非传统的总体国家安全观_非传统国家安全观
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非传统的总体国家安全观
刘跃进
[摘要] “以人民安全为宗旨”的“总体国家安全观”，不仅在强调国家安全民本性上体现了非传统思维，而且更通过强调“既重视传统安全又重视非传统安全”等多方面的论述，统一了传统安全问题与非传统安全问题两方面的丰富内容，因而是一种高级形态的非传统国家安全观。
一、从非传统的新安全观到非传统的总体国家安全观
2014年4月由习近平总书记提出的总体国家安全观，是中共中央和中央政府国家安全理念和安全模式长期探索的一个必然结果。
中国共产党成立的一个重要原因，就是要为积贫积弱、外侮内乱的中国找到一条重生之路，就是为了救国救民，也就是为了国家安全。虽然当时还没有“国家安全”概念，但中国共产党的建党、立党宗旨和实际工作，无疑都围绕着近代来以来中国先进分子始终思谋的一个重大问题，即如何摆脱东西方列强对中华民族的侵略欺凌和内部封建势力对穷苦百姓的剥削压迫。中共反帝反封建的纲领和诉求，实际上体现的正是这样一种国家安全追求。
在中国共产党的历史上，其重要文献第一次使用“安全”一词，是1945年的七大报告。建国后收入《毛泽东选集》的七大政治报告《论联合政府》，在讲到第10个问题即“外交问题”时具体指出：“中国共产党对于保障战后国际和平安全的机构之建立，完全同意敦巴顿橡树林会议所作的建议和克里米亚会议对这个问题所作的决定。”①这里所说的“国际和平安全的机构”，就是后来的联合国。
中华人民共和国成立后，官方虽然在工农业生产和人民生活领域经常用到“安全”一词，也经常用“我们国家的安全”、“我国安全”、“祖国的安全”等等语词来表达“国家安全”的含义，用“要准备打仗”、“保卫祖国”、“加强战备”、“以阶级斗争为纲”等等来表达国家安全维护与保障问题，但是直到1983年都一直没有明确使用“国家安全”一词。这种没有使用“国家安全”术语情况下的国家安全论述与实践，可以称作“对国家安全的事实性论述与实践”，以别于1983年官方文件开始使用“国家安全”一词后逐渐强化起来的“对国家安全的概念性论述与实践”。
“国家安全”一词在中国官方文件中的首次出现是1983年；在中共中央文件中的最早出现是1986年。在1983年6月6日第六届全国人民代表大会第一次会议所作政府工作报告中，时任总理赵紫阳指出：“为了确保国家安全和加强反间谍工作，国务院提请这次大会批准成立国家安全部，以加强对国家安全工作的领导。”② 三年之后，1986年9月中共十二届六中全会通过的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，要求公民“在国家安全受到威胁，社 ①毛泽东：《论联合政府》。中国共产党历次全国代表大会数据库，http://cpc.people.com.cn/.② 赵紫阳：《政府工作报告——一九八三年六月六日在第六届全国人民代表大会第一次会议上》，新华网·新华资料，http://news.xinhuanet.com/ ②江泽民：《加快改革开放和现代化建设步伐
夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利 》（1992年10月12日)，中国共产党历次全国代表大会数据库，http://cpc.people.com.cn/.③江泽民：《推动裁军进程 维护国际安全———在日内瓦裁军谈判会议上的讲话》（1999年3月26日），人民网，http://www.daodoc.com/.④江泽民：《在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》（2001年7月1日）。新华网，http://news.xinhuanet.com/.定》字数稍少且差别不大的集中论述，指出要“加强国家安全工作和国防建设，保障国家稳定安全。增强国家安全意识，完善国家安全战略，健全科学、协调、高效的工作机制，有效应对各种传统安全威胁和非传统安全威胁，严厉打击境内外敌对势力的渗透、颠覆、破坏活动，确保国家政治安全、经济安全、文化安全、信息安全。”