改进和加强政府环境审计的思考_对当前审计环境的思考

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改进和加强政府环境审计的思考

坚持保护环境的基本国策，关系人民群众切身利益和中华民族的生存发展。胡锦涛总书记在党的十七大明确提出“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置。要落实减排工作责任制，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善”，为我国的环境保护工作指明了方向，也对新时期的政府环境审计工作提出了新的任务和要求。在当前阶段，政府在我国的环境保护工作中起着主导作用，相应的政府环境审计在我国的环境审计中也占有不可替代的主导地位。因此，开展政府环境审计监督节能减排和环境污染防治体制是否顺畅、机制是否健全、环境政策是否有效落实，各级政府、党政部门和企事业单位领导人环境保护责任是否切实履行，是国家审计贯彻落实科学发展观，履行长久保护国家民众利益、维护国家安全责任的有效途径，也是促进加强环境保护，优化经济发展环境的必然要求。

一、政府环境审计的内涵

最高审计机关国际组织在1995年召开的开罗会议上，鉴于有关保护和改善环境问题的重要性，鼓励各国最高审计机关在行使其审计职责时对环境问题进行关注，并第一次提出了环境审计的定义框架:“环境审计包括财务审计、合规性审计和绩效审计3个方面;只有在成为将受到审计的政府政策或项目的一部分时，可持续发展概念才成为环境

—1— 审计定义的一部分。” 2001年最高审计机关国际组织发布的《从环境视角执行审计活动的指南》中，认为政府审计的所有类型— 财务审计、合规性审计和绩效审计都适用于环境审计，其中，绩效审计具体可分为5种类型:(1)对政府执行环境法律的情况(即履行的环境职责情况)进行审计;(2)对政府环境项目的绩效进行审计;(3)对其他政府项目的环境影响进行审计;(4)对环境管理系统的审计;(5)对提议中的环境政策和项目进行评价。可以看出，最高审计机关国际组织是从各国最高审计机关现有的职责权限和独立的外部审计条件出发来对环境审计进行界定的，并且超越了传统的财务审计框架。近年来，理论界和实践界对我国政府环境审计的内涵和如何有效开展进行了很多研究，根据有关观点，政府环境审计是“为促进政府实施可持续发展战略,由审计机关对政府和(或)企事业单位等被审计单位的环境管理以及有关经济活动的真实、合法和效益性所进行的监督、评价和鉴证等工作”。

二、政府环境审计的现状及存在的主要问题

（一）思想认识不足，对开展环境审计存在危难情绪。《中华人民共和国审计法》规定，审计机关的职责是：对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。该项规定并未明确涉及政府环境审计的有关内容，由于我国环境审计起步比较晚，省以下政府审计机关单独开展综合性的环境审计工作比较少，部分审计人员

—2— 对开展环境审计与确保我国经济社会全面协调可持续发展的关系，对我国环境污染形势的严峻性、对我国环境破坏对人民身体健康和生活影响的严重性和危害性、对开展环境审计的紧迫性认识不足，尤其对通过开展环境审计，尽早发现和揭示我国环境保护方面可能存在的重大问题和隐患，是审计工作贯彻落实科学发展观，发挥“免疫系统”功能，促进环境友好型社会的建立、促进生态文明的建立、保障国家环境安全的重要性认识不足。而过多受到当前开展环境审计的相关法律、法规依据不足，审计无法可依；环境审计评价标准和依据缺乏，审计无据可循，环境审计缺乏理论指导等因素的困扰，对开展环境审计存在危难情绪。

（二）实践经验缺乏，对环境审计实施带来束缚。从2000年起，我国的环境审计实践主要以资金和财务收支审计为主，如对排污费征管、重点生态公益林征管、天然林保护工程、退耕还林工程专项资金审计等，最近几年环境审计实践从以财务收支审计为主逐步向绩效审计转变，如对“811”环境污染整治行动建设资金、“三河三湖”、“环渤海”、长江上游水污染防治及资金管理使用情况、“两江一湖”流域水污染防治情况和重点企业节能减排情况等审计调查，在关注资金使用真实、合法和效益的基础上逐步向关注体制、机制、政策等绩效转变。自2008年起，国家审计署率先在省长任期经济责任审计中将节能减排和环境保护等事关全省经济社会发展全局的事项作为重要内容，在中国工商银行、中国建设银行和中信银行等金融机构审计和专项审

—3— 计调查中将金融机构贯彻落实国家宏观调控、环境保护政策以及履行环保社会责任的情况作为重要的审计（调查）内容。环境审计内容和领域得到不断拓展。但是，由于参加环境审计实践的审计人员主要集中在审计署特派办和少数地方审计机关，因此，我国绝大部分政府审计机关开展的环境审计主要内容还是围绕对环境保护资金筹集、使用和管理的情况，对环境保护投资项目情况，对环境保护制度的合理、有效等情况展开，其中的后两项内容，是以环境保护资金为载体展开的。由于我国环境审计实践起步比较晚，涉及领域比较窄，省以下审计机关单独开展综合性的环境审计工作比较少，综合性的环境审计实践经验更少，对实施环境审计带来束缚。

