论竞争政策与其他经济政策协调下的经营者集中控制_经济政策协调

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论竞争政策与其他经济政策协调下的经营者集中控制

作者：王芳

来源：《法制博览》2012年第08期

【摘要】竞争政策作为市场经济的基础性政策，其目标往往与其他经济政策的目标有所分歧。而反垄断法作为竞争政策体系中的关键部分，集中体现了竞争政策的理念。现以经营者集中为视角，从经营者集中的控制标准、经营者集中的豁免等方面来予以分析竞争政策与其他经济政策的关系问题。

【关键词】竞争政策；反垄断法；经营者集中；产业政策

一、问题的提出

2009年3月18日，商务部发布了关于可口可乐并购汇源一案的审查决定，认定这个经营者集中将会产生一些不利影响，要求可口可乐公司提出可行的解决方案。可口可乐公司先后提出了初步解决方案及其修改方案。经过评估，商务部认为这些方案不能有效减少此项集中产生的不利影响。公告指出，此项集中具有排除、限制竞争效果，将对中国果汁饮料市场有效竞争和果汁业健康发展产生不利影响。鉴于参与集中的经营者没有提供有效证据证明集中对竞争产生有利影响或符合社会公共利益，且没能在规定时间内提出可行的减少不利影响的方案。因此，决定禁止此项经营者集中。［1］对于商务部对此项经营者集中所做的决定，看法不一而足。其中有不少人认为商务部的决定是出于产业政策的考虑，是在保护中小型企业。笔者认为先撇开这一说法是否在理不谈，首先要思考的是产业政策等其他经济政策是否会影响到经营者集中的规制。根据我国《反垄断法》的规定，经营者集中对国民经济发展的影响，也是反垄断主管机构审查集中时的考虑因素。如果说市场份额等因素是对经营者集中的某一方面进行分析的话，而市场经济的发展乃至国家经济政策对经营者集中规制之影响则是全面地对集中行为进行分析。因此，我们可以知道国家经济政策是反垄断主管机构审查经营者集中时所必须考虑的因素。然而我国鼓励企业合并，力求企业大型化、国际化的产业政策［3］，以及国家利益、公共利益原则都与竞争法通过控制企业合并以避免形成或增强企业的市场优势地位进而保护市场有效竞争的理念有所冲突，且与竞争政策的目标不相一致。由此，让我们对竞争政策与调控国民经济的各项经济政策存在的关系问题产生了疑问，进一步思考如何调和它们之间关系问题。

二、竞争政策对经营者集中控制的影响

（一）竞争政策的内涵与作用机制对于竞争政策，学界对其还没一个严格的定义，一般来说，其内涵分为狭义上的与广义上的。其中狭义的竞争政策是指所有的竞争立法及其执法所体现或奉行的政策。［4］它通常以法律的形式出现，如竞争法、反垄断法等。而广义的竞争政策则是指“为确保一个竞争性市场体系的发展所采取的各种公共措施”。［5］一切有利于竞争的经济政策，包括反垄断政策、政府对国有企业的改革政策、垄断行业的规制政策等，只要涉

及保护竞争、反对限制竞争或排除竞争的，都应当视为竞争政策的组成部分。在市场经济条件下，市场通过竞争对资源起着基础性配置作用，但无约束的竞争会导致自身无法克服的反竞争行为的发生，从而使市场失去或扭曲其资源配置功能，因此，市场需要竞争制度来加以保护，这种制度表现为竞争政策，且主要表现为竞争立法。现代的竞争政策主要体现在竞争法的禁止限制竞争制度、禁止滥用市场支配地位制度与经营者集中控制制度三个方面。［6］

（二）竞争政策影响经营者集中控制标准的确定自《反垄断法》制定到实施以来，存在大量问题需要解决，其中，在《反垄断法》的实施过程中，我们发现许多判断标准都属于模糊不清的状态，需要进一步加以界定，如经营者集中的审查标准、“社会公共利益”的标准等。在各国竞争法实施的实践中，上述标准的确定，无一不是与其国家的竞争政策目标相吻合。我国在决定这些标准和界限时，同样离不开对竞争政策的整体考虑。下面笔者将以经营者集中控制标准的确定来加以分析。经营者集中的控制标准包括两方面内容：一是经营者集中的申报标准；二是经营者集中的审查标准。《反垄断法》第21条规定，经营者集中达到国务院规定的申报标准的，经营者应当申报，但是对于申报的标准没有具体规定。对于申报标准，世界各国的反垄断法律一般规定有资产额、销售额、市场份额和交易额几个指标。经营者集中申报标准的高低，与一国对经营者集中反垄断规制的宽严程度有直接的关系，它取决于国家的竞争政策。2008年国务院颁布了《国务院关于经营者集中申报标准的规定》，我国经营者集中申报采用的是“营业额”标准。这与我国市场容量大、企业数量众多的情况、国际化的产业政策目标相一致。随着我国的产业结构和经济实力的不断变化，与此相应的经营者集中的申报标准也将随着相应的竞争政策做出适当的调整。经营者集中的审查标准是反垄断执法机关判定集中企业是否构成了违反反垄断法的行为，从而是否需要对其集中行为予以阻止或限制的实质性标准。反垄断法律制度中对经营者集中的审查标准主要有“市场支配地位标准”、“实质性减少竞争标准”以及“严重妨碍有效竞争标准”等模式。［7］实践证明这些模式也在不断变化，以适应国家竞争政策的变化。如我国制定的《经营者集中审查办法》，规定为了消除或减少经营者集中具有或者可能具有的排除、限制竞争的效果，竞争当局可以否决该项集中的申请，或者可以对集中附加限制性的条件。

