农村流动人口管理问题的原因与对策研究_流动人口管理问题研究

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本科生学年论文

《农村流动人口管理问题的原因与对策研究

——以均安镇天连村为例》

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摘 要

流动人口管理是新时期党建工作面临的重大课题，事关社会的大局稳定。党的十八大报告指出：要加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能。这直接对农村流动人口管理提出了新的更高的要求，同时也为农村流动人口管理指明了方向。我国长期以来形成了城乡“二元”经济社会结构[1]和比较严格的户籍制度[2]已不适应当前的形势，同时也造成流动人口管理低效的问题。因此，必须进行完善管理制度，改善管理方式，才能适应农村的发展的需要。本文通过以广东省佛山市顺德区均安天连村为例，分析农村流动人口管理低效的现实问题，并在此基础上探讨了更为科学的管理方法，通过改进管理制度，完善管理方式，使农村流动人口的管理适应当前农村的发展趋势，使流动人口能更好地融入农村，成为农村发展的新力军。

流动人口；管理低效；科学管理；管理方式

农村流动人口管理问题的原因与对策研究

——以均安镇天连村为例

1.天连村流动人口管理上存在的问题

1.1流动人口重视力度亟待加强

改革开放以来，我国的流动人口规模不断扩大，距公安部和有关专家统计，全国流动人口已近1.4亿。[3]天连村作为一个基层组织，与全国许多其他农村一样，得到较少的重视。例如：政府拨款到天连村的流动人口管理项目的经费只有2万元[4]，而这在很大程度上限制了管理人员对流动人口的有效管理。经费不足，直接导致的后果是管理人员存在很大的缺口。因为多雇佣一位管理人员，意味着增加开销，而用于其他用途的经费就会减少。但是，在很大多数的情况下，领导都会选择把经费用于其他用途而不是用于增加工作人员。较少的工作人员在正常上班时间完成不了的任务，可以通过加班或减少休息时间来弥补，但是物质性的东西却很难通过这个途径解决。其次，经费的不足也直接导致了对流动人口管理的相关知识的宣传不到位。张贴海报、派宣传单这些低成本的宣传活动可以很好地进行。但是，这种宣传方式可以说是很低效的，基本上没有村民或流动人员会认真地去看街道上的海报或者传单。更多人关注的媒介如：电视、报纸、网络等这些领域却很少有关于流动人口管理的相关信息。这就让流动人口和广大村民对流动人口的管理留下了一个模糊的、不被重视的印象。因此，流动人口管理的重视度问题是一个首要的问题。

1.2流动人口保护政策急需提出

流动人口的保护性政策缺乏。首先，天连村几乎不存在一项关于流动人口的保护性政策。所有的政策、法规都是关于如何限制流动人口活动。如《中华人民共和国户口登记条例》、《关于城镇暂住人口管理暂行规定》、《租赁房屋治安管理规定》等，这在很大程度上给流动人口的生产、生活和娱乐造成不便。住房，要办暂住证，找工作，要办理就业证，生孩子，要办理婚育证，看医生，要办理健康证等。流动人口要办理各种各样的证，在办证时要提供各种的资料，这要花费大量的时间。流动人口在办理证件时还会受到办理人员低质量的服务态度。其次，天连村有一些关于流动人口管理的法律法规都是没有统一的标准的。也就是说，相关的流动人口管理条例存在模糊性，很多需要细化、明确规定的程序、规则都没有清晰地列出，在一定程度上给办事员工作留下了自由裁量权的可能。暗箱操作、徇私、不公正、不合理管理等情况时有发生。

1.3区域划分管理方式欠缺合理

天连村流动人口管理方式是按照区域划分来管理的。区域划分管理就是以天连村的地域范围未整体，按管理人员的数量平均划分天连村为若干部分，划分出的数量与管理人员的数量相等。一人负责一个区域，实行个人责任问责制。在这看似合理的划分方式实际上存在着明显的不合理因素。最重要的是按地域范围平均划分的不合理。其主要表现在天连村内部地域发展的不平衡。在天连村里，也存在相对发展较好的地方和相对发展欠缺的地方。相对发展较好的地方是指那些靠近工厂、学校或交通较便利的地方，也就是流动人口较密集的地方。而相对发展欠缺的地方是指那些地理位置相对离工厂、学校较远，而交通又不是很便利的地方，也就是流动人口相对不太集中的地方。如果按照平均划分的标准，就有可能把流动人口集中的地方都划分到同一个区域，而把流动人口不集中的地区也划分到同一个区域。其造成的后果是每个划分的区域的流动人口数量差距悬殊，这会大大地加重管理密集流动人口的管理人口的工作量，而负责管理不太集中的流动人口区域的管理人口工作就会显得很轻松。

