移动电信资费定价机制的经济法分析_中国移动定价方式概要

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移动电信资费定价机制的经济法分析

[摘要] 我国当前移动电信资费呈现“语音费用-数据资费”的二元构成结构，并且当前这种二元结构的资费构成存在着两对内在矛盾，即通讯费用定价与“距离-时间死亡”现象之间的矛盾、流量需求的爆炸增长与网络服务供给不足之间的矛盾。电信资费定价中存在的这两对矛盾，反映到经济法层面，就涉及到了市场失灵和政府失灵的问题。为了应对这两对矛盾和两个问题，亟待我们结合国内外实践经验，从反行政垄断、完善电信网络使用许可费制度和公共产品供给制度的角度出发，寻求解决对策。

[关键词]移动电信资费；二元结构；供需矛盾；“距离-时间死亡”现象；市场失灵；政府失灵；经济法

一、我国当前电信资费的主要构成及其存在的矛盾

（一）我国电信资费的二元结构

近年来，电信行业由于技术的进步，尤其是4G技术全面推广，发生了巨大的变化，电信运营商的主要收入来源——电信资费的构成也发生着历史性的变化。从中国移动、中国联通和中国电信2016年中期财报来看，三大电信运营商利润都得到了大幅提升，而在诸多支撑增长的因素中，移动数据流量业务表现强劲，各运营商手机上网流量平均增长133.9%，占通信服务收入比都有着较大幅度的提升，而相比较而言，传统的语音业务占通信服务收入比则大幅下降。中国移动的财报更显示，其移动数据流量收入实现了历史性的增长，在贡献度上首次超过了语音业务、固网宽带等传统业务一跃而成为其第一大收入来源,具体如下表1 表格是根据三大电信运营商2016年度中期财报相关数据整理而成。1.我国移动电信资费结构——从一元到二元

通过对我国三大电信运营商2016年上半年度财报数据的分析，不难发现移动电信资费呈现出从过去单一的语音通讯费用为主到如今的语音与数据流量并重的二元结构的变化趋势。在中国移动的通信服务收入中，移动数据业务和移动语音业务分别占到了43.30%和42.70%，而中国电信和中国联通在这两项业务上的收入比也分别达到了3：1和2：1的比例，移动电信定价的“语音费用-数据资费”二元格局基本奠定。表1：三大电信运营商业务收入表

通信服务收入移动数据业务收入移动语音业务收入移动数据业务收入变化幅度移动语音业务收入变化幅度中国移动 3254亿元 1408.9亿元 1389.4亿元 +39.7%-15.24% 中国电信 1552亿元 729.4亿元 201.8亿元 +42%-10.41% 中国联通 1219亿元 650.9亿元 327.9亿元 +28%-22.54% 2.通讯资费自身的二元结构 移动电信资费结构呈现二元结构，而作为其中一元的语音通讯资费作为传统电信资费的主要构成，本身在定价机制上也有其特殊性，可以概括为“二个二元”：（1）资费构成二元，即由月租费和通话费用两部分组成，而月租费自产生伊始便是为了补偿运营成本主要包括基站建设、市场营销、人员人工、设备购买、后期维护等成本。（2）资费依据二元，即同时依据通话时间和通讯距离（市话和长途）来确定资费金额。

（二）新技术下移动电信资费面临的主要矛盾 1.“距离-时间死亡”现象

过去的移动电信传输主要依靠电缆、微波等，传输距离和容量有限，而光缆通信技术的出现，极大的改变了这一局面，传输距离和容量实现了飞跃，甚至出现了电信资源的严重过剩。波分复用、多路调制技术使得一路光纤上可以同时传输200万个双向对话路，并且导致“距离死亡”，使得长途和本地的成本差几乎为零。在现代电信技术下，移动通讯的传输容量达到了近乎取之不尽、用之不竭的地步，距离和时间等过去影响电信成本的因素不再重要，从理论上讲，移动通讯的传输成本已经趋向为零根据国际电信联盟（ITU）在1998年的数据显示，每分路分钟的光缆传输成本不到人民币0.0008元。，并由此产生了所谓“距离-时间死亡”的现象。2.流量供需矛盾

