我国政府履行社会保障职能的问题探析(精)_社会保障政府职能

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我国政府履行社会保障职能的问题探析

（广东汕头大学法学院

魏红英）

内容摘要：我国政府积极推进社会保障制度的改革，取得了一定成就。与此同时，政府履行社会保障职能也暴露出一些急需解决的问题。表现在：政府履行职能的理念存在责任意识和工具意识的冲突；政府职能定位出现缺位和越位共存现象；政府职能分工不明，管理体制混乱；政府履行职能的能力受到了多方面的挑战，方式和手段有待改进。政府履行社会保障职能导致了不虞后果，即社会保障覆盖面不全，造成城乡、新旧保障对象不公平的事实。

改革开放以来，我国政府从国情出发，积极推进社会保障制度的改革,初步形成了以养老、医疗和失业保险以及最低生活保障为重点的社会保障制度总体框架，并且取得了一定的成就。与此同时，政府履行社会保障职能也暴露出一些急需解决的问题。这些问题正在影响或阻碍我国社会保障制度的完善和统一的市场体系的建立，为社会保险的“逆选择”埋下了隐患，成为未来社会发展的不安定因素之一。因此，有必要对我国政府履行社会保障职能的问题作一梳理，以期推动政府社会管理职能的转变。

一、政府履行社会保障职能的认识存在误区，履行职能的责任意识和工具意识发生冲突。

1、将履行社会保障职能仅仅等同于宏观经济调控。在建立新型社会保障制度的框架时，政府看重的是社会保障制度在完善社会主义市场经济体制中的经济功能，往往忽视了社会保障制度本身具有的社会安全和公平的政治功能。认为社会保障制度首先是经济制度，其次才是社会安全制度。这可以从我国社会保障制度改革历程以及一些专家学者讨论社会保障的观点中得到印证。“自1998年以来，从专家学者到政府部门，均把稳定和改善国民的未来预期，①当作扩大内需，遏制通货紧缩趋势的药方，也都主张撬动社会保障这个杠杆。”

事实上，就其产生而言，社会保障首先具有社会公平的政治功能，它通过国民收入再分配，促进社会公平，保证社会安定，其次才是宏观调控的经济功能。我国政府过于看重社会保障制度的经济功能，实质上是政府经济管理职能在社会管理领域的延伸，不利于政府社会职能的转换，也不利于社会保障制度的完善。实践已经证明，在这种理念指导下，社会保障的实施结果同改善国民的未来预期呈现“反方向”运动。

2、将履行社会保障职能看作只是对过去承诺的兑现。有意或无意地推迟、忽视农民及其他非国有企业人员享有社会保障服务的权益。应该看到，政府兑现过去承诺，惠及的只是少数人，它是解决现实问题的工具。政府的责任不仅要着眼于解决眼前问题，更要面向未来的，建立合乎国情的完整社会保障体系。

3、没有从公共产品的性质高度来认识政府社会服务职能，人为地造成了社会保障待遇的等级差别和轻重差异。在我国，政府提供的社会保障，存在着城市主位的倾向。农民享受的社会保障明显低于城市居民的待遇。许多政策和措施巩固了过去形成的二元社会结构的城乡壁垒，导致了社会保障背离其“社会”性质。

社会保障就其性质而言，是公共产品，享受主体是全体公民。对政府而言，他们是没有差别的。只是处于社会转型的国家，情况有所不同，存在一定的过渡期。但是政府不能因此将差异固定化，更不会将转制成本推向企业和个人。

4、政府在社会保障中的主体责任意识不强。要么将主体责任看作是大包大揽，要么将主体责任看作只是规划。社会保障的责任主体不清，政府、企业、个人在社会保障体系中的义务、职能、责任未能明确。

政府是社会保障制度的责任主体。提供社会保障，是政府公共服务职能的重要内容。政府既有建立社会保障制度的内在需求，又有建立社会保障制度的能力和条件，而且，最富规模经济效应，可以实现公平和效率的统一。因此，任何政府都不应推卸责任，包括各级地方政府。但是主导责任不等于大包大揽。根据发达国家的成熟经验，有些事项是可以通过民间组织或引入企业化方式进行。