1.4办事员责任问责制有待完善

天连村按照区域划分管理，实行办事员个人责任问责制。其在表面看来是一种具有监督意味的进步性的管理问责制。不可否认，个人责任问责制在一定程度上减少了办事员工作松散、怠慢的工作态度，有利于监督办事员，提高他们的工作效率。但是，由于区域划分的不合理，导致办事员个人责任问责制显得欠缺公平，最后也难以发挥其本该有的作用，甚至演变为一种限制办事员工作的制度。由于存在个人责任问责制，办事员工作死板、效率低，追求管理成效而忽视实际需要。负责流动人口较集中区域叫集中的管理人员为了应付工作任务，在办证登记过程中，难免会出现核实不严、信息失真等行为。而在流动人口不太集中区域的管理人员工作时则会出现故意刁难流动人口，增加办证程序或存在金钱交易等情形。而种种的这些问题，都视乎办事员个人的职业道德素质而定的。

2.天连村流动人口管理存在问题的原因

天连村是广东省佛山市顺德区均安镇下的农村，与城镇相比发展程度属于中等。这里流动人口相对较多，因为均安享有“国际牛仔城”之称，纺织业叫发达。因此吸引了许多流动人口，这些流动人口占据了均安镇的重要劳动力。许多流动人口流入到天连村。天连村对于不断增加的流动人口，由于缺乏借鉴经验，也没有相对完善的法律法规，因此，在管理上存在很多的问题，不容忽视。

2.1缺乏重视源于农村自身的发展局限性

农村地区自身在发展上存在着很大的局限性。地理位置相对于城镇来说处于不利地位，经济发展条件不明显，缺乏浓厚的文化环境，没有特色产业等导致了农村在发展上远远落后于城镇。一定程度影响了政府对农村的关注程度，而这直接影响了农村的发展前景。经济的发展决定其政治地位，农村的经济发展状况是其得到政府重视的重要砝码。

2.1.1地理位置的缺陷

地理位置是发展的一个很重要的因素。天连村隶属于广东省佛山市顺德区，但是地理位置却离中心地区、发达地区较远，属于偏远地区。这种地理位置直接造成了天连村处于不良的发展环境。天连村多为平原地区，但是交通并不是很发达，许多道路建设还有待改善。这在很大程度上限制了招商引资，对于天连村的发展很不利。

2.2.2经济发展条件不明显

天连村的纺织业发展较迅速，劳动力也主要以纺织业等轻工业为主。除了纺织业，还有一定数量的第三产业，但是第三产业的比重也不多。这就形成了天连村发展滞后的一个很重要的因素。再加上天连村人口较多，地域较少，不利于发展农业，当地的农民大多是种蔬菜。而且当地自然环境也不是原生态，所以旅游产业也发展不起来。显然，第二产业和第三产业都有待发展。但是当地的资源并不是很丰富，条件非常有限，与其他发达的城镇和各别特色农村来说，明显地经济发展条件不足。2.2.3文化环境

天连村是一个交通欠发达的地区，环境相对封闭，由于这种地理环境和经济条件，形成了相对传统的文化观念。在流动人口刚流入之际，天连村的村民大多存在一种普遍的排外现象，对外来流动人口持漠视的态度。后来，随着经济的发展，流动人口的增多成为一种必然的趋势，对当地的经济发展发挥了很大的作用。村民逐渐对流动人口有了观念上的改变，有的慢慢地接受了流动人口涌入的现象，但由于政府没有起到一个良好的引导作用，很大部分的村民对于流动人口仍然持反对的意见。而政府出于对当地村民的保护，对流动人口的流入持观望的态度，既不积极面对，也不消极遏制，导致管理不善。

