，政府相继放松了管制，大部分行业出现了竞争局面。但是，一方面，政府在对一些仍然处于垄断地位(自然垄断或法定垄断)的企业没有按照市场经济的规则加以管制，而是听任政企不分的垄断者自行其是，损害消费者的利益，另一方面，各级政府部门常常以行业管理和维护市场秩序为名，通过法令、政策、行政手段从事各种各样的反竞争活动。中国政府部门的反竞争行为主要表现在以下方面：(1)对本不属于自然垄断的行业实行进入限制；(2)对不同企业之间实行歧视性对待，特别是对私有企业和非直属企业实行歧视；(3)由政府部门出面帮助企业进行卡特尔式定价；(4)对公共资源实行垄断；(5)用行政手段实行地区间的封锁。

虽然中国立法机关已颁布了《反不正当竞争法》，但这部法律远不是一部《反垄断法》。它针对的是企业，并没有将政府本身的垄断行为纳入反垄断的范围。事实上，中国经济学家也只是最近才开始讨论反垄断的问题。下面，笔者将以电信业为例，说明本文的主题：中国当前反垄断的首要任务是反政府部门的垄断行为。

二、中国电信业开放的背景

技术上讲，电信业包括电信网及运营、网上服务、通讯设备(如电话机、传真机等)三部分，其中电信网包括本地网、国内长途网和国际长途网，网上服务包括基本服务(市话、长话)和增值服务vans(由于国外企业的进入，通信设备供给的竞争已相当激烈，故本文不予讨论)。在1994年之前，中国公用电信业的基本体制特征是：电信网的运营与基本网上服务合二为一，由邮电部独家垄断经营。邮电部既是公用电信业的经营者，又是公用电信业的政府管理机构。尽管20世纪90年代初开始，许多企业进入到一些增值服务(主要是无线电寻呼)，但一则增值服务的比例很小，二则进入增值服务需要邮电部的严格审批，没有任何与邮电部抗衡的力量。简单地说，邮电部是中国公用电信业的法定垄断者。此外，邮电部也是邮政业的法定垄断者(还应该提到的是，在计划体制下，除邮电部垄断经营的公用网之外，中国还有30多个专用网，如军队通信网，铁路专用网，电力专用网等)。

1980年之前，尽管邮电部是法定垄断者，但由于国家对电话资费有严格的价格管制，电信业基本上是一个不盈利甚至亏损的行业。从1980年开始，为了实现“以话养话”，加快电信业的发展，国家开始松动了价格管制，主要措施包括：(1)1980年国家特别批准市话企业收取电话初装费，从而使之成为电话资费的重要组成部分之一；(2)1986年国务院批准准许各省市区政府在长话、电报和邮政等业务中收取附加费，作为通信建设资金的重要组成部分。此外，1982年，国家对邮电部门在财政上实行了“倒一九分成”的优惠政策，即邮电部门利润或所得税只上缴10％，非贸易外汇收入亦仅上缴10％。同时，国家允许地方参与电信业投资(张宇燕，1996)。

价格管制的放松和财政优惠政策的实施大大促进了电信业的发展。但在放松价格管制的同时，由于没有引入竞争，也导致了邮电部门的垄断定价行为。最显著的是电话初装费的节节上涨。比如说，在北京，住宅电话的初装费由20世纪80年代初的200元，上升到1996年的5000元。移动电话的价格最高达到2．8万元。据北京天则经济研究所的一项研究，中国电话初装费、长途电话费(特别是国际长途电话费)等都大大高于存在着竞争的其他国家，如美国。在资费节节上涨的同时，电信服务的质量并没有明显改善。比如说，1994年之前，电话安装时间在半年以上。在很长一段时期，甚至连114查询台都很难接通。此外邮电部门还普遍存在着强行销售和价外勒索等不合理行为。

对电信业需求的快速增长和电信业的独家垄断，使得中国的电信业成为一个高盈利行业，由此吸引了众多的潜在进入者跃跃欲试。

最先登台的是中国人民解放军总参谋部所属的通信兵部。1988年，总参通信兵部上书有关部门，寻求经营电信业之特许权。