乡镇政府依法行政的瓶颈分析[版]_浅论乡镇政府依法行政

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农村基层政权依法行政的瓶颈分析

许莉

（淮北市委党校，安徽 淮北

235000）

摘要：农村基层政权是连接上级政府和广大人民群众桥梁，农村基层政权依法行政的建设不仅关系到基层政权的稳定，而且也关系到国家法治目标的实现。目前在农村基层政权依法行政推进的过程中，存在着各种制约因素，阻碍了法治政府的建设。所以农村基层政权必须培育依法行政的理念，理顺执法体制，建立健全各项制度，使农村基层行政权的行使法律化，责任的追究制度化，权利监督体系规范化。

关键词：农村基层政权；依法行政；瓶颈；

政府建立的根本目的也即行政的目的是利用行政权建设国家公共事务，为人民谋利益，因此，各国政府都提出建立民主、科学、法治的政府。作为直接面对民众的农村基层政权，建设法治政府尤为重要，可以说农村基层政权依法行政的水平是最鲜活的一面政府是否法治的镜子。但是基层政府在推进依法行政的过程中还存在着各种制度、体制、运转失灵、调控不到位等一系列的突出问题，严格的执法要求和淡漠的守法意识之间的冲突，先进的管理设备与滞后的立法规范、适法技术、执法理念、守法公德、价值基准之间的矛盾，以及空乏的蓝图与有限的手段、匮乏的资源等严酷的现实之间的不协调，都需要认真化解、尽心解决、也需要深层次分析，从而找出解决办法。有风险，就会有机会和创新。政府作为一个负责任的风险承担者，风险就会转变为福利。加强基层政权的适应性，针对可能和已经出现的作者简介：许莉（1976—），女，安徽淮北人，安徽省委党校研究生，淮北市委党校讲师。研究方向：行政法基础理论、行政许可法。

问题采取灵活的方法、措施，使基层政权真正做到依法行政，既可以促进政府自身建设，也可以缓和各种尖锐的社会矛盾，实现建设法治政府的目标。

一、农村基层政权推进依法行政的瓶颈

（一）依法行政的观念欠缺

改革开放以来，基层政府工作人员的法治意识一直在逐步的提高，但是由于中国是一个传统的封建制国家，封建的“官本位”的思想长期影响着国人，而中国农村受这种思想的影响更为严重，直接面对老百姓的基层政府也难免受到这种思想的波及。特别是农村基层政府，政府机关的工作人员的整体素质偏低，依法执政的观念淡薄。在执法的过程中，习惯用行政手段解决问题，不习惯用法律手段去思考和解决问题，依法行政往往是写在纸上，说在嘴上，而没有落实到行动上。就拿行政诉讼案件来说，作为被告的行政主体不愿出庭参加诉讼，造成了很多行政诉讼案件的缺席判决，不利于行政主体主动了解行政执法过程中是否存在问题，基层群众对行政执法的方法、方式有没有意见和建议无从通过面对面的质证这种庭审环节来直接了解，也就丧失了一个接受监督的机会。而对于普通的农民来说，本身文化素质偏低，加之长期受封建思想的影响，法律素质提高的速度很慢，我国经过了二十多年的普法活动，作为群众接受和了解法律主要是被灌输的，消极被动的了解，缺乏对法律的切身体会，民事法律的了解多些，而行政法律法规的了解少之又少，当合法权益受到侵害时，不是通过学习行政法律和法规，通过正常的法律途径去解决，往往想到的是找政府去解决问题，这也是目前在基层政府存在大量信访事件的一个方面的原因，这样不仅使社会矛盾凸显，而且使正常渠道的行政复议、行政诉讼这些程序不能发挥其作用，也放松了对行政主体的行政行为系统的、全方位的监督。

（二）农村基层政权行政执法的体制不顺

在农村，基层政府的职能定位应当从能否满足农村发展的需要出发自己来定位，但作为政府管理体制的末端，基层政府没有选择自己职能的条件。随着社会经济的发展，行政体制的改革，为了强化突出某一方面的职能，一些具有处罚或收费职能的部门纷纷从乡镇基层一级政府独立出去，实行了垂直管理即所谓的条条管理，权力都收归了县一级政府，但所承担的责任却没有或者有一部分没有上收，还是由乡镇政府来承担。

关于农村基层政府与村民委员会的关系，在《中华人民共和国村民委员会组织法》中规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。而在具体的实践过程中，乡镇政府有行政越权和行政不作为行为，比如在村委会换届选举的时候有随意干预等越权行为，在农村基层民主建设中不去积极制定目标等不作为行为。一些村委会面对小团体利益或个人利益时，常常以“村民自治”为由拒绝“协助”政府工作，在村规民约制定、干部选举、土地利益、拆迁补偿等方面与乡镇政府“叫板”，我行我素。①这样，乡镇政府与村民委员会的职能在运行的过程中出现了“泛民主”的问题。