政府的社会保障责任主要包括两方面内容：一是制定社会保障发展规划，统筹规划和主导社会保障制度的建立和发展，并组织监督检查落实；二是在财政上提供有力的物质保障。两方面缺一不可。政府财政强有力的支持在社会保障中发挥重要的后盾作用。政府不仅要监督保障基金的运行和发放,而且要在财政上承担责任。政府对社会保障的财政支持主要通过“让税”（用人单位缴纳的费用允许税前列支,劳动者个人缴费部分也在个人所得税前列支）、“惠率”（对社会保障基金的储蓄及投资、实行优惠利率）、“补贴”（当社会保障基金出现收支逆差时,财政给予一定的补贴）、“拨款”四种方式进行。

二、政府履行社会保障职能的定位不清，出现职能履行缺位和越位共存的现象。

1、社会保障制度的规划决策仍未引起足够重视。社会保障作为一项社会系统工程,人数多、范围广、社会性强，需要政府清晰而明确的宏观决策。但是，经历20多年的发展，我国社会保障制度的内容、模式、途径等设计仍然不很清晰。一方面，社会保障制度设计频繁

②变化调整，设计思路不连贯，有关问题仍在争论；另一方面，政府不能正确认识市场经济下实现社会福利最大化所必须遵循的规则，在社会保障中往往一厢情愿地指望企业和个人能自动完成社会保障的责任,忽略了政府自身的主导、影响、诱导、督促等作用。“社会保障制度的改革迄今并未渡过其难点。我们最终是否应当建立一个以基金制为主体的社会保障制度，是否应当在社会保障制度改革中引入市场机制和非政府力量，如何完全解决对老职工的历史欠账，政府应当如何明确并正确地履行自己的责任，类似的问题迄今都还悬而未决，但

③是它们却会从根本上决定我国社会保障制度改革的方向和成败。”

2、政府社会保障立法滞后。我国至今还没有颁布一部真正的社会保障方面的法律,仅仅依靠行政机关的政策来推动整个社会保障制度的改革。九十年代初，国务院成立专门班子，起草《社会保险法》，并于1995年5月提交草案。但是，时至今日，《社会保险法》才被列入立法规划。这就使得中央政府与地方政府、政府与企业和被保障人之间事权不清,社会保障的历史责任与现实责任不明。不仅不利于制定解决历史负担的长期而有效的计划，而且还使我们对社会保障制度的改革效果难以做出准确评判。

3、在某些方面，政府履行职能仍然存在包揽和越位的情形。由于我国民间组织发育不全，缺乏相应的社会保障民间组织。政府的行政干预过多，大大影响了社会保障的社会化管理。养老保险社会化管理和服务还未到位，退休人员与企业事业单位仍未脱离，养老金社会化发放还未全面实现。其他社会组织包括社区组织的服务功能仍然由政府包办。在扶贫和社会救助方面，政府角色过重，社会的慈善力量比例过低。

4、缺乏对社会保障的监督机制。我国还没有真正确立有效的监管机制,致使对政策、规划、法规执行情况和基金收支、运营和管理的监督力度不够，挪用社会保障基金的案例时有发生。

针对上述问题，要求重新定位政府在社会保障服务中的主体角色。政府的社会管理职能不仅是要解决越位现象，而且要解决缺位现象，真正“入位”。风险的客观存在及其引发的补偿的需求是社会保障产生的最基本的动因。政府对一国公民提供社会保障，这不仅是人道主义的要求，更是法律赋予国家和政府的一项基本职责。“这部分保障责任是政府责无旁贷的，即使一些慈善机构、社会团体会提供一些帮助,但这只能是对政府职能的一种补充,而不④可能成为主体。”

政府在社会保障制度建设中承担什么责任，与社会保障制度的性质和社会保障制度发展的不同阶段紧密相关。就我国而言，政府应当针对社会保障各个环节和不同项目，分别承担不同的责任：对公共社会保障规划，政府承担全面的、直接的管理责任；对公共社会保障运行，政府承担监督责任；对基金制的社会保障项目，政府主要应承担外部监管的责任；除此之外，政府还要承担对不同社会保障项目进行协调的责任。通过社会保障立法，明确我国社会保障的宗旨、规范社会保障的实施内容、规程、协调社会保障主体的相互关系，确立权利、义务、责任内容，其中特别明确政府的法律地位及作用，注意规范从中央到地方政府主管及经办机关对社会保障实施中的作为及不作为责任，规范相应的监督制度。