在4G技术下，移动数据流量需求出现爆炸性增长，仅中国移动一家的数据就显示，其4G用户达到了5亿，仅2016年上半年度4G流量使用就同比上升了133.9%。与此相对的是我国4G网络建设仍然滞后的现实，我国移动网络速度平均值仅有3.7Mbps，低于全球平均的5.1 Mbps，在全球仅排91位。较低的网速意味我国在移动网络建设上仍然需要大量投入，而移动数据网络的建设成本大、投资回收周期长也是不争的事实，相较于过剩的移动通讯传输容量，移动数据流量在目前看来，仍然是稀缺资源，这也是我国当前手机流量价格相较于国民收入水平偏高的原因数据显示，我国流量费用平均为100元/GB，而美国的费用折合人民币为60元/GB，日本为40元/GB，英国为50元/GB。

（三）电信资费主要矛盾的经济法分析 当前移动电信存在“距离-时间死亡”、数据流量需求爆炸的问题，与此相对存在着两对矛盾：其一，移动通讯成本下降与通讯费用居高不下的矛盾；其二，移动数据流量供给不足与巨大需求之间的矛盾。两个矛盾，反应出当前我国移动电信定价机制存在的问题，即市场失灵与政府失灵并存，具体如下： 1.市场失灵

作为需要大量资金投入的行业和为了增进社会福利，移动电信业的垄断是具有合理性的，在经济效率上讲甚至是必须的。但是随着技术的进步，尤其是“距离-时间死亡”现象引起通讯成本的急剧下降，从理论上讲，移动通讯的传输成本已经趋向于零，已经无需行政垄断传统经济学大多认为电信行业是自然垄断行业，但在计划经济和市场机制并不是十分健全的经济体中，这种自然垄断又往往兼具行政垄断，比如在改革之前，我国电信行业便是依据国家权力维持着的行政垄断。来保证相关市场的发展。但是我国的移动电信资费中通讯费用仍然维持着传统的“二个二元”结构，即由月租费和通话费构成，由通讯时间和通讯距离决定。月租费用是为了补偿运营成本，而运营成本中的传输成本已近乎为零，如今高额的月租费便有巨大的下降空间；“距离-时间”已经死亡，所谓的长途漫游费用便失去了其存在的经济基础。消费者之所以仍在支付的高额月租费和漫游费只能说明我国当前移动电信市场的自然垄断已经发生了变异，市场的价格机制已经无法发挥其作用，企业通过垄断地位来维持虚高价格的行为已经损害了消费者利益。2.政府失灵

詹姆斯·布坎南曾指出：“政府的缺陷至少与市场一样严重。”在移动电信资费的定价机制上表现为政府在试图矫正市场失灵时，大力推行电信行业的市场化以克服行政垄断的弊端，但导致“国家之手”的干预不到位，具体而言就是政府对于公共产品的供应不足。在4G时代，流量已成为一种全新的社会资源，无论我们怎样给数据流量定性，它都与现代生活息息相关，尤其是在“互联网+”的时代，可以毫不夸张地讲流量是人们的生活必需品。从这一角度来看，数据流量具有一定的公共属性，呈现出些许公共产品的特征，而这一特征是我们不可忽视的，如果不顾流量的公共性，不仅会造成移动互联时代信息分配和占有的不公，扩大信息鸿沟，甚至可能出现运营商通过对流量资源的垄断，借以危害消费者的合法权益，因此国家在这一准公共产品的供应上负有一定的责任。但是对于我国而言，问题却更为复杂，一方面是移动互联网时代的公共利益，另一方面却是网络建设和维护成本的高企，这就使得平衡电信运营商利润和社会公众利益成为定价机制重点。政府必须在保障流量这一公共产品的供应与网络建设上发挥其应有的作用，在克服市场垄断，推行市场化改革的同时又要兼顾公共利益，而不能走完全市场化、政府不作为的道路。我国移动电信资费现行定价机制及其存在问题