①通过词频统计我们发现，与《能力决定》16次提到“安全”（包括4处“国家安全”）相比，《和谐决定》共24次出现“安全”，其中5次是“国家安全”。这一文件，没有再出现“新安全观”的字样。此后，官方的重要文件基本上不再使用“新安全观”的提法。限于对外安全和国际安全的“新安全观”提法没有任何声明的逐渐停止使用，以及对国内安全的关注，说明官方不仅在事实上已经考虑到许多比对外安全和国际安全范围更广泛的国家安全问题，而且也在理论上思谋着一种比“新安全观”更具概括性的整体性国家安全观。这一历史进程，孕育的正是具有整体性的总体国家安全观。但是，在整体性国家安全论述涉及国内安全问题时，这一《决定 》却不像10年前萌芽的“新安全观”那样具有突出的非传统安全特色，相反倒是让传统安全思维占据了主导地位。虽然提出“文化安全”、“信息安全”等非传统安全构成要素说明官方已经越来越重视某些非传统安全问题，但把威胁国家安全和社会稳定的主要原因归为“敌对势力”，强调“敌对势力的渗透破坏活动危及国家安全和社会稳定”，强调通过“严厉打击境内外敌对势力的渗透、颠覆、破坏活动”来“确保国家政治安全、经济安全、文化安全、信息安全”，而没有看到国内各种非敌对性社会矛盾特别是党政军内部的严重贪腐对国家安全特别是国内安全的严重威胁和危害，看不到通过确立国内政治生活与社会生活的公平正义及民主法治来确保国家安全特别是国内安全的极端重要性，则说明这一《决定》的主导思想依然是传统的国家安全观，而不是非传统的国家安全观。
但是，由于越来越多地提到各种非传统的国家安全构成要素、影响因素、危害因素、保障措施等等，特别是由于开始把国家安全问题放在国内社会问题论域中阐述，一种非传统的国家安全观正在不断积累成型。2007年11月的中共十七大报告就体现了这种积累和初步形态。十七大报告不仅没有再出现“新安全观”一词，同时还把对国家安全的整体论述放在了“加快推进以改善民生为重点的社会建设”部分的“完善社会管理，维护社会安定团结”中，而没有像过去那样放在军队国防建设部分，也没有放在国际关系和对外政策部分。这是十七大报告与以往党代会报告的一个重要区别。国家安全问题在报告中的位置变化，说明中共中央认为，当前中国国家安全重点问题既不在外部，也不是军事问题，而是国内存在的各种社会矛盾和社会问题，以及如何有效化解这些社会矛盾和社会问题。报告对此的具体论述是：“完善国家安全战略，健全国家安全体制，高度警惕和坚决防范各种分裂、渗透、颠覆活动，切实维护国家安全。”但是，国家安全确实与军队国防建设密不可分，因而报告在“开创国防和军队现代化建设新局面 ”中，也论到“国家安全”，指出“必须站在国家安全和发展战略全局的高度，统筹经济建设和国防建设，在全面建设小康社会进程中实现富国和强军的统一”；“加强人民武装警察部队建设，更好履行维护国家安全和社会稳定、保障人民安居乐业的职责使命。”这种情况表明，非传统的国家安全思维与非传统的国家安全内容，在十七大报告中都进一步得到扩大和强化。
到2012年中共十八大召开时，虽然在“概念性存在”意义上还没有出现“总 ① 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（（2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过），http://news.xinhuanet.com/。胁和危害国家安全的因素。如果说这里提到敌对势力、分裂、渗透、破坏是危害国家安全的传统因素，只有恐怖主义才是危害国家安全的非传统因素的话，那么紧接着从“维护国家安全”角度提到的各方面社会政治工作，其中包含的影响国家安全的因素，绝大多数则是非传统因素。具体来说，习近平这次讲话提出的“高举各民族大团结的旗帜”，“强基层组织和基层政权建设，多做深入细致的群众工作”，“正确把握党的民族、宗教政策，及时妥善解决影响民族团结的矛盾纠纷”，“维护社会和谐稳定”，“预防化解社会矛盾”，“增强发展的全面性、协调性、可持续性”，“保障和改善民生工作”，“促进社会公平正义、增进人民福祉”，“协调各方面利益关系”，“推动发展成果更多更公平惠及全体人民”，“维护群众合法权益”，如此等等，广泛涉及影响我国国家安全的各种具体的社会因素，特别是非传统的社会因素。
