娄烦调研_娄烦
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立足县域特点
强化特色服务
----娄烦县运用“行政合同”助力流动人口管理调研报告
2014年娄烦县公安局党委以党的群众路线实践教育活动为契机,以服务群众为根本宗旨,以群众满意为着力点,进一步转变思想、实事求是，运用行政合同创新企业流动人口管理新模式，取得了显著成效。
一．基本做法
娄烦县地处山区，全县地域辽阔，企业众多，且较为分散，外来务工人口达数千人，来自五湖四海，为了能严防控管，使外来人口能纳入规范化管理，保一方平安，娄烦县公安局党委于2014年在盖家庄乡派出所的属地企业推出了行政合同管理外来人口的试行办法。该行政合同主要是依据《山西省流动人口管理办法》、《太原市流动人口服务管理条例》、《太原市非本地户籍人口租赁房屋治安管理规定》，由派出所与辖区企业对来娄烦县三日以上的流动人口签署的书面协议。结合辖区企业实际情况，局党委经过多次深入社区反复调查研究，不断缜密构想、层层动员、多方协调，制定出了一整套行之有效的行政合同管理办法。由于本地外来务工人员基本是包工头带的老乡组成的包工队，根据这一特点，先后成立了以包工队单位，以包工头为治安联络员，也就是组长，利用他们人熟、地熟的优势，负责本组人员基础信息的统计。治安联络员由派出所统一管理，经过系统的岗前培训，考试合格后方可持证上岗。派出所与治安联络员签订其所带包工队人口基础信息登记，明确权利义务、工作职责、违约责任、福利待遇及规范双方的责权关系。逐人建立档案，统一建档标准，逐人录入系统
进行比对、确定重点人员，并且在信息系统中进行标注。通过实地、纸质和科技管理手段的三结合，实现暂住人口管理任务“网络化”，拓展和延伸企业流动人口警务工作，建立了相应的奖惩机制规范管理流程。
二．理论依据及背景资料
1.行政合同是现代行政法上较为新型重要的一种行政管理手段。行政合同引进了公民参与国家行政的新途径，通过行政合同，普通公民可以以积极的权利方式而不仅仅是承担义务直接参与实施行政职能。行政合同的广泛使用，将会降低行政机关对个人进行单方命令的行政安排，以协商的方式提出要求和义务，便于公民理解，容易造成接受和赞同，从而减少双方因利益和目的差异而带来的对立性，有利于化解矛盾，创造和谐社会。行政合同在政府采购、土地流转、计划生育等工作方面都取得了卓越成效，把行政合同运用于流动人口管理不仅合理合法，而且创新了工作思路，使复杂的工作变得系统有序，可谓好处多多。
2.流动人成为犯罪高发人群
流动人口管理一直是各地治安面临的难题，大量犯罪统计资料表明, 流动人口集中的东南沿海城市、乡镇以及中西部中心城市的流动人口犯罪, 已经成为影响当地社会治安的主要因素, 流动人口占当地违法犯罪总量的百分之五十以上, 流动人口中隐藏着许多重特大严重刑事犯罪分子;社会学研究也证实, 人口流动产生的社会匿名现象, 导致人的自控能力下降并增强犯罪后的侥幸理。但是, 流动人口与违法犯罪之间的必然性始终无法得到犯罪学的研究证实, 人口流动并不是产生犯罪的直接原因。相反, 流动人口违法犯罪增长与流动人口权益得不到保障具有密切关联[ 1] , 甚至在某种
程度上, 城市管理对流动人口的高犯罪具有一定责任[ 2]。犯罪学认为, 犯罪产生的根源在于社会,犯罪行为是与犯罪行为人的早期教育、社会关系、成长过程以及生活环境、初次违法经历等密切相关。在大量流动人口犯罪资料中, 流动人口违法犯罪大多数属于偶犯、初犯和青少年犯罪, 这些违法犯罪行为与流入地的社会保障、社区管理、文化生活等密切相关。
3.流动人口管理工作存在的主要问题
改革开放以来，面对大量流动人口进城的大趋势，我国逐步建立了基于综合治理模式下众多部门参与的流动人口管理模式，建立了暂住登记管理、流动就业管理以及治安管理等诸多管理制度[ 3]，取得了一定成效。但是，流动人口管理也暴露出综合治理协调难度大、管理基础工作薄弱、管理措施不落实等突出问题。
一是流动人口管理信息基础工作薄弱，情况不明、底数不清。首先，公安部门流动人口暂住登记率低、底数不清。以2009年为例，公安户政部门统计的全国暂住人口为12215 万人[ 4]，而国家人口与计生委2009 年流动人口监测推算，全国流动人口约为2.11 亿人，登记率约为57.9%。形成这种局面，既有流动人口暂住登记意识不强的原因，也有流动人口暂住登记工作制度方面的原因。显然，长期以来形成的坐等流动人口上门申报的工作模式难以适应人口流动性日益增大的形势。其次，劳动部门的流动人口就业登记底数不清，无法掌握流动人口的就业信息，更无法通过劳动就业信息掌握为流动人口基础信息的采集提供一种重要的途径。再次，流动人口的居所管理底数不清，难以准确全面提供租住人员的基础信息。流动人口的居住处所以出租房屋为主，出租房屋面广、量大、分散，租住人员复
杂，管理不落实极易削弱流动人口管理的工作基础。最后，流动人口的现实表现信息掌握不够。现行的流动人口管理以流入地为主、流出地为辅，客观上要求二者必须加强信息交流。流入地单独采集信息的管理模式难以掌握流动人口全部信息特别是经济活动和违法犯罪等现实表现信息，削弱了流动人口信息工作基础。