（一）我国当前电信资费定价机制

我国现行规制移动电信资费价格的法律文件有《中华人民共和国价格法》（以下简称《价格法》）和《中华人民共和国电信条例》（以下简称《电信条例》）。根据我国《价格法》的规定，电信资费分为市场调节价、政府指导价和政府定价。具体而言，基础电信业务资费实行政府定价、政府指导价或场调节价；增值电信业务实行市场调节价或政府指导价；市场竞争充分的电信业务，实行市场调节价。《价格法》确定了我国对电信资费实施分类管理的制度，分类管理目录由国务院信息产业部门经征求国务院价格主管意见制定并公布施行。2014年2月15日，国务院取消电信业务资费标准审批、基础电信和跨地区增值电信业务经营许可证备案核准。此后，国务院对原来的《电信条例》进行了修改，修改后的《电信条例》第二十三条规定: “电信资费实行市场调节价。电信业务经营者应当统筹考虑生产经营成本、电信市场供求状况等因素，合理确定电信业务资费标准。”此外，按照修订前的规定，电信业务经营者在电信服务中，不得擅自改变或者变相改变资费标准，需要改变相关资费标准时，必须通过报批流程来实现。而这次《电信条例》修改有关条款后，明确了今后电信市场的资费完全由电信运营商根据市场竞争情况自行确定，资费调整不再需要报批。这样便正式确立了我国移动电信资费实行市场定价的原则。经由《价格法》到《电信条例》的修改，我国移动电信资费完全实行市场定价，政府在取消电信业务资费审批后，将重点放在价格监管上。对于政府价格主管部门的价格监督，电信业务经营者应当根据国务院信息产业主管部门和省、自治区、直辖市电信管理机构的要求，提供准确、完备的业务成本数据及其他有关资料。

（二）我国移动电信资费定价机制存在的问题 1.从市场失灵的角度分析

（1）隐形的行政垄断依然存在计划经济体制的惯性作用仍然对我国经济社会产生着潜在的影响。过去表现为政府对市场竞争直接的、公开的干预或限制，这便是反垄断法意义上的行政垄断。在社会主义市场经济得以基本确立的今天，表面上电信市场已经脱离了政府权力的直接管制，由行政垄断开始走向了市场竞争，但在现实生活中，我国电信市场行政垄断依然存在，而且脱离了法律上对行政垄断的定义而更具隐蔽性。从性质上来讲，我国三大电信运营商都是国有企业，带有企业和国家双重属性，其监管部门工业和信息化部也是国家部门，这就不可避免得出现了国家既当裁判又当球员的尴尬局面。虽然在形式上实现了政企分离，但只是由原来的直接利益关系变成了现在的间接利益关系，二者仍然具有利益共生性。对于这一点，我国有关部门也早已有所考虑，不过受到当时反垄断法上结构主义的影响，监管者并未把握问题的实质，为了促进电信行业市场化，我国将原本在不同电信业务上“占山为王”的电信运营商放到统一的电信市场上进行同质化竞争。这原本是为了通过三个运营商之间的竞争来推进市场化改革，不过却未从根本上解决问题，就像在做简单的“凑数”，强制增加相关市场上的经营者数量，具体做法也只是“粗暴”的分拆和业务重组。真正的问题在于，这些分拆后的所谓的自主经营的企业，也仍然是享有行政权力保护的垄断寡头，他们的主管人员仍然需要接受主管们的业务考核，如同将一只手抓住的行政权力由两只手抓一样，表面的竞争无法掩盖实质上的垄断，更何况在相关市场上，潜在的经营者难以自主进入。在修改后的《电信条例》确认放开电信市场定价后，许多媒体和专家都曾推测会出现运营商之间的价格战，不过我们最终看到的是一派“和谐”的景象，这从侧面便足以说明在运营商之间存在着一个看不见的底线，为了保证国有资产经营的业绩和利润，维持较高的资费水平符合各运营商的利益。这也就是为什么，在“距离-时间死亡”的今天，我们仍然要支付高额的月租费和漫游费的原因。（2）电信资费成本核算不透明