（三）技术方法落后，对环境审计开展造成障碍。审计机关在环境审计实施过程中，主要还是利用传统的审阅资料、实地核查、召开座谈会、审计抽样、分析性复核等方法，对流域水环境质量状况审计过程中对断面水质和达标情况、流域内地方各级政府主要水污染物减排目标完成情况、城镇污水处理厂污水收集率和处理率、污水和污泥处理达标情况、重点工业污染源治理工程达标情况、垃圾处理场渗滤液处理设施建设及达标排放情况开展审计时，对大气污染、噪声和固体废物污染等开展审计时，无论从专业知识，还是审计技术方法，均没有形成一套行之有效的成功经验，对环境审计的开展造成障碍。

（四）专业人才缺乏，对环境审计发展存在制约。目前，由于我国仍有一些审计机关存在对环境审计重要性认识不足、工作局面没有

—4— 完全打开、审计领域比较狭窄等问题，机构和队伍建设还远远不能适应环境审计工作的需要，专业人才严重匮乏。审计机关从事环境审计的人员知识和专业相对比较窄，主要集中在财经和管理类，以从事财政财务收支的人才为主，加上部分具有计算机等专业知识的人才、具有环境科学、环境工程、环境经济学等专业知识的人才很少，既熟悉审计专业又熟悉环境保护专业的复合型人才更是凤毛麟角。专业人才缺乏，对环境审计实施、取证、鉴定工作和审计评价带来了困难，也给环境审计结论带来了风险隐患，虽然，聘请专家一定程度弥补了人才缺乏的不足，但是由于受到利益等方面的影响，专家意见一定程度代表了部门和地方的利益，意见和结论的可信度打了折扣，有时反而给审计人员造成了误导，专业人才缺乏制约环境审计发展是无法不容忽视的事实。

三、改进和加强政府环境审计的途径

根据《审计署2008至2012年审计工作发展规划》对环境审计的要求，按照《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，今后一段时间，环境审计工作主要任务包括：一是检查环保政策法规的贯彻执行和战略规划的实施情况，分析政府履责绩效，促进落实和完善相关政策制度，规范资源开发利用管理和环境保护工作行为；二是检查环保资金的征收、分配、使用和管理情况，揭露存在的偷漏拖欠、挤占挪用、损失浪费等问题，分析评价环保资金使用绩效，促进规范资金管理，提高资金使用效益；三是检查环境相关项目的建设和运营效果，—5— 揭示和查处环境保护工作中的浪费资源、破坏环境、资产流失等问题，促进加强环境管理，维护国家环境安全。为了贯彻落实审计署《意见》精神，笔者认为：今后，国家审计机关必须在转变传统观念、加大创新力度、加强人才培养、强化理论研究、提高成果利用五个方面下功夫，不断加大环境审计力度、拓宽环境审计领域、提高环境审计水平。

（一）转变传统观念、不断积累政府环境审计实践经验。观念是创新的先导，惟思路常新才有出路。温家宝总理在十一届全国人大二次会议上的政府工作报告中提出了“要强化审计监督”，“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的新要求，需要我们确立“跟进”审计的新思路。因此，各级政府审计机关必须转变传统观念，大胆创新理念、创新思路，选择当地政府重视、老百姓关心的突出的环境污染问题，积极开展政府环境审计实践，将项目环境影响评价等环保措施落实情况纳入重大投资建设项目审计范围；将银行在发放贷款中贯彻执行国家有关产业政策情况纳入金融审计项目审计范围；将企业履行环境保护责任情况纳入经贸审计项目审计范围；将地方行政领导执行国家环境保护政策情况纳入经济责任审计项目范围。在现有审计资源有限的情况下，通过拓展政府环境审计内容，不断丰富和积累环境审计实践经验，为我国环境污染问题的有效解决，为促进经济建设与环境保护的协调发展发挥积极作用。

（二）加大创新力度，着力提高政府环境审计工作的能力和水平。

—6— 创新是推动环境审计事业发展的源泉和动力。环境审计由于与其他审计在内容、对象和要求等方面存在较大差别，完全沿用照搬其他审计的方法，必将严重制约审计工作的有效开展。环境审计人员必须大胆创新，走出一条具有中国特色的环境审计之路。主要从以下几个方面进行突破：一是以同步审计或合作审计的方式积极开展环境审计实践。结合当前地方审计机关环境审计工作刚刚起步的实际，以审计署或省级审计机关统一组织同步审计或合作审计的方式（指参加审计项目的审计组成员分属不同的审计机关的一种审计方式），由上下级审计机关共同参与审计和同级审计机关在其共同上级审计机关的统一领导下共同或交叉审计，开展上审下和交叉审计，不仅有利于加强审计协调和指导，有效整合审计资源，提高审计效率，而且有利于保证审计的独立性和权威性，改善审计环境，加大审计力度，扩大审计影响，提高审计权威。Bpb中国国家审计网二是以开展宏观服务型绩效审计来更好发挥免疫系统功能。所谓宏观服务型绩效审计，是指区别于财政财务收支审计，以围绕中心、服务大局为基本取向，以全局性事项（包括资金、项目、政策制度、行政职责等）为客体，以对事项所涉及环节和对象进行审计调查为主要方式，以体制的效率、管理的效能、政策的效用、工作的成效、资金的效益、资产的安全、资源的节约、生态环境的改善等方面为重点内容，以从根本上解决体制、机制和管理等相对宏观层面突出问题为主要目标，向党委、政府、其他管理部门和社会公众报告或公告调查结果和提出建设性意见的成果或问题导向型

