政企分开_可行性_政企分开可行性

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政企分开的可行性研究

政企分开是改革的难点之一，政企不分直接阻碍了企业改革的深入。本文针对现代企业制度内涵中的政企分开这一重要内容，从国有产权拥有和行使的角度探讨政企分开的可行性。

一、政企分开的涵义

按照政府的有关文件及学术界普遍使用的提法，政企分开大概有三层涵义。第一，国有资产所有者职能与社会经济管理者职能分开。不少人提出的把政府职能与资产经营职能分离即政资分离，可以归到这一层涵义。社会主义经济体制改革的理论家布鲁斯等人列出了平衡政企关系的清单，从中可以看到社会经济管理职能的若干方面。他们认为，作为所有者的国家要同作为权威机关、管理机构以及非企业部门的管理者的国家分离开来，具体包括：国家作为所有者的角色应与作为负责行政、国防、政治秩序，并由法律授权稽征税收和关税的权威当局的国家分离开来；其次应与作为制定工商业、保健、安全以及其他标准规制的国家分离开来；第三，应与作为例行的和特殊的宏观经济政策中心的国家分离开来；第四，应与作为社会和基础设施的政策机关的国家分离开来，作为政策机关，国家处理不能用一般盈亏含义界定目标和达到目标的手段（如共用品、外部性）；最后，国有企业部分必须和非企业部门分离，政府部门在非企业部门起作用更好些（Brus和Laski，1989）。

第二，国有资产管理职能与运营职能分开。不管国有资产管理职能涉及国有资产产权哪些方面的内容，这种管理职能都属于所有者（出资人）的权利范围，只要第一层涵义的政企分开做到，这一层就没有“政”的涵义。如果在第一层涵义上分不开，这里肯定是分不开的。可见，提出把管理职能与运营职能分离在理论上是不恰当的。

第三，出资者所有权与企业法人财产权分离，这是现代企业制度的普遍做法，与政企分开更无直接关系。

我认为，政企分开的严格涵义应是国家所有者职能与社会经济管理职能分离，上述后两方面的内容都是派生的或无关的。那么，政府作为国有资产所有者，作为国有资产代表，能不能解决政企不分问题，实现政资分离呢？相应地，如果政府不能作为产权代表，谁能代替政府？

二、实行政企分开的可探索途径

针对政府作为国有产权代表导致政企不分这一问题，学术界提出了一些解决办法，主要有二：一是成立国有资本经营委员会，二是实行多元持股，发展机构持股。

1.关于国有资本经营委员会

一些经济学家提出建立国有资本经营委员会（以下简称国资委，参见吴敬琏，1993；周小川等，1994），目的是使国有资产管理机构能够用盈利标准监督和考核企业，使国有资产管理机构能够脱离具有社会经济管理职能的行政部门的控制。国资委将把管理国有产权作为唯一的或最重要的职能，因而实质上是一个建立在商业化经营基础上的企业管理委员会。

国资委从行政部门独立出来，“上级部门”——委托方——是谁呢？如果真正与行使社会经济管理职能的部门分离，实行商业化经营，“上级部门”就不应是国务院，而应是全国人大。但会不会因此产生一股与行政部门相对抗的政治力量和经济力量呢？我们认为，就利益而言，行政部门利益与经济部门利益当然有区别，即使将经济部门纳入行政部门管理，这种利益差别也是存在的。正是由于行政部门与经济部门的利益存在差异及冲突，才有行政过分干预和政企不分问题。至于人大，其职能设计本身就使它成为一支对行政部门的制衡力量，与是否掌握经济力量无关。而且，国资委的职能只在于从盈利角度监督企业运作。因此，这种经济权力的转移只是使企业脱离了行政控制，从体制上完成了政企分离，不会产生不利的政治影响。

三、政企不分时的企业运作方式

以上分析表明，在两种角色由一个主体承担时，政企分开几乎是不可能的。西方一些国家的情形又是怎样的呢？在美国、英国和法国等主要市场经济国家，出于校正市场失灵的考虑，国家在一些领域也设立国有企业。在这些企业，往往是由政府任免企业领导人，监督其运作，因而政企也是不分的。尽管在这些国家，公共部门的企业较少，比较容易管理，但总的看来，公共企业的运作效率是偏低的。政企不分时，国有企业是不是一定不能运转呢？西方国家对国有企业一般采取以下几种管理方式（曹玉书等，1995；臧跃茹，1995；国家体改委课题组，1994）：

1.政府机构直接负责国有企业管理。例如，在法国，政府对国有企业实行双重管理，即由财政部负责国有企业的存量和增量管理，各主管部如工业部、能源部等负责对国有企业行使所有者权利，如任命董事长、总经理。在德国，财政部行使国有资产所有权，负责审批国有企业的成立、解散、合并、股权变动，选聘监事会、理事会中的所有者代表等。在一些发展中国家，如巴西，由计划部国有企业特别控制秘书处负责国有企业监管：对国有企业主要收支项目等制定限额，提出关于国有企业股本变动、购并活动及利润分配建议。

2.通过立法规定国有企业的活动。典型的是美国，国有企业管理以国会立法为核心，联邦政府每成立一个国有企业就由国会通过一个单行法律，州和市镇政府设立公司也要由同级议会批准。如最大的国有企业田纳西河流域管理局，就是1933年经国会同意、罗斯福总统签署法案成立的。它的最高领导层有3名董事，由美国总统提名，经国会批准后再由总统任命，任期9年。3名董事负责整个企业的管理和经营，具有高度自主权，并享有电价制定权。

3.政府机构与企业合一型。例如，美国圣劳伦斯海运开发公司开始时是一家独立的国有企业，后合并到联邦政府运输部以一个司的名义来管理和经营。美国各州的一些州属企业也与之类似。如纽约公共交通管理局实际上是地铁公司和公共汽车公司的联合公司，纽约桥梁隧道管理局则是经营桥梁和隧道的公司。

4.设立控股公司，在政府专业部和国有企业之间建立一个“隔离层”。典型的有意大利的伊利公司、新加坡的淡马锡公司等。以追求利润为目标，政府不干预企业的具体经营活动。

四、总结性的结论

以上对国有企业改革中政企分开可行性的分析表明，在政府作为国有资产产权代表时，解决政企职责不分似乎是不可能的，在此体制下寻找其他方法，如出资人所有权与企业法人财产权分离，是无法解决政企不分问题的。人大常委会下设立国资委并建立相应的层级制在国有企业数量相对较少时是可行的，但更多地应把设立国资委看成是一个建立现代企业制度的过渡措施。西方一些国家的国有企业管理经验和教训说明，即使是少量国有企业，政府作为产权主体也容易产生政府过分干预问题，尽管理论研究表明国有企业有其存在的理由。解决政企分开的方向应是实行产权多元化，特别是将大量国有产权通过种种途径演变成其他公有性质的产权，其中最重要的是机构持股和企业交叉持股。