然而无论是传统因素，还是非传统因素，所有影响和危害国家安全的因素，都是总体国家安全观应该关注和包纳的内容。为此，有必要根据我们多年来形成的国家安全理论分析框架，从影响和危害国家安全因素两个方面，综合分析总体国家安全观已经直接或间接涉及的影响和危害国家安全的因素问题，以及总体国家安全观应该涉及的影响和危害国家安全的因素。
根据多年来的国家安全理论研究，我们认为可以从自然与社会、内部与外部两个方面来分析影响国家安全的因素和危害国家安全的因素。从自然和社会两个方面来看，影响国家安全的自然因素包括国土面积、地理位置、自然资源、气候条件、人口数量等；影响国家安全的社会因素则可进一步分为内部因素和外部因素，其中内部因素包括国家体制、大政方针、国民素质、民族宗教问题等，外部因素包括时代主题、世界格局、国际秩序、邻国关系等。图3可以简略地把这些影响国家安全的因素描述出来。
图3.影响国家安全的因素
对于危害国家安全的因素，也可以分为自然与社会两个方面，自然因素即“天灾”，包括洪、涝、旱、震、虫、疫、风、火等等；社会因素即“人祸”，也可分为内部与外部两个方面，内部因素即“内忧”，包括内战、内乱、分裂、破坏、极端主义、国内恐怖主义等，外部因素即“外患”，包括军事入侵、政治颠覆、文化渗透、隐蔽行动、国际恐怖主义等。图4可以简略地把这些危害国家安全的因素描述出来。
图4.危害国家安全的因素
图3和图4所列的影响和危害国家安全的因素，有的是传统因素，有的是非传统因素，而在理解总体国家安全观时更需要关注和强调的，则是其中的非传统因素。在影响国家安全的因素中，自然资源、人口数量很大程度上是非传统的自然因素，民族问题、宗教问题、时代主题等也主要是非传统的社会因素。在危害国家安全的因素中，各种天灾基本上都是传统因素，多数人祸也是传统因素，只有国际恐怖主义及国内恐怖主义，是比较明显的非传统因素。至于分裂活动、极端主义，很多人把其作为非传统因素来讲，但它们实际上是历史上早就存在且产生过重大危害的传统因素
对于这些影响国家安全的因素和危害国家安全的因素，习近平在2014年4月15日阐述总体国家安全观时，并没有具体提到，而习近平此后在4月25日的政治局集体学习中具体提到的各种因素，如恐怖主义、敌对势力、分裂、渗透、破坏、民族、宗教、群众、社会矛盾、民生工作、公平正义等等，这两个图示也没有完全列出，但同时有许多因素是习近平4月25日讲话和这两个图示都明确列出过的，如恐怖主义、分裂、破坏、渗透等危害国家安全的传统因素，再如民族、宗教等影响国家安全的非传统因素。为了更全面、具体、深入认识和研究各种影响和危害国家安全的因素，包括传统因素和非传统因素，我们在深入研究和贯彻落实总体国家安全观时，必须把各种影响和危害国家安全的因素尽量全面、系统地考虑进去，使其成为总体国家安全观的有机组成部分。
再次，国家安全的维护和保障是总体国家安全观的重点所在，总体国家安全观为此论及维护和保障国家安全的各种措施，其中包括大量具有战略意义的非传统的国家安全保障措施。
与传统国家安全观特别重视政治安全、政权安全相适应，传统国家安全观在国家安全保障上特别倚重军事攻防和政治镇压。与此不同，各种非传统安全观，无论是非传统国际安全观，还是非传统国家安全观，抑或非传统的普遍安全观，都特别强调非传统措施和手段的重要作用，甚至不惜忽略甚至否定传统措施和手段的作用。与片面强调非传统措施的各种低级非传统安全观不同，总体国家安全观作为一种高级非传统国家安全观，在维护和保障国家安全问题上，统筹兼顾了传统和非传统两方面的措施和手段，同时又强调各种非传统措施和手段的治本性作用。在10多年国家安全理论研究中，我们对国家安全保障措施和手段有一个分类图示（见图5）。
图5.国家安全保障体系