三、政府履行社会保障职能分工不明，体制混乱，效率低下。

根据公共管理学原理，职能的履行需要一定载体——组织(机构)。组织在管理中根据职能进行具体分工，协调共进。我国社会保障制度是在非市场经济体制下开始起步的，尽管目前形势和体制已经发生了变化，但管理中仍然保留着过去不合理的分工及体制。

1、管理体制混乱，内部管理职能层次混淆不清，政(府)资不分，政(府)社不分，政事不分的问题依然存在。

社会保障管理体制由社会保障的行政管理机构、社会保障基金的经办机构和社会保障基金的运作监督机构组成。现行的社会保障按地区和部门分开进行，条块之间即无统一的管理机制，又无规范的管理方法。社会保障的管理职能政企不分、政事不分；中央政府与地方政府之间、政府内设的职能部门机构设置众多，机构重叠，业务交叉，造成资金分散，成本上升。社会保险管理业务实行部门管理为主，造成政出多门、管理分散、政令不

一、互相掣肘、社会保障待遇不同等不良结果。而且，政府主管机构和业务经办权责不清，在部门内形成“政事合一”，难以形成对基金管理的有效外部监督，使社会保险基金不能专款专用，挪用、挤占、浪费严重。

为此，中央于1998年设立劳动和社会保障部，把原由卫生部管理的适用于机关事业单位职工的公费医疗、由人事部管理的机关事业单位职工的养老保险、由民政部管理的农村养老保险和原劳动部管理的城镇企业职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险统一管理起来。把企业和机关事业单位的养老、医疗保险统一管理，这只是基本上解决了长期以来在这两个主要社会保障项目上的政出多门问题。要实现真正的统一管理，难度很大，还需要经过一个相当长的过程。而且，地方管理体制改革还需时日。

2、在政府系统内,中央政府与地方政府的社会保障责任处于模糊状态，致使地方政府的投入较少，中央政府负担过重。国家财政对养老保险的补贴中，90%以上均来源于中央财政，地方财政不足10%；在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策规定的三三制实践上成为三七制；在救灾方面,中央财政负担超过救灾经费的70%，地方政府支出的救灾经费不足30%。中央政府与地方政府之间财政责任不明确、不均衡，地方政府几乎没有承⑤担责任。

因此，要改革政府行政管理体制，理清社会保障主管机构与业务经办的关系，理顺社会保障基金的经办机构和社会保障基金的运作监督机构的关系，划分中央政府和地方政府的社会保障责任。从中央到地方的政府主管机构和业务经办应有所区别，各司其职，权责法定。政府主管机构应根据国力及社会状况的发展变化，实施对社会保障的宏观管理、指导和监督；业务经办单位应根据政府主管机构的政策和国家法律，制定具体实施计划加以操作，并及时反映出现的新问题；中央政府和地方政府应按照财权与事权相统一的原则确定各自的财政责任，按照发挥所长、优势互补的原则确定各自承担的责任种类，按照经济效益的原则确定各自主要负责的社会保障项目和项目内的具体事项。

四、政府履行社会保障职能的能力受到了多方面的挑战。

1、政府履行社会保障职能的能力受到资金缺口的挑战。政府履行社会保障职能的财政能力有限。国家财政中用于社会保障的财政拨款总体数目不足。造成的原因在于，中国整体经济发展水平不高，社会保险尤其是养老社会保险中的转制成本需要消化，而且资金运用的效率大大折扣。有的经费被挤占挪用，没有发挥应有的作用。如2003年12月大姚地震的灾后重建的部分资金，没有实行专款专用原则。

政府在基金的筹集、征收、管理、监督方面能力存在问题。我国社会保险统筹基金的征收缺乏严格意义上的立法作为最后保证，筹资手段软化。社会保险统筹基金征收困难，逃避缴费的现象严重，而且社会保障管理机构也没有足够的力量征收缴费。由于资本市场不成熟，社会保险统筹基金保值增值问题日益突出，更加剧了政府履行职能的资金缺口。