（三）竞争政策影响经营者集中豁免范围的确定所谓经营者集中豁免，是指经营者集中虽具有排除、限制竞争的效果，但是如果经营者能够证明集中对于竞争产生的有利影响大于不利影响，或符合社会公共利益的，反垄断执法机构可以做出不予禁止的决定。世界各国在反垄断法律的立法过程中出于对经营者集中有优缺点的权衡考虑，均规定了豁免制度。我国《反垄断法》第28条规定，反垄断法执法机构做出对经营者集中不予禁止的规定，前提有两个：经营者能够证明该集中对竞争产生的有力影响明显大于不利影响；经营者能够证明该集中符合社会公共利益。这符合我国目前阶段的竞争政策的选择。同样地，随着竞争政策的不断推进与演变，经营者集中豁免的范围也将随之改变。就实质而言，豁免制度的适用就是反垄断法律中合理原则的具体体现。能否适用豁免制度，给予了反垄断执法机构相应的自由裁量权。如何适度、合理、公平地适用豁免制度，进而与经济变动、产业政策、国家利益相结合，是《反垄断法》实施过程中的一大问题。

三、国家需要制定一系列经济政策来控制市场中存在的“看不见之手”

经营者集中控制与其他经济政策的协调商品经济条件下，市场对资源配置起着基础性的作用。但是，市场机制自身也存在着缺陷，而这些缺陷在商品经济条件下又不可避免，故而国家就需要制定一系列经济政策来控制市场中存在的“看不见之手”。前面提到经营者集中的控制与否对社会经济的发展有着重要影响，这意味着在反垄断法实施的过程中，对经营者集中的控制必须考虑到其他经济政策因素，并与之相协调。下面笔者就以产业政策为例。产业政策涉及一国的宏观经济政策，其目标与反垄断法律的立法目的既有联系，亦有区别。总体来看，两者都希望优化市场竞争，保护消费者利益，增加社会公共利益。但是，在某些特殊的时期和特定的场合，产业政策与竞争政策之间也存在着冲突。此时，从社会公共利益的角度出发，应当在一定范围内允许经营者集中，提倡技术革新与降低单位产出成本。然而市场经济的正常运行又需要反垄断法来规制垄断行为和限制竞争行为，建立有序的市场秩序。这种政策下产生的两难境地，实质是产生于发达国家的反垄断思想与后发展国家中主导经济发展的政府权力发生的矛盾与冲突。［8］据此，很多学者对我国的反垄断法律制度是否应当对于经营者集中进行规制产生质疑，认为我国的产业集中度不够，国家应当实施鼓励企业通过重组、兼并、联合做大做强的政策。如果对于经营者集中进行规制，可能会限制企业的重组、兼并，影响国家产业政策的实施，最终影响我国的经济发展。［9］上述观点虽具有一定道理，但笔者认为正因为我国的产业仍处于发展阶段，才需要在发展的同时对其结构不断调整并完善，一味扩大规模产生的副作用同样也是不容忽视的，往往只能造成企业规模的一时膨胀，并不能真正提高企业的竞争力。再者，欧共体、美国的经验已经表明，经营者集中规制的实质是为了促进经营者集中以对竞争损害最小的方式进行，而不是为了阻挠经营者集中。换句话说，竞争法并非禁止所有的经营者集中，只是对那些“实质性限制竞争”的经营者集中进行规制。

参考文献：

［1］王晓晔.反垄断法应平等地适用于国内企业［N］.21世纪经济导报，2009-03-24(5).［2］冯果，王伟.再论竞争政策与产业政策调和机制的构建——从企业合并控制的视角看我国反垄断法的改进［J］.南都学坛，2010(7)：34.［3］孔祥俊.反垄断法原理［M］.北京：中国法制出版社，2001：11.［4］徐士英.竞争政策与反垄断法实施［J］.华东政法大学学报，2011(2)：13.［5］王长秋.竞争政策与产业政策的冲突与协调［J］.南都学坛，2006(5).［6］徐士英.竞争政策与反垄断法实施［J］.华东政法大学学报，2011(2)：14

［7］吴小丁.反垄断与经济发展——日本竞争政策研究［M］.北京：商务印书馆，2006.1.［8］张穹.反垄断理论研究［M］北京：中国法制出版社，2007：180.