这个图示先把国家安全保障分为保障机制和保障活动两个方面，接着又把保障机制分为硬件和软件两类，把保障活动分为硬手段和软手段两类，最后根据这两个层次的分类列出各种具体措施和手段。如图所示，国家安全保障机制的软件构成包括法律（国家安全法律体系）、制度（国家安全制度）、观念（国家安全观）、战略（国家安全战略）、政策（国家安全方针政策）、管理（国家安全管理）、人心（争取人心）、民主（民主政治建设）等等；国家安全保障机制的硬件构成包括军事队伍、政治机构、情报部门、经贸领域、文教战线、外交机构、外事机构等等；软手段的国家保障活动包括发展经济、国家安全宣传、国家安全教育、国家安全公关、政治社会变革、政治社会创新、外交活动、外事活动等等；硬手段的国家安全保障活动包括军事攻防、政治镇压、情报保卫、监禁流放等等。
显然，这个图示对国家安全保障所作分类和列举，不是从传统与非传统角度进行的，而是从机制与活动的区别、硬与软的区别的角度进行的，其中每一类都既有传统的东西，又有非传统的东西。
总体国家安全观和习近平关于国家安全的多次讲话，重点内容都不是国家安全构成要素，以及影响和危害国家安全的因素这些方面的问题，而是如何维护和保障国家安全的问题，但是却没有从传统与非传统的角度对维护或保障国家安全的问题进行分类，而且也很少对保障国家安全的手段和措施进行严格分类，多是根据实际工作的逻辑顺序展开论述。
为了说明习近平总书记关于总体国家安全观的论述重点是国家安全维护与保障，为了说明这些论述并没有从传统与非传统的角度划分国家安全保障问题，为了显示这些论述大量涉及的国家安全维护与保障问题既包含传统措施和手段，也包含非传统措施和手段，这里对习近平4月15日讲话中的相关段落按先后顺序做些深入分析。
第一，讲话强调“要准确把握国家安全形势变化新特点新趋势，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路”，是从维护和保障国家安全角度提出的一个总体新要求，其中既有传统性要求，也有非传统性要求。讲话要求“准确把握国家安全形势新特点新趋势”，是普遍适用于党政军各类工作的传统做法，在国家安全领域也是一个需要认真对待的传统做法。但是，讲话要求“坚持总体国家安全观”，则是从国家安全的角度提出的一个完全新颖的非传统安全措施，对我国国家安全来说具有纲领性指导作用。讲话提出“走出一条中国特色国家安全道路”，与官方在其他方面强调“中国特色”没有本质区别，只是把这一普遍原则运用到国家安全领域时产生了新意，与其他国家的做法及我国国家安全领域 过去的做法比较，也具有浓厚的非传统特色，是一条重要的非传统国家安全保障措施。
第二，讲话中提到的“忧患意识”和 “居安思危”是中国传统国家安全思想的重要内容，把“增强忧患意识，做到居安思危”作为治党治国的“重大原则”，其实也是把其作为维护和保障国家安全的重大原则。这样的原则，对中国人来说，无疑是保障国家安全的传统思维和传统做法。
第三，讲话指出，成立国家安全委员会是为了“更好适应我国国家安全面临的新形势新任务，建立集中统一、高效权威的国家安全体制，加强对国家安全工作的领导。”这其实就是为了保障国家安全。虽说设立国家安全机构，确立高效的国家安全机制，是保障国家安全的传统做法，但对于中国来说，由于过去这方面比较欠缺，因而多少有些非传统的色彩。
第四，在讲话提出的“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”中，除“以政治安全为根本”、“以军事安全为保障”是非常明显的传统安全措施外，“以人民安全为宗旨”，“以经济安全为基础”，以“以文化、社会安全为保障”，“以促进国际安全为依托”，都是在当代保障国家安全时必须重视的非传统措施和手段。这里必须注意的是，“以人民安全为宗旨”所强调的，并不是由人民来保障国家安全，而是保障国家安全的根本目的是为了人民的安全和利益。这一国家安全新观念，具有非常强烈的非传统特色，是当代国家安全工作的根本原则。
第五，讲话要求“必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界”，是从内外两个方面对保障国家安全的措施进行划分，同时论述了各种具体措施和办法，其中除“求和平”具有传统特色，可以看作传统的国家安全保障措施和办法外，“求发展”、“求变革”、“求稳定”、“建设平安中国”、“求合作”、“求共赢”、“建设和谐世界”等等，则都是非传统的国家安全保障措施和办法。