移动电信资费的确定，最重要的就是成本核算，成本是价格的基础，这是市场经济的基本原理。我国《电信条例》就规定“电信资费实行市场调节价。电信业务经营者应当统筹考虑生产经营成本、电信市场供求状况等因素，合理确定电信业务资费标准。”但从实际操作上看，移动电信成本的核算方法却没有具体详尽的规定，市场上能够对此进行核算的第三方机构也是寥寥无几。在市场主体定价的过程中，电信运营商主要考虑的因素包括政策合规性、市场份额、投资回报率等，甚至一些非经济因素。而这些因素在目前的价格监管体制下是纯粹的内部信息，并不会向社会和消费者披露相应的数据和资料。在这种成本信息不对称的情况下，运营商可以擅自更改和操纵成本核算数据以谋取自身不正当利益。真正落实《电信条例》规定的以成本为基础的移动电信资费定价机制，才能使移动电信资费价格真正反映科技进步对成本的作用，将电信科技的发展成果惠及更多消费者。2.从政府失灵的角度分析（1）数据流量建设投入不足

上文已经提到过，数据流量在信息时代其性质更接近于一种准公共产品,一方面数据流量供应的增加有赖于市场价格机制的发挥，另一方面由于它独特的公共性，客观上又要求政府在调控数据流量资费的过程中要采取与通讯资费完全不同的手段，不仅应考虑利用价格杠杆扩大数据流量供应的经济性价值,还应考虑其保护公民信息权利的社会性价值,但在现实中政府要在二者之中找到平衡却是十分困难的。而在此问题上，我国相关部门对移动数据基础设施的建设却产生了缺位。依据市场化的改革方向，我国将移动电信行业整体交由运营商自主经营，当然也包括了电信基础设施的建设，对于中国这样庞大的国家，这一投入对于任何企业都是一笔巨大的开支，即使是具有垄断地位的电信运营商也不例外。以中国移动为例，2015年资本开支中，新建4G网路和基站投资为722亿元，而中国移动2015年年报显示其当年利润也仅为1086.55亿元人民币数据源于中国移动2015年年报。中国最大的移动电信运营商中国移动尚且需要投入如此巨大的成本，其余两家实力不及中国移动的运营商为了保证市场地位，也不得不加大其投入。加之我国巨大的流量需求，起步较晚的移动电信技术，4G网络技术自主研发的巨大投入，这些都增加了建设成本。这些所有的投入最终都需要转嫁到消费者头上，无疑这是抬高我国数据流量价格的最大原因，这也是符合市场经济规律的。但是回到问题的原点，面对在信息时代日益重要数据流量资源，我们究竟应该更加重视经济价值，还是其社会价值。不同的人有不同的回答，我国政府显然更倾向于社会价值，否则便不能解释为什么会要求电信运营商要在全国各地那些人迹罕至的地方也要覆盖4G网络的行为。根据2015年5月国务院发布的《关于加快高速宽带网络建设推进网络提速降费的指导意见》的发展规划，电信运营商不管愿不愿意，都必须在继续加大4G网路建设的同时，又要在农村固网宽带维持高额建设投资和在贫困地区开展宽带免费提速和降价活动，其资金压力之大可想而知。但是根据工业和信息化部发布的信息显示，这些投资几乎全部由三大运营商出资，政府只给予很少的补贴，比如在农村固网宽带上，2015年国家只对电信运营商补贴4亿元人民币。如何填补巨大的资金缺口，成为电信运营商面临的最实际、也最迫切需要解决的难题以中国联通为例，其在2014年就已负债达3168亿元，而2015年上半年的利润仅为69.9亿元，根本不足以支付债务利息，但是根据国家发展规划，中国联通又必须在2015下半年依托自有资金完成76.3万个4G基站的建设。电信资费问题在促进社会福利最大化方面具有关键与瓶颈作用，因此政府进行价格管制的首要目标应是社会福利最大化，当电信运营商提供公共产品存在巨大资金困难而不得不提高移动电信资费价格时，政府应当在数据流量建设上加大财政资金的支持力度，不可完全让位于市场，更不能只注重制定规划而无视经济规律。（2）监管机构缺乏独立性