关于农村基层政府与党委的关系，由于长期形成的历史惯性，基层党委政府实际存在两个一把手现象，使政府工作在实际运行中面临很多矛盾。在实际的工作中，乡镇党委是实际上的决策主体，乡镇的绝大多数重大的决策都是乡镇党委会议和党政联席会议决定，乡镇政府成了实际上的执行机关，作为行政主体的行政机关难以独立的行使权力和承担责任。

（三）法律适用方面存在的问题

涉及到农村基层政府的法律法规量大，但是实用性差。规定县、乡镇两级政府行政行为的行政法规、规章数以万计，这些法规和规章当中尤以部门规章和地方性法规为最，涉及的内容方方面面，无所不包。而各个省以及各地市制定的规范性文件更是数量繁杂，难以统计。这些法规和规章有很多是在计划经济条件下制定的，许多法律、法规和规范性文件没有被废止，但是普遍的缺乏适用性；有的法律法规时效性太强，缺乏前瞻性，制定不久就面临着修改。很多的法规、规范性文件难以结合农村基层的特点，有时上级政府制定的法规、规章，在农村具体实施的时候和实际情况有些不相适应，因此适用起来无从下手。

法律适用方面还存在的一个突出问题就是重实体法而轻程序法。基层政府行政权行使时依据的实体法很多，但与实体法相对应的程序法却很少。这样就导致了行政行为在没有程序法保障的情况下实施起来达不到预期的效果，很容易出现行政越权和行政滥权的现象。这种情况也导致了乡镇政府往往依据依据上级党委和政府的政策来行政，由于没有程序法的约束，当政策和法律出现矛盾时，乡镇政府有时会选择适用政策，而但选择适用法律时，会出现方方面面的干扰。

（四）行政执法缺乏监督或监督不力。现代行政可以划分为两类：一类是消极行政，即“没有法律规范就没有行政”，应受到严格的法律制约，弹性较弱。另一类是积极行政或服务行政，即“法无明文禁止，即可作为”，行政机关可以在法定权限内享有较大的自由裁量权。特别是行使行政自由裁量权的时候，由于缺乏监督，更容易有偏差，长期如此，行政合理性原则就无法贯彻。特别是在农村基层政府，在上个世纪八十年代，政府权力很集中，权力很大，责任很大，随着市场经济的发展，行政职能逐步的部门化，政府演化成主要职能为民政救济和计划生育等一些义务性的职能，像工商、税务、林业等的人员、资金、项目都由各个行政部门集中到市县的直管局，因此，乡镇一级政府成为权力空壳化，责任无限大的政府。各个行政部门如工商、水利等，在行使行政权的时候，主要依靠的是上级行政机关的监督，但是市县行政主管机关往往远离乡镇，不了解具体的情况，最了解行政执法是否合法、规范的还是乡镇政府，乡镇政府对各行政执法部门的违法的或不合理的执法行为无法制约，滥用行政自由裁量权，行政合理性原则无法发挥作用，行政行为无法监督或监督不力。在行政执法的过程中，有时对于法律、行政法规、规章的理解、运用有偏差，比如面对基层老百姓，特别是广大农民，在执法的过程中实体正确，处理结果无偏差或有小的偏差，行政程序有没有无所谓，这就造成了行政主体在执法的过程中有时也缺乏了行政相对人的监督。监督机制不健全，尽管对于行政行为的监督方式很多，诸如司法监督、权力机关的监督、行政监察监督等等，但是整体的监督效能不到位。从整体上看，监督体制侧重于事后的监督，对于事前和事中尤其是事前的监督缺乏，只重视灭火而疏于防火，没有从源头上制止违法行为的产生。

二、推进农村基层政权依法行政的对策和建议

（一）树立行政法治理念，提高基层公务员依法行政的能力

加强普法的宣传教育是提高依法行政意识的关键环节，目前在中国农村的普法重点要放在对政府工作人员的普法上，要创新普法的方式。传统的普法方式是简单的法律条文的印发学习、以传达文件的方式进行传达，接收效果不好，接受者对晦涩的法律条文很难理解，因此，在普法宣传的过程中要注重培养广大公务员学法的兴趣，创新普法的形式，对于重点法律比如行政处罚法和行政许可法等要开设专题讲座，结合本身的乡镇工作实际进行调研，针对相应存在的、需要用法律手段解决的问题进行归纳总结，形成调研报告，再相互进行交流学习；对于乡镇的初任公务员在上岗之前要进行专门的法律业务的培训，考试合格才能进行行政执法。对于乡镇政府行政管理的对象行政相对人的法律意识的提高也要创新手段，尤其要培养农民和其他组织对行政行为的监督意识，同时让农民和其他组织维护自己权益时选择正确的途径和方法，避免动辄去政府上访等现象的出现，对于农民法律宣传要结合农村的实际情况，要尊重农村原有的生活规律和思想观念，这里的尊重包括两层含义，一方面包括态度上的尊重，另一方面包括宣传内容上的尊重。前者要做到让农民感到占据主动地位的是他自己，法律知识的宣传不是让农民被动的接受，而是根据需要有选择的了解：后者是要在宣传的内容上要尊重当地的村规民约和人们普遍的价值观。