—7— 审计，开展此类审计能够更好发挥政府审计服务性、建设性和成效性作用。三是以审计方法和技术手段的创新来提高审计质量。结合环境审计特点，创新审计证据收集方法。审计证据收集除使用检查、监盘、观察、查询、函证、计算、分析性复核等常用取证方法外，要广泛采用符合项目特点的访谈、座谈、实验、调查、二手资料分析（研究报告、统计数据、历史材料、媒体报道等）、技术鉴定、专家咨询、委托第三方取证等方法。创新审计技术和手段，利用环境审计绩效评价体系对环境质量进行测算和评价；利用计算机辅助审计技术，对环境监测数据和收费数据进行分析；利用实地取样检测、实地拍照取证，提高证据的科学性和时效性；利用审计专网，发布审计有关文件、资料和信息，加强指导。四是以创新环境审计考评体系激励政府环境审计工作水平快速提高。鉴于我国环境审计的实际，审计署应对环境审计项目作为单独项目类型开展全国优秀审计项目、优秀案例、优秀审计课题、优秀评价指标体系、优秀审计操作指南、优秀环境审计论文等评选，旨在激励各级审计机关大力开展环境审计实践，以机制创新推进我国环境审计工作的发展。

Bpb中国国家审计网

（三）加强人才培养、建设一支高素质的环境审计队伍。事业发展的关键在人才。当前，各级审计机关应尽快建立环境审计机构和专职环境审计队伍，并建立人才引进、培养和激励机制。一是吸收优秀的环境专业人才加入审计队伍，二是加强对现有审计人才的培养，拓宽专业技能、优化知识结构。三是采用送出去，请

—8— 进来的方法，在干中学，在学中干，快速提高审计人员的环境审计技能，建设一支思想认识到位、热爱环境审计工作、具有较高专业审计技术和水平、能够适应环境审计要求和发展的审计队伍。

（四）强化理论研究，推动环境审计工作的科学发展。一是积极引进国外环境审计先进国家的经验，指导我国环境审计实践，他山之石、可以攻玉。二是组织国内较早开展环境审计的机关，总结已经探索的成功经验，尽快形成《环境审计实例汇编》，下发审计机关，指导审计实践，也可以组成全国环境审计指导组或者专家组，赴各地指导。三是大力提倡审计项目课题化管理。通过推行“项目审计课题化”，在审计实务的基础上进行课题化研究，以课题化研究的成果指导审计实务，实现“项目”、“课题”两者的有机融合，形成审计实践与理论研究的良性互动，不仅可以通过系统内的行家里手、系统外的专业人士共同参与研究讨论，集众人智慧共同推进环境审计项目质量的提高，而且可以有效推动环境审计工作又好又快发展。

（五）提高成果利用，更好发挥环境审计成果的建设性作用。环境审计工作有为才能有位。审计成果只有紧紧围绕维护国家经济安全和环境安全、保护国家可持续发展，维护人民群众生活质量，推动生态文明建设等方面发挥积极作用，才能充分发挥审计“免疫系统”功能的警示、防御和预防功能。一是通过强化政府、部门和企事业单位的环境保护责任，力促问责机制建立。当前，国家环保总局与各省、自治区、直辖市人民政府签订的《“十一五”主要污染物总量削减目标

—9— 责任书》，国务院已通过目标责任书的形式，分解落实到各省、自治区、直辖市，各省、自治区、直辖市把生态建设和环境保护任务层层分解纳入各级政府工作目标责任制，并分解落实到有关部门和企事业单位。审计跟进必须以科学发展观为指导，关注各级政府及其有关部门和企事业单位领导人在环境保护、节能减排等方面的职责履行情况。环境保护目标责任制完成情况、本区域重点领域和重点行业的污染治理情况、政府重大投资项目的审批和环评程序合规情况，客观评价领导干部在改善生态平衡和环境保护、保障经济和社会可持续发展等方面的实际效果，引导和促使领导干部树立科学发展观。二是通过强化宏观服务，促进国家的可持续发展。审计工作必须充分考虑到可持续发展的三个要素，即经济增长、环境保护和社会进步。环境审计成果应该注重环境安全对社会经济和民生的影响，围绕推进政府和相关部门加强生态环境保护，促进国家环保政策的贯彻落实、维护财经法纪和国家利益、落实国家有关规划，建立健全节能减排和环境污染防治长效机制，推进经济社会的可持续发展等方面积极提出既有前瞻性又有可操作性的建议，充分发挥审计成果的使用价值。

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