政府职能研究_中国基层政府职能研究

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服 务 型 政 府 职 能 探 析

摘要：本文将从转型时期地方政府职能转变的必然性入手，概括社会转型时期地方政府职能转变的历程,着重分析职能转变面临的问题及制约因素,明确地方政府职能转变的基本目标,并对地方政府职能转变的具体对策进行重点论述。

关键词：职能转变 地方政府 服务型政府

提 纲

一、建设服务型政府的必要性；

1、是我们政府的根本性质所决定的；

2、是建立社会和谐的必然要求；

3、是进一步建立健全市场经济体制的需要；

4、是政府不断加强改革和自身建设的必要手段。

二、如何建设服务型政府；

1、有限政府。

2、法治政府。

3、责任政府。

4、透明政府。

三、我市建设服务型政府现状；

1、建立和发展电子政务。

2、清理审批项目。

3、建立行政服务中心。

4、加强机关作风建设，强化部门职能考核。

四、存在问题及解决方法

1、观念落后。

2、经济发展软环境水平有待进一步提高。

3、政企不分的现象仍然存在。

一、建设服务型政府的必要性

“以人为本”、“执政为民”是服务型政府的治理理念。“向人民学习，为人民服务，请人民评判，让人民满意”，是服务型政府建设的基本要求。这就要求政府牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的思想，一切从人民需要出发，以为人民谋幸福为宗旨，以人民满意为评判工作的唯一标准。

党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了全面部署，这是我们党首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。强调要建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。

建设服务型政府，是我们政府的根本性质所决定的。我们的政府是由中国共产党领导的人民政府，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，认真解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，始终保持党同人民群众的血肉联系，关注民生。党的宗旨和政府的性质决定了政府所做的一切，必须也只能是为人民谋福利，为人民服务。在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，政府传统的管理模式已越来越不适应经济社会飞速发展的需要，迫切需要加快政府改革，转变政府职能，不断提高为人民服务的水平。

建设服务型政府，是建立社会和谐的必然要求。努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力。服务型政府强调政府的作用集中在公共产品和公共服务的提供上，它的管理哲学是实现社会正义，它的主要职责是实现和保障社会公正，其基本任务是实现城乡、地区和各个阶层的均衡、协调发展。它在进行社会管理时必须严格遵守法律，认真履行公共服务的职能，接受权力机关和社会公众的监督。

建设和谐社会，需要迫切解决的问题是处理好社会上各种利益关系的调整问题。而社会利益关系调整的原则和规范，只能由政府来确定。因为作为公共权力掌握者和公共权力行使者的政府才有资格、并且才能够站在公共性的基础上来把握和调整各种利益关系。

建设服务型政府，是进一步建立健全市场经济体制的需要。在社会主义市场经济体制下，市场和政府各有分工，在资源配置中发挥基础性作用的是市场；政府的职能定位更主要的是为市场主体提供服务和创造良好的发展环境，包括法制环境、信用环境和市场环境等，通过经济调节弥补市场失灵带来的弊端，而不是用行政手段去直接干预经济运行。因此，完善社会主义市场经济体制，迫切要求政府从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，把不该管也管不好的事交给市场、企业和社会组织，把该管的事不折不扣地管好，尽快实现向服务型政府转型。

建设服务型政府，是政府不断加强改革和自身建设的必要手段。服务是政府的基本职能。几年来，我们把实行科学民主决策、推进依法行政、加强行政监督作为政府工作的三项基本准则，注重全面履行政府职能，着力加强社会管理和公共服务，建立健全应对突发公共事件管理体制机制，推进行政审批制度改革，制定和贯彻全面推进依法行政实施纲要，加强监察和审计工作，加大反腐倡廉力度。政府自身改革和建设迈出了重要步伐。并取得了明显成效。但是，政府自身建设的任务依然艰巨。很多地方政府机关还不同程度地存在着“门难进，脸难看，事难办”的不正常现象，甚至还有违法违规，滥用权力的现象，严重损害了政府在人民群众中的形象。这些都与建设服务型政府的要求背道而驰。归根结底，是因为我国现在仍处于体制改革的攻坚阶段，行政管理体制的一些弊端还没有根本消除。