第六，讲话强调“既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础”，具有非常突出的非传统特色，其中包括的各种紧密相关的各种措施和方法，如“以民为本”、“以人为本”“一切为了人民”、“一切依靠人民”、“夯实群众基础”等等，虽然或者具有中国历史文化的传统特色，或者具有中国共产党宗旨和工作方法的传统特点，但在国家安全领域，这些都是非传统的国家安全保障措施和方法。
第七，讲话要求“既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系”，其中包括的“十一个安全”，直接来讲都是国家安全的构成要素，而不是保障国家安全的措施，但把它们放在一起作为国家安全体系的内容，提出“构建”“一体的国家安全体系”，其实是以这些国家安全构成要素为保障对象来构建一体化的国家安全保障体系，因而既包含了传统安全思维，同时也有强烈的非传统安全意味。
第八，讲话虽然围绕国家安全展开，但又把“安全”与“发展”联系起来论述，要求“既重视发展问题，又重视安全问题”，指出“发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国”，这体现出来的是一种辩证的非传统安全思维，其中关于发展对国家安全重要性的论述，更说明国家各方面的全面发展是保障国家安全的重要力量，而且是非传统的国家安全保障力量。第九，讲话在把安全与发展联系起来认识的同时，又把自身的国家安全与其他国家的安全及国际安全联系起来认识，从而使总体国家安全观具有了宽阔的国际视野和时代特征，体现出广阔的非传统安全胸怀，开拓了保障国家安全的更广泛的非传统途径。“既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行”一段中“重视共同安全”的目标、“打造命运共同体”的措施、“互利互惠”和“相向而行”的做法，与前面讲到的“以国际安全为依托”，都是要在与他国安全、国际安全联系中保障我国安全的重要的非传统思路和措施。
第十，“中央国家安全委员会要遵循集中统一、科学谋划、统分结合、协调行动、精干高效的原则，聚焦重点，抓纲带目，紧紧围绕国家安全工作的统一部署狠抓落实。”这段论述提到的国安会工作原则和具体方法，如果放到其他工作上，可能是早已形成并一直如此做的传统原则和方法，但放在国家安全领域，与其他国家的国家安全活动及我国过去的国家安全工作相对比，则在许多方面体现出不同以往的非传统性。
虽说从传统与非传统角度对国家安全问题进行分类，是当今比较普遍的做法，虽然强调和突出“非传统”会使国家安全工作和国家安全研究显出更多的新意，但如果为了非传统而非传统，就极可能对整体性国家安全工作和国家安全研究产生不利影响。总体国家安全观虽然在某些地方也讲传统与非传统的区别，讲兼顾传统与非传统两个方面，但并没有在国家安全领域到处都机械地以“传统”与“非传统”进行分类，而是在根据“传统”与“非传统”进行分类的同时，也根据实际情况从“内”与“外”等不同角度进行分类，或者根据轻重缓急来列举论述相关问题，从而把传统与非传统有机地融合在整体性国家安全问题和论述之中。总体国家安全观由此成为一种非传统国家安全观，但却不是只讲非传统的低级非传统国家安全观，而是兼顾传统与非传统的高级非传统国家安全观。各种非传统国家安全问题虽然被总体国家安全观所强调，各种传统国家安全问题同样被总体国家安全观所强调。总体国家安全观在论及丰富的非传统国家安全问题时，同样也论到各种传统的国家安全问题。本文只所以重点讲总体国家安全观的非传统性及总体国家安全观中丰富的非传统内容，也只是因为这些非传统的国家安全问题在当前比较突出，是总体国家安全观面对现实时必须首先解决的问题。但是，总体国家安全观之所以是“总体”，最重要的原因就是它兼顾了传统与非传统两个方面。
(本文载《国际安全研究》2014年第6期，作者系国际关系学院公共管理系教授)