上文已经提到过我国监管机构与电信运营商之间千丝万缕的联系，其实监管机构缺乏独立性与典型行业的隐形垄断是一个问题的两个方面，只是着眼不同而已。在我国历次政府部门的调整中，我国的移动电信监管部门是由过去政企合一的邮电部、邮电管理局整合成如今的工业和信息化部。过去那些在政企合一模式下的部门监管人员，许多在政企分离的改革中被调到现在的电信运营商中任职，所以如今监管部门中的管理人员与现在的电信运营商之间的联系不可谓不紧密，甚至出现了经济学上讲的“管制俘虏”诺贝尔经济学奖获得者乔治·施蒂格勒在1971年发表的《经济管制理论》一文中提出了“政府管制俘虏理论”。该理论认为：政府管制是为满足产业对管制的需要而产生的，而管制机构最终会却被其所管制的产业所控制。

。不难理解的是，一般能够从政府管制中获利的人，不仅仅包括消费者，还有作为被管制者的电信运营商以及国家管制机构本身。政府既是电信运营商的监管者，更重要的是，政府作为国有资产的所有者，同时也是电信运营商的所有者，市场经济改革虽然造成了表面上的政企分离，但双方之间或明或暗的联系依然盘根错节。因此，监管机构的独立性在法律上是值得质疑的，他们在法律的执行力上也肯定是存在瑕疵的。（3）有针对性的法律制度供给缺位

虽然《反垄断法》实施已逾8年，但是对于规制电信行业行政垄断确是收效甚微，也缺乏相应的配套措施，电信资费定价的基本法律《电信法》也是历经数十年而始终难产。电信业经多次重组整合,始终没有一部系统的法律能对其加以规制，《价格法》太过笼统，缺乏针对性。这样一来，在移动电信资费定价上效力最高的规范性法律文件只有《电信条例》，但其内容又多是原则性的规定,在实际应用过程中缺乏可操作性，导致在实践中有关部门的执法活动大多依靠各类部门规章和“红头文件”。法律规范效力低、稳定性差、相互之间又缺少协调，矛盾之处颇多,可以说，目前为止，对移动电信资费的法律规制是缺位的。立法的滞后不仅致使法律无法对电信运营商的定价行为做出很好的规制，而且对政府的行为也不能起到很好的制约作用,这是造成移动电信资费定价中政府失灵与市场失灵并存的重要原因。

三、经济法视野下的电信资费定价机制的完善

（一）国外移动电信资费定价机制

我国《电信条例》明确规定移动电信资费以成本为基础的定价理念，虽然在我国并未得以真正落实，但在许多西方发达国家却早已有所实践，其中不乏成功经验可以借鉴。1.美国：从垄断到竞争