二、如何建设服务型政府

服务型政府主要应当包含有限政府、法治政府、责任政府以及透明政府等四个方面的内在要求。这四个内在要求之间也是紧密相连、相互作用的。

1、有限政府。宗旨在于保护经济自由、保护财产权、保卫安全和平。它的职能被严格限定在公共领域。政府规模上实行“小政府”、“低赋税”。在政府运行上，实行政务公开、透明行政。在政府发展上，能够适应经济、社会环境发展变化而不断进行变革的政府。有限政府本身并非固定不变的，而是一个发展的概念。

2、法治政府。政府的行为受制于宪法和法律限制。法治作为一个与人治相对应的概念，最核心的思想就是通过法律遏制政府权力，政府必须受到法律的控制。这也就是法治政府与非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人们守法，而自己不用守法；法治政府则不仅要求人们守法，更要求自己带头守法。法治政府最基本的特征就是把自身的权力自觉地限制在法律的范围内，以防止权力被滥用。它的本质就在于依法行政。

3、责任政府。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。政府接受人民的委托，行使管理社会公共事务的权力。作为受托人的政府在行使权力过程中，必须对人民负责。责任政府理念要求政府必须回应社会和民众的正当要求并加以满足，必须积极履行其社会义务和职责；必须承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。责任政府意味着必须有责任控制机制，意味着强化对行政权力的监督和制约，如立法监督、司法监督、舆论监督等。

4、透明政府。顾名思义，透明政府也就是阳光政府，就是让大家可以了解所有政府部门的信息，保证公民的知情权，让政府的工作在阳光下操作。比如建立网上政府、设置政府代言人等等方式，就是要加强政府与群众间的沟通，让群众了解政府，包括办事手续、审批程序等。建立透明政府，是对政府依法行政的有效监督，是由职能型政府向服务型政府转变的一种重要方式，是人民群众了解政府，信赖政府，表达诉求的重要渠道。

三、我市建设服务型政府现状

近年来，我市将政府建设工作放在重要的位置，建立长效机制，长抓不懈。在建设服务型政府方面做了大量工作，并取得了较为显著的成绩，有效的提高了政府工作效率，强化了部门职能。

1、建立和发展电子政务。我市已建立和发展了政府门户网站，始终坚持以努力建设“法治政府、责任政府、有为政府、清廉政府”为目标，以“为民、便民、利民”为宗旨，主要发布政府信息、提供便民服务和拓展网上办事等内容。着力体现“透明”和“亲民”特色，信息发布、网上办事、互动功能。有效的保证了市民通过网上即可了解市政府的重大决策，通过网上即可与政府有关部门有效沟通，通过网上即可办理日常事务。并于2007年对网上电子政务做了较大调整与改进，更具实用性、更具效率、更方便，政府工作越来越多的通过网上操作，拉近了政府各部门之间的距离，极大的提高了工作效率，节约了工作时间。

2、清理审批项目。近年来，为降低市场准入门槛和经济成本，扩大公民和市场主体的自主活动空间，规范行政审批行为，提高行政工作效率，改善经济发展环境，促进经济和社会事业又好又快发展，我市政府对行政审批实施机关及其实施的行政许可项目和非行政许可项目实行了全面清理。在此次清理工作中，市政府严格按照《中华人民共和国行政许可法》的规定和国务院、省政府关于贯彻落实行政许可法的要求，对市本级的行政审批实施机关及其实施的行政许可项目、非行政许可项目进行了清理审定。

通过行政审批实施机关自查自清、法制办初审、审批机关确认、政府常务会决定，最终确定了行政审批机关和行政审批项目,取消或停止了近千余项。

3、建立行政服务中心。我市政府早在2001年就组建了行政服务中心，该中心整合了市直及县的行政事业部门的主要职能，通过中心可以受理及办结各种事务，避免了办事人员来回跑，并可以相互推诿的情况发生。如以前办一家高新技术企业要经过20多个部门审批，盖50多个公章，收30多次费。行政许可中心的建立，从服务机制上，从服务环境上能促使上述问题得到有效改善。一定程度的方便了市民办事及提高了为企业的服务水平，加强了效能建设，解决了一些机关和部门效率低下、办事推诿、资源浪费等问题。并通过发挥行政服务中心、行政投诉中心的作用，促进了行政机关和公务员的勤政廉政。