现在，关键的是尽快建立社会保障预算体系，实行专门的独立的预算。社会保障预算是实施社会保障措施的物质保证，也是科学、高效的社会保障体系不可缺少的组成部分和必然要求。同时，主动积极地建立有效科学可行的资金筹集制度，扩大社会保险的覆盖面，是解决资金困难的方式之一，但不是唯一的方式。要重塑政府信用，加强管理和监督，提高资金的利用效率。

2、政府履行社会保障职能的能力受到法制缺失的挑战。由于缺乏法律的硬性约束,政府政策的权威性和强制性被弱化。

从法律上讲，我们对养老金基金个人账户的管理还缺乏应有的严肃性。无论是政府机构还是缴费的企业，都没有认真严肃地把记入职工个人账户的缴费视为职工个人劳动收入的一部分，而是经常超出基金管理人的正常权限范围随意挪用职工个人账户的积累；反过来说，职工在其养老金基金个人账户中的权益并不能得到切实有效的法律保护。

要加强社会保障的立法工作。也可以考虑征收社会保障税，增强资金筹集的法制强制性。

3、政府履行社会保障职能的能力受到地方的挑战。中央政府的执行能力在地方大打折扣。在分税制的财政体制下，中央政府与地方政府实际上是一种博弈关系。有些地方政府以财政困难为由拒不落实应由财政转移支付的保障资金，有的甚至以稳定为由在社会保障资金上向中央或上级政府讨价还价，将之仅仅作为中央政府事务。如农村低保基本由县、乡、村三级负担，由于缺乏相应的政策法规，低保资金落实困难，不能及时足额到位。

4、政府动员社会的能力仍然很低。个人、企业和社会组织对政府社会保障政策的回应度不高。我国现在仍然是国家提供的基本养老在唱独角戏，企业补充养老、补充医疗保险等其他层次保障发育严重滞后。世界银行推介的7个中国扶贫项目，每一个都有政府的力量在推动，相当多的是政府一包到底。事实上，当绝对贫困人口下降到一个很低水平的时候，政府扶贫的边际效益递减。此时社会的慈善扶贫会比政府独力支撑更为有效。

五、政府履行社会保障职能的方式和手段有待改进，以增强政府保障工作的针对性和时效性。

目前，政府履行社会保障职能更多地采用行政手段直接管理，法律手段和经济手段的运用还有待提高。社会保障的法律体系不规范、不健全。如农村最低社会保障工作，虽然民政部下发了《关于加强农村社会保障体系建设的意见》，但是国家无法律规范，工作的随意性大，基层工作推动阻力大。经济手段的运用也存在问题，有时税收鼓励政策实施效果不理想，这也是政府社会保险工作推动困难的原因之一。还有，社会保障信息网建设严重滞后，许多地方基本上还是手工操作，导致了统计数据可信度差，影响各级政府保障工作的针对性和时效性。

管理服务社会化程度不高。勿庸置疑，政府在社会保障制度的建立和运作中具有不可替代的作用，但这并不意味着政府是促进或制约社会保障发展的唯一因素。政府应注意培育市场和公民社会。一方面，将与效率有关的事项交给市场去运作,正如路德维希·艾哈德所说“争取和保障各项福利的最有成效的手段就是竞争。仅仅依靠竞争，就可以让经济发展使每个人尤其是作为消费者的人受益,而且可以让并非直接由于生产力提高而出现的所有优势都⑥得到发挥。” 不过，市场提供的服务是不能完全替代政府提供的服务的，这在医疗保险市场体现得很明显。尤其在体制转型过程中不宜引入过多的市场机制。另一方面，要把计划经济体制下社会保障事务由企业事业单位管理,转变为社会主义市场经济体制下由社会机构提供管理和服务。要广泛运用现代信息技术手段，建立覆盖全国的社会保障信息服务网络，加强对社会保障的信息服务支持。