自1934年美国颁布世界上第一部《通讯法》起，美国在电信资费监管上便走在世界前列。美国对于电信资费的监管经历了垄断和竞争两种不同的市场环境,上个世纪二三十年代，在垄断资本主义的大环境下,美国对电信业的垄断寡头实施了严格的资费管制,法律为企业规定了合理报酬率和价格上限。后来随着竞争市场的建立，其资费管制也逐步取消,取而代之的是市场的自由定价。在市场定价的条件下，美国电信运营商的资费大多是以通话时间、通话距离为标准的,这种资费模式是建立主要是受限于落后的电信技术，其在民法上的法理是用户对电信设施的租赁物权基础。但技术的进步和“距离-时间消失”,租赁物权的学说逐渐被许可使用权制度所取代,即用户以支付使用许可费用为对价获得电信网络使用权，在使用期限内可以任意使用电信网络资源，这便是现在美国普遍采用的“包月制”定价方式，美国的电信运营商，诸如AT＆T和Verizon都采用了这种包月制的资费收取方式例如AT＆T公司推出的Call Vantage、Call Vantage Small Office Plan。在这种定价机制下，美国的移动电话用户往往只需要缴纳固定额度的费用，就可以享受任意通讯的服务，而不论通话时长和通讯距离如何。在市场定价机制下，美国于1996年修改了《电信法》,取消了资费限制,各电信运营商可以在向联邦通信委员会（FCC）备案后自行决定和调整移动电信资费,同时为了监管电信运营商的价格，FCC有权对电信市场的垄断和不正当竞争进行管制。1998年,美国又通过了《电信改革法案》,进一步明确了联邦通信委员会（FCC）向社会服务者转型的改革方向,其主要职能转变为监管电信价格、保护竞争和保护消费者。为了保证联邦通信委员会（FCC）的监管效能，早在1934年的《通讯法》中就规定FCC 拥有独立于联邦政府地位，直接对国会负责，法律赋予其在电信监管上的最高权威，对其决定的争议只能通过向联邦法院提出诉讼解决，同时各州也成立有公共服务委员会（PUC）协助联邦通信委员会共同实施管理。德国：电信行业市场化改革

上个世纪80年代之前，德国社会普遍认为电信作为自然垄断的行业，应由国家组织经营才能够平等地为消费者提供优质服务。因而其电信行业同我国一样都处于国家垄断之下，然而技术进步与市场需求的变化最终使得德国不得不改变原来的国家垄断1990年，德国曾有过一个研究，该研究表明依照如果美国的完全市场化模式，德国电信业产值本可以占到其国内生产总产值7%以上，但由于国家垄断大大阻碍了电信业的发展速度，导致实际上这一数字实际上只有3%。，从而开启了电信行业市场化改革的步伐。德国的改革措施分成两个阶段：（1）第一阶段：作为法治国家，德国的改革是从立法开始的。德国于1994年8月30日修订《基本法》第87F条，该条第二款规定电信行业“由德国联邦邮政的承继事业和其他私人业者提供”。该款表明“德国联邦邮政的承继事业”和其他私人业者具有同等的市场地位，相互之间平等竞争，这便为电信业的市场化奠定了宪法基础。作为《基本法》第87F条的配套措施，德国于此后颁布了《邮电电信新秩序法》，将原先的行政机关联邦邮电署拆分成三个市场主体，即德国电信股份公司、德国邮政股份公司和德国邮政银行股份公司。（2）第二阶段：德国正式制定并颁布了《电信法》，该法正式废除了电信行业几大国有公司的独占地位，允许并鼓励私人企业进入电信业。作为电信行业的基本法，德国《电信法》首次系统地构建起一个完整的电信业法律框架，其具体制度，则其要点有四：一是实行普遍的市场准入制度，所有符合条件的市场主体只需要事先在德国联邦网络管制局进行书面登记即可，均有权要求发给执照；二是强制接入义务，即原先的市场垄断者有义务将其电信基础设施向其他市场主体开放；三是资费监管，为了防止电信运营商滥用市场定价权，德国建立完整的监管制度，具体而言，对原先的垄断企业进行事前监管（定价许可），对其他运营商进行事后监管（定价方案确定后的两个月内向联邦网络局备案并公示）；四是普遍服务，根据德国《电信法》第78条，所谓普遍服务义务指所有电信运营商应该提供“最低限度的公共服务，该服务需满足一定品质，可供所有消费者使用而无论其住所地或经营地在何处，其对价为可负担之程度，其因具有人民基本生存照顾之任务性质而应被强制履行”。3.其他国家和地区