4、加强机关作风建设，强化部门职能考核。市委、市政府于2007年开展了“加强机关作风建设年”活动，要求提高认识，自觉搞好作风建设，加强学习，为作风建设打牢思想基础，强化七种意识，做好机关事务各项工作，包括强化大局意识、强化服务意识、化效率意识、强化争先意识、强化创新意识、强化协作意识、强化奉献意识。要求对各种类型的企业要提供“保姆式”服务，“一站式”服务，切实加强机关作风建设。

同时，强化职能部门的考核力度，制定严格的考核制度，加强“政风评议”、年度效能考核、业绩考核等工作，奖优惩劣，有效的调动了部门工作热情，提高了职能部门的工作业绩。较好的树立了政府部门的形象。

四、存在问题及解决方法

1、落后的观念在我市仍占据一定市场。首先是“官本位”思想，尤其在我们这个后发地区，计划经济时期的遗留观念更为明显。更具体地说，从官员的职业特征来看，主要有三个因素使官员的职位具有较高的吸引力：一是官员职业的公共性。官员是直接运用社会公共权力和资源提供社会公共服务的一群人，具有较好的职业声望和社会地位。二是官员职业的稳定性。一旦做了官，人们对自己未来的预期会比较有把握，不像其他职业在收入高的同时也具有高风险，有较大的不确定性。三是官员职业的保障性。官员的职业发展、工资福利、退休养老等通常都有着较为完备的保障体系。特别是官员有了一定级别后，随之而来的还有任其使用的专车、宽敞的住房，甚至可以公款吃喝、公费娱乐、公费旅游、公费出国，以及其他诸多的福利。这还撇开各种腐败收入等潜在的利益诱惑不讲。相反，作为一个工人，在市场经济条件下，有什么呢？职业既不稳定，也没有高收入和高福利保障，社会声望还不高。

其次是思想解放不够。解放思想是推动一切工作的“总阀门”，“总阀门”打不开，其它工作无从谈起。用经济学家、社会学家的话说，叫做思路决定出路，脑袋决定口袋，观念决定贫富。这些话是很有道理的。为什么基础差不多，条件差不多，别人发展快，我们发展慢？为什么我们身居中部区位，发展处于西部水平？究竟是什么导致了今天我们与周边省市的差距？回答这些问题的答案可能有若干个，但是根本的问题还是出在思想上、观念上。贫穷落后大多是一种思想病态，根本原因还是由于思想方法上发生了问题，观察事物、认识事物的根本方法发生了偏差，必然导致行动上背离客观规律，结局上出现挫折失误。因此，在一定意义上讲，落后的根源主要在于思想，发展的差距主要源于观念。

2、我市经济发展软环境水平有待进一步提高。近年来，我市加大经济发展环境建设力度，加大城市基础设施投入，加强高速、铁路、水运等方面建设，甚至机场项目也以通过国家有关部门的审核，即将投入建设，政府部门硬件水平也得到了加强，同时也反复强调了要提高政府部门服务水平，端正工作作风等，应该说是取得了一定的成绩和实效。但软环境非一朝一夕所能改变，不仅仅需要投入资金、物资，更需要的是人员素质的提升，服务水平的改善，发展观念的更新。我市某职能部门曾经发过这样一件事，某市民来办事，因该部门以前工作的疏忽大意，导致办理过程繁琐，而耽搁下来，一停就是好几年，该市民四处奔波均无果，去年某省领导带队下来检查工作，发现了这个问题，了解后，责令办理，3天后，此事办结。此种办事拖拉，效率低下，甚至“吃、拿、卡、要”的情况在我市并不鲜见，给我市的整体形象带来较大的负面影响，也成了我市经济发展中的一块“短板”。