（二）理顺行政体制，规范行政执法手段

所谓行政体制，是指“行政系统的权力划分、组织结构、职能配

②置、运行机制等的关系模式”。理顺行政体制，克服政府职能的越位、错位、缺位的现象，基层政府和上级政府的事务分工要明确，职责要理清，消除行政组织与外部关系上存在的一些认识上的混乱。首先要明确定位农村基层政权依法行政的目标。农村基层政权依法行政的推进不仅关系到基层政权的稳定，而且关系到执政党地位的稳定乃至整个国家的稳定。基层政权依法行政的推进，要培育依法行政的现代法治理念，提高干部依法行政的能力，建设责任政府、服务政府、有限政府、诚信政府、廉洁政府和高效政府。其次，各执法主体应当按照法律和法规的规定，依据行政合法与行政合理原则，按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路来理顺执法体制。明确职能来划分职责权限，从行政隶属关系角度对行政权限进行分类，便有纵向权限与横向权限之分。纵向权限系指有上下行政隶属关系的行政主体之间的权限划分。横向权限系指没有行政隶属关系的行政主体之间的权限划分。③乡镇政府和上级政府的各职能部门要各司其职、各担其责，防止发生权力交织，责权不一的现象。上级政府职能部门利用行政权管理的事项，按照权责一致的原则，具体责任的承担也要相应部门来承担。从政府、行政机关到具体执法部门，从领导者到一般公务员层层建立执法责任制，分解行政执法任务，建立执法责任追究制度，真正做到职权法定、主体适格、依法行政、程序合法。乡镇党委要不断加强和改进对政府工作的领导，支持政府履行法定职能、依法行政。

（三）构建主动服务模式，鼓励行政相对人参与

如果用简洁的语言来揭示中国行政管理改革演变的内在逻辑，可以概括为行政管理改革经历着政府管理从注重管制向注重服务的转变。④主动服务的理念以“公共权力”的合法、合理存在为前提，是一种新的政府理念，它强调国家和社会的公共利益，也强调公民、法人和其他组织的个体利益，强调公平与效率的兼顾。主动服务型政府要求基层政府在依法管理相对人的时候首先要明确政府的价值基础，应当坚持以农民核心利益为基础，消除以管理为中心的思想，树立以服务为中心的理念。提升乡镇政府的服务能力，改革管理权限和管理方式，大量压缩县级政府在乡镇的派出机构，同时改革条条管理机构的管理权限，使乡镇政府对这些机构工作人员有一定的监督和管理权，以使其真正树立为乡镇发展服务的观念。⑤另一方面，随着法制建设的推进，要采取各种各样的让行政相对人积极参与行政管理的措施。行政机关通过诱导、协调、激励等方式，使民众在一个有利的环境中参与公共事务管理，行使自己的行政参与权。民众的参与和监督是政府科学民主决策的保障，是政府履行职责的保障，也是宪法、法律和法规所赋予的公民、法人和其他组织的重要权利。⑥农民的法律素质相对来说较低些，参与的意识不强，要提高农民参与的积极性和主动性，通过参加座谈会等方式了解与自身关系比较密切的规范性文件，了解政府的管理方式是否合法、合理，了解政府的行政程序是否规范，体现农民对公共管理活动全方位的参与，体现了农民对公共政策制定和实施的全方位的监督，把主动服务型政府建设和参与性行政模式结合起来，相互渗透、互为补充，不仅保障了相对人的优质公共服务，也在最大范围内发扬了民主，有力的推进了农村基层政权的建设。

（四）加强监督，形成有效地行政监督机制

依据宪法和法律，构建党委、人大和政府的权力制约和平衡关系，切实加强党委和人大对政府行政管理工作的监督。人大的监督首先要从授权环节进行监督，确保行政权力必须是依法授予的，解决行政权力的越位、缺位、错位和行政乱作为行为。从用权环节加强对基层政府行政权运行合法性、公正合理性和效率性的监督，采取听取政府工作报告、执法检查、工作评议等方式了解监督对象履行职务和依法行政的情况。完善政府内部的监督机制，在基层政府配套改革的基础上构建政府内部权力行使和制约机制，既要监督具体行政行为，也要监督抽象行政行为，包括监督行政行为的事前、事中和事后各个阶段。要完善信息公开制度，重大事项必须公开，坚持责任追究制度和绩效评估制度，回避制度、群众评议制度等等，正确定位政府职能，规范乡镇政府职能。充分发挥行政复议和行政诉讼制度的作用，强化责任追究制度。对于违法和不当的行政行为进行纠正，健全行政执法过错责任追究制度，明确追究的范围和程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制的落实。

农村基层政权必须严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化轨道，同时增强农民法制意识和知法、懂法、守法的能力，优化农村的法治环境，这样才能真正破除基层政权依法行政的瓶颈。

参考文献

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联系方式：安徽省淮北市委党校法学与管理教研室 许莉

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