英国对电信行业也采取了市场定价加价格监管的模式，历经几次改革，在法律层面加大事后监管力度。2003年修订的英国《通信法》明确规定政府的监管职责，确保电信资费定价与成本相适应，并由英国电信管理局（OFTEL）负责这一方案的执行。我国香港地区也在很早之前就采用了包月制的资费定价方式，并且为了突出电信资费的社会公共性，还特意区分了住宅电话和商业电话，为穷人能够享受电信技术进步带来的福利而提供低收入套餐。澳大利亚在促进市场竞争、技术创新和及时对居民需求做出回应的移动电信资费监管目标下，其独立监管机构竞争和消费者委员会（ACCCC）强制要求电信运营商的定价与其成本相适应，并为低收入者提供低收入套餐。

（二）国外移动电信资费定价机制的经验启示

通过对上述国家和地区的移动电信资费定价机制的梳理，可以发现其中有不少成熟的经验值得我们借鉴。不论是美国的破除垄断，保障市场竞争，还是德国完善的市场监管，可以发现他们大多呈现以下的特征：以反垄断为前提，以改革电信网络使用许可费制度为内容，以独立、严格的监管体系为保障，构建起一个完整高效的移动电信资费定价机制。具体而言，我国可以从这些实践中获得以下启示：一是继续推进电信行业的市场化改革，明晰市场准入条件。市场准入条件是一切市场化改革的前提和基础，决定着健康的市场结构和竞争秩序的建立。二是构建电信网络使用许可费制度。这一制度的核心在于赋予用户电信网络使用许可资格，以按月收费的方式来适应“距离-时间消失”现象，真正让电信技术的进步惠及更多的消费者。三是建立独立的电信业监管机构。宽进严管，是许多发达国家市场监管的立法倾向，而独立的电信监管机构则是“严管”的基础和前提，不难发现，任何一个成熟的市场经济国家和一个法治国家都拥有独立完善的市场监管机构，这既是电信市场发展的结果，也是电信市场发展的保障。下文将根据这三条启示，结合我国的实际情况，具体分析我国通讯费用定价机制的改革措施。

（三）改革我国通讯费用定价机制 1.明晰市场准入条件，引入社会资本

移动数据流量资费定价中最大的问题是供需矛盾、公共利益和经济利益冲突，为了解决这一问题，增加供给是必由之路。当然，政府加大财政支持力度，增加电信基础设施投入只是一方面，更为重要的是如何利用市场自身的力量来建设移动数据网络。显然，问题的症结仍然在“垄断”二字。如果我们能够明确移动电信市场的准入条件，破除人为设置的障碍，让有条件的民间资本进入电信市场，这将极大增加移动数据网络建设的资金来源。然而，我国当前实行的是“以电信业务分类为前提，以电信业务经营许可为核心”的市场准入制度，过于严格的准入制度阻碍了民间资本的进入，必须加以改变： 变革电信分类制度。我国一直沿用着基础电信业务和增值电信业务的分类，并且需要依据不同分类取得相应的经营许可证。但是技术的进步导致基础业务与增值业务之间的界限逐渐消除，许多基础业务与增值业务也已经融合，如视频通话。因此，传统的基础与增值业务的分类模式已经丧失了存在基础，我们应该取消现行的分类制度，除了需要特别保护的业务和基于公共利益的需要，其他业务应当完全开放，鼓励民间资本进人，促进市场竞争，宽进严管。（2）改革许可制度。目前我国的电信业务经营许可制度十分严格，《电信条例》和《电信业务经营许可证管理办法》都对基础电信业务和增值电信业的市场准入设置了诸多严格的条件，包括注册资本、人员、场地、信誉等，《电信条例》第10条甚至规定了基础电信业务经营者中国有股权不少于51%，这便明确将民营企业排除在外。参考德国的普遍准入制度，我国也应该放开相关的规定，在市场准入环节对所有市场主体一视同仁，对于民营企业进入电信行业只需要在主管部门进行备案，对于需要特别保护的业务和基于公共利益的需要，则应在条件成熟前逐步放宽准入条件，简化行政程序。2.通讯资费应当确立电信网络使用许可费制度 西方国家对于通讯费用，大多采取赋予消费者电信网络使用许可资格，按月收取使用许可费的方式来收取费用，用户可以在缴纳了使用许可费后，用户只要支付了相应的使用许可费用，便获得了电信网络使用权，可以不限通讯距离和实践的限制任意使用电信网络资源。这种电信网络许可权制度，符合“距离-时间死亡”的特征，为消费者剥离了通话距离、时长与资费之间的关联，能够有效地将电信技术进步转化为社会福利。不过考虑到我国电信市场的特殊性，具体措施可以有所不同：