3、政企不分的现象仍然存在。当然，此“政企不分”与计划经济时期的“政企不分”的本质的区别。现在的“政企不分”主要是老国有企业在企业改制时期对政府的依赖性过高，企业今后的发展，重组的方式等都靠政府定。但政府只能按政策办事，对市场情况，经营情况的了解甚至少于企业，因此也难以避免的造成企业今后生产经营的损失。如我市一家较大规模的工业企业在企业改制过程中，受政府部门的牵线搭桥，与一家个私营企业重组，该个私企业买断企业产权，声称将扩大生产规模，加大生产投入，运营一段时间后，该企业总部发生重大经营性亏损，而对我市重组后的企业资金、资产进行了转移，导致企业无发正常生产运行，被迫停产，不仅对原企业造成了重大损失，同时我市金融部门对该企业的贷款也无法收回，甚至企业职工大规模上访，社会影响极其恶劣。

打造服务型服务是一项系统工程，非一朝一夕可以完成，政府部门中存在的问题也非一日之寒，其中弊端需逐步化解，逐步完善。因此，我认为我市在服务型政府建设工作中急需加强以下几方面的工作。

一要大力解放思想。“境由心造，事在人为”。只有解放思想，才能形成新思路、拿出新办法，解决新问题，创造新辉煌。没有观念的更新，就不会有发展的突破；没有观念的超越，就不会有发展的跨越；没有观念的领先，就不会有发展的率先。邓小平同志指出：“从解放思想的本身看，是一个长久的、循序渐进的过程，不可能一劳永逸。客观事物不断变化，我们的思想、认识也必须随之发展变化。这就要求我们必须与时俱进，不断适应实践的发展变化，及时转变和更新观念，否则，曾经正确的思想、方法也会变成僵化的东西，造成主观认识和客观实际相脱节。”

市委、市政府多次强调我市经济要跟上时代步伐、跟上形势必须要实现跨越式发展，实现跨越式发展就必须要有非常规的思路，而非常规的思路必须要有非常规的举措。近年来市委、市政府提出的“583”计划、“千百十”工贸项目、“1118”工业发展计划等，都是实现我市跨越式发展的必要举措，也是解放思想的一种体现。

二要狠抓体制创新。积极推进政府管理体制改革，优化投资环境。通过建立科学的决策机制和严格的绩效考核体系，全面推行重大决策公示和听证制度；大力培育和发展社会中介组织；大力开发人力资源，营造良好的人才成长和真正发挥作用的机制与环境；减少行政成本等方式。真正做到敢于发展、善于发展，敢于创新、善于创新。要以开放的观念、开放的思路和开放的举措，积极创新经济社会发展模式，全面构建体制机制新环境。要以体制机制创新、制度创新，促进企业自主创新，形成创新发展的强大合力，真正推动创新型政府建设；要以改革创新激活诚信的发展模式和发展路径，把体制机制创新作为构筑“诚信城市”的抓手，以诚信促发展、促和谐，以此打造我市发展的特色和城市竞争力；要共同发展、共同实践、共同探索，进一步创新保持社会和谐稳定的举措，通过完善、加强政府的社会管理和公共服务能力，提升政府的执政能力和水平。

三要克服传统的行政观念，确立现代政府的新理念。要破除以政府为本的观念，树立以民为本的理念；要破除以权力为中心的观念，树立主权在民理念；要破除惟命是从的观念，树立顾客至上的理念；要破除无限政府的观念，树立有限政府的理念；破除计划经济时期形成的传统观念，树立按照市场机制运作转型的新观念；破除因循守旧的传统观念，树立创新的观念。

[参考文献] [1] 侯保疆，我国政府职能转变的历史考察与反思[J]．政治学研究，2003年第1期； [2]桂世镛等，邓小平行政理论与我国政府机构改革[M].北京：国家行政学院，1998； [3]韩继志，政府机构改革[M].北京：中国人民大学出版社，1999； [4]夏海，中国政府架构[M].北京：清华大学出版社，2001；