二是管理措施不落实。首先，由于流动人口管理工作量大，信息采集量大，加之各部门特别是劳动、工商、城建部门各自为政，大量具体管理工作和管理措施难以落实。突出表现为：劳动部门劳动合同签订的监管措施落实不够，流动就业人员的就业信息难以同其他部门沟通共享；城建部门对出租房屋的登记管理不严密使非法出租现象严重，更难以将有关情况信息向公安部门提供。作为流动人口信息整体的一部分分别为不同部门所掌握且相互之间难以沟通共享，导致管理效率低下。其次，治安责任制难以落实。“谁主管，谁负责；谁容留，谁负责；谁雇佣，谁负责”的流动人口治安管理原则，将对流动人口治安管理负有重要职责的民警、出租房主和雇主的治安责任紧密联系在一起。但在实际管理工作中，由于民警工作不落实，对流动人口的就业和居住情况不了解，更难以监督出租房主和雇主治安责任的落实。再次，群众性治安防范组织和协管人员不落实。流动人口的治安管理，必须依靠群众性治安防范组织如治保会、单位内保组织以及协管员的参与，共同组成一个遍布社区的管理网络，延伸民警管理的“眼”和“手”，提高管理效率。但在当前社会经济形势下，企事业单位所有制的多元化、个人价值观的多元化以及流动人口管理经费的不足，使流动人口协管工作难以落到实处，制约着流动人口管理效能的提高。
三．行政合同管理流动人口，是新形势下公安机关推出的新举措，行政合同虽有双方当事人的自由协商，但又保留行政机关必要的行政优先权为其条件；它是对行政命令、行政处罚、行政强制等管理手段的重要补充形式，是一种富有弹性和灵活性的管理形式。行政合同的优势作用主要表现在：
1．从行政机关方面来说，订立行政合同既可以更好地行使行政职能，保证国家行政目标的实现，又可以因合同双方权利义务关系的明确性而避免相互扯皮、推诿、杜绝不负责任的官僚主义作风。党和政府的根本宗旨是全心全意为人民服务，在国家法律和政策的执行中，在公共服务和公共管理工作中，必须依法保障公民的合法权益。在流动人口服务管理工作中，党委政府责任重大，理应承担重要的工作职责。定立行政合同，杜绝了公安机关的官僚主义作风，对和谐警民关系起到了积极的作用。
2．从相对方来说，订立行政合同既可以使他们更好地发挥积极性和创造性，又可以使合同争议发生后控告有门，解决有据。
行政合同管理流动人口转变了以往行政机关强制命令命令为契约，行政机关和用工单位在平等互利的基础上行使各自的权力，履行各自的义务，提高相对方维护权利积极性和履行义务的自觉主动性。行政合同属于行政法的范畴，发生争议后，有法可依，增强了双方工作的安全感。
3.延伸了公安机关工作的管理触角
派出所与企业签署行政合同，使得外来人口的登记率大幅提升较去年同期水平，登记率提高52%，三家企业登记率达100%，两家企业登记率达98%，共登记外来人口709人，采集高危作业人员DNA信息326份，外来人员车辆信息68条，手机号码信息626条，专业技术人员信息121条。通过管理制度创新，运用信息化手段加强流动人口基础信息采集，为流动人口服务管理、预防和打击流动人口违法犯罪提供基础信息，社会管控能力有力提升。要保证城市健康发展所需要的社会秩序的稳定, 减少人口流动所带来的社会治安隐患
4.管理成效明显。通过规范流动人口管理，破获一起重大盗窃案。通过企业管理机构工作向公安机关提供外来人员违法线索4条，其中已查证落实3条，侦破刑事案件一起，查处治安案件两起。
5.深入发动群众参与公安工作，解决了警力严重不足的问题。
盖家庄乡派出所位于县城西北部，总面积117平方公里，11个行政村，4个自然村，常住人口6805人，辖区5家企业较为分散，外来人口最多达到831人，而派出所只有五名民警，警力严重不足，通过行政合同签署，让治安联络员参与公安工作，不仅便于流动人口的日常管理，增加了警民感情，提高流动人口参与管理的认同度和积极性，也解决了警力严重不足的问题。而社会治理的核心理念之一是社会问题的解决必须依靠社会和市场的力量，社会（包括市场）力量以及公众的参与是搞好流动人口服务管理的重要方面。
四．构想
娄烦县公安局运用行政合同创新流动人口管理新模式对于维护本地区社会治安、预防和打击犯罪，起到了积极的作用，行政合同以打造“民本警务”为核心，实现“住到哪儿管到哪儿、走到哪儿管到哪儿”的人口管理构想，最终实现了“发案少、秩序好、人民满意”的目标，非常值得各
地公安依据本地区实际情况加以借鉴和使用，娄烦县公安局的做法为流动人口管理提供了新思路。
[ 1] 赵建敏, 等.城市流动人口权益保障与犯罪预防探讨[ Ｊ].重庆工商大学学报(西部论坛), 2009(1): 35.[ 2] 盛大林.流动人口高犯罪 城市管理要检讨[ Ｎ].中国青年报, 2006-09-21.[ 3] 公安部政治部.户政管理教程［M］.北京：中国人民公安大学出版社，1996：178-186.[ 4] 公安部治安管理局.2009 年全国暂住人口统计资料汇编［M］.北京：群众出版社，2009：2.
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