（1）差异化监管途径。与西方发展许久的完全开放市场不同，我国的电信市场目前尚未形成电信运营商之间的有效竞争，电话资费模式无法依赖市场实现转型，必须依赖政府的强制推进。考虑到市场化改革是一个漫长的过程，因此，我国应当在将来出台的《电信法》中，以差异化的立法方式明确规定电信网络使用许可费制度的差异化监管措施，对于原来就拥有垄断地位的国有电信运营商应更加突出其社会公益性，采取合理报酬率的定价机制，规定企业的利润率，并且限制其价格上限，控制电信网络使用许可费数额（包月费），但是企业也可以在上限范围内自由调整。许可费数额虽然属于经济学问题，但在具体制度层面可由价格主管部门依照《价格法》的规定，召集电信管理机构、电信运营商和公众通过听证等法定程序，依据电信行业成本进行定价。而对于将来可能出现民营企业，基于鼓励交易的出发点，应采取事后监管的措施，监管机构只对其滥用市场定价权的行为进行监管。

（2）接入义务。电信网络使用许可费制度的核心是在于消费者使用电信网络的资格而非对电信设施的占用或者租赁，为了在市场竞争中有相关设施给予用户使用，运营商自身必须有一定的电信设施的使用权，这样就有必要在运营商之间规制接入关系，使得各运营商可以利用竞争对手的网络资源展开业务竞争，这对于我国破除电信行业的垄断有着十分重要的意义。运营商之间的接入义务同时也应遵循三个原则：一是合理对价原则，接入义务并非无偿的义务，权利人必须给予义务人相应的对价，同时义务人的出价也必须维持在合理范围内；二是非歧视原则，义务人应在同等条件下向所有权利人提供同等的接接入条件；三是信息透明原则，为了保证权利人可以顺利使用电信设施和网络，义务人应当就该设施网络的必要参数数据信息做出必要的说明。3.建立独立的电信业监管机构

坚持移动电信资费定价的市场化改革方向，就必须保证电信行业拥有一个独立健全的监管机构。若要保证电信行业的监管机构的独立性，就必须真正做到政企分离，从人员到职能上彻底切断。既然国家行政机关可能会因为与国有企业存在利益上的关联关系，那么成立一个类似美国联邦通信委员会（FCC）的独立机构就成了承担监管职责的不二之选。但是考虑到我国与美国市场经济成熟程度与政治制度建构上的差异，现阶段的电信监管制度构建应当充分我国的现状并着眼于长远：

（1）提高电信监管机构的层级，建立直接隶属于国务院的独立监管机关。在具体的机构组织上,应在《电信法》中明确规定,包括其权责、组织机构及运行方式，同时为了其监管的有效性，赋予其适当准立法、执法权的综合性职权以及人事和财务上的相对的自主权。为了保障公众参与，应当公开其职权以及职权运行程序,重大事项可以实行听证会，通过广泛的公众参与监督其权力运行。同时应当完善相关的行政复议和行政诉讼制度，保障电信运营商的合法权利以及消费者利益。

（2）平台化监管。如今电信技术迅速发展，移动电信行业与其他技术领域的融合程度在不断加深，为了应对当前以及在未来仍会继续推进的电信网络融合化、平台化趋势，移动电信监管机构也需要突破的固有的有形的业务边界,而应该秉持一种开放的网络监管化思路,这就是平台化的管理。构建一个信息时代的统一的电信监管平台,各个管理部门交流彼此的信息,互相配合,对于发生于或利用了移动电信网络的问题进行统一的平台联动管理。参考文献：

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