六、政府履行社会保障职能的不虞后果是社会保障覆盖面不全，造成城乡、新旧保障对象不公平的事实。

1、政府责任的不完全性,使社会保障制度的覆盖面偏窄。对城市居民以及国有企业职工等过去已享有社会保险(福利型)人们的社会需求给予了高度的回应。如在90年后期“两个确保”(确保国有企业下岗职工基本生活和确保企业退休人员养老金按时足额发放)的实施及城市低保的崛起，就是在建立新型社会保险中，对过去人员享有水平下降的一种补偿。然而，对过去一直处于社会保障缺失的农民和已经进入城市，并且是城市企业工作的农民却视而不见，任其缺失。尽管农民工对城市的发展和改革所起的作用，日益实现，但政府却在有意无意中忽视了农民工作为社会成员和公民群体应得到的公共服务。目前，还有许多应该进入社会保障的人群游离于政府社会服务职能之外。虽然对城市和原来已经享有保障的旧人的保障是兑现过去政府的承诺，有利于树立政府的权威，提高公民对政府的信任度，但是这并不妨碍给予其他人群社会保障，更不是剥夺其他人群社会保障权益、逃避政府责任的借口。

2、城乡、新旧保障对象享受政府提供的社会保障服务存在等级差别。有的社会保险在适用范围上不是填平或修补城市与农村的二元结构裂缝，反而加深了二者的鸿沟。养老、失业、医疗保险改革的有关规定中，城乡差别明显。具体保障制度的实施也是城乡两条线。有些社会保险明确规定了城市和国有企业原有保障的旧人的权益，而对于农村以及非国有企业未享受保障的新人另外处理。结果是，要么具体措施迟迟不出台，要么出台的措施中后者享有的待遇明显低于前者，不利于劳动力的流动。

有的地方政府也试图回应农民工社会保险的需求。部分城市将之纳入社会保险体系，但政策的制定和实施并不理想。已经出台了有关农民工保险的明确的规范文件的，目前只有北京、上海、南京、广东、成都等地方政府，但是，实施中并未得到农民工的回应。个中原因，一方面是没有考虑其需求；另一个方面在享有服务中障碍太多。一旦农民离开城市，却只能带走个人帐户资金，剥夺其权益。

我国还有众多的农村农民，除了土地外，政府基本没有给他们提供养老医疗保障。而土地的保障非常有限。“不能对土地的生活保障功能估计过高，“将土地承包视为可以保障农村居民基本生活（包括养老.疾病医疗等等）的制度安排或者用它来替代农村居民（包括农民

⑦工）的社会保障制度显然只能是一种不切实际的妄想。”因此，有人认为，我国现有的社会保障体系总体上还是一个残缺的有漏洞的未经考验的安全网。其主要原因是广大农村缺乏基⑧ 本社会保障。这种社会保障体系造成：

1、社会公共资源浪费。由于城镇居民和公务员的社会保险明显高于农民，且卫生医药医疗体制改革措施滞后，有些医疗设施大量闲置。医疗保险中的浪费现象不可避免，这对于一个有着九亿农民似乎仍在试验农村合作医疗的国家，是一种短缺的医疗资源的极大闲置和浪费。

2、城市主位的保障体系，疏离了流动农民与城市政府关系，使政府的合法性下降。差别对待和歧视政策，不利于维护政府作为公共权力机关的公正形象。同时，也增加了政府未来可预见的政治压力。

建立公平的社会保障是实现全面小康的必然结果。我国应该借鉴西方国家公共管理的政府理念，对于任何人，不论过去身份如何，都应平等地享有相应的权利。"现代社会保障既不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会⑨发展成果的正义举措”。让农民像城市居民一样，享有国家社会保障的“国民待遇”，是时候了！

注释：

①②高书生：社会保障：我们该走哪条路，社会保障制度2004年第6期

③李绍光：政府在社会保障中的责任，经济社会体制比较2002年第5 期

④段春玉、石伟红：我国社会保障体系建设中的政府职能界定，财经问题研究1999年第12期。

⑤黄书亭、周宗顺：中央政府与地方政府在社会保障中的职责划分，经济体制改革2004年第3期。

⑥路德维希·艾哈德：《大众的福利》,中文版,第1页,武汉,武汉大学出版社,1995。⑦⑨郑功成：农民工的权益与社会保障，中国党政干部论坛2002年第8期。

⑧课题组：农村社会保障体系建立的难点及对策研究，体制改革，2004年第3期。

作者：魏红英，广东汕头大学法学院行政管理系副教授，法学博士。

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