2.2管理方式缺乏实践经验，盲目分配

在天连村现有的管理模式中，不难发现有很多的方式只是纸上谈兵，一到实处就很难以落实到我们实际的管理中。例如在管理中需要管理者对某个区域的流动人员登记信息达到百分之百准确、对该区域的每一个流动人员都认识、甚至具体到每天流动人口的真实名字，在何地工作都必须掌握得一清二楚。从这点我们可以看出管理方式缺乏实践经验，而且根本没有结合实际的需要。毕竟流动人员具有流动性强、人数多、变化大的特点，在管理上很难做到跟本村居住人口一样。另外，流动人员没有确定的长期居住的地点，流动人口居住的大多都是出租房或者临时性住房。所以在管理方式上，不应该紧紧纸上谈兵，而更应该着重在实践中找方法。根据当地的实际需要，具体问题具体分析，才能真正地解决农村流动人口的管理问题。

2.3责任问责制上反射上级领导推卸责任

天连村的办事员个人责任问责制是指让办事员对所负责的区域实行全部责任承担。这看似公平合理，也能起到鞭策办事员工作的作用。但是，在背后，如果管理妥当，是领导的功劳，因为领导有方，一旦出了岔子，就是个人办事不力，需由个人一力承当。由此可以看出，责任问责制也是存在弊端的。正如上面所述，区域划分的管理方法不合理，直接影响了责任问责制的实施。其反映的根本实质是领导的不负责任。办事员执行工作，在职权范围内对其工作负责是很应该的，但是，如果在职权范围外，例如：办事员已经做好了流动人口居住地消防安全的检查和登记，这时如果发生火灾，其责任一概由办事员负责，只问责结果，不深讨原因是否与办事员工作相关。这是一种强制性的责任问责制，是领导的推卸责任和对办事人员的压制。因此，个人责任负责制在现实中仍然存在很大的问题。

3.完善农村流动人口管理的建议

3.1政府提高认识水平，由管理转向服务

当前，在我国流动人口管理工作的政策环境与制度环境发生根本变化的新形势下，应充分认识到现阶段大规模的人口流动是我国市场经济发展的历史必然，作为移动社会发展阶段的历史现象将长期存在。流动人口管理工作作为我国经济发展和社会稳定的重要一环，必须引起重视。首先，设立统一的政府管理部门进行引导。设立诸如名称为“流动人口管理局”的统一的政府管理部门作为专门的农村人口管理机构，对农村流动人口的管理进行政策上的宏观引导、服务、帮助及监督其发展，实现管理的专门化。再者，成立农村流动人口自我管理组织，实现自我管理的目标。例如，设立诸如名称为“流动人口管理协会”的自我管理组织，行政为政府管理部门引导下的自我管理、自我教育、自我服务的自律自助型组织。

3.2管理条例：完善法律法规

政府在制定流动人口管理的法律法规时，要按照政府职能转变的要求，从整体上改革社会管理制度和创新流动人口管理制度：一是建立适应市场经济要求的流动人口管理经费保障制度，保障必要的流动人口日常管理工作所需经费。流动人口管理的各项工作落实、推广都需要一定要经费投入，尤其要确保一定的强度和持续性，使各项工作能够持续地改进，这是流动人口长效管理的一个基本保障。二是劳动保障部门应针对当前实际，加大流动人口劳动保障监察力度，针对当前外资、合资企业、私营企业中劳资纠纷，流动人口权益受侵害情况的日益增多，要切实维护好流动人口合法权益，建立完善制度，及时纠正违法行为，解决劳务纠纷，保障流动人口就业的合法权益。三是出台专门的统一的法律法规，明确规定流动人口的流入到当地所享有的权力和义务，以及管理人员该如何依法管理流动人口。让流动人口的管理有法可依。

3.3管理制度：科学管理

由上面的流动人口平均划分区域管理和办事员个人责任问责制，可以看出天连村流动人口管理体制的不合理、不科学，需要借鉴其他管理有效的地区的经验，同时结合当地的实际情况来进行改革，不断完善农村流动人口的管理体制。3.3.1优化部门结构，决策与执行部门分离

要做好优化部门结构，做到决策与执行部门分离。天连村关于流动人口的管理部门很混乱，没有一个专门性的关于流动人口管理的部门，流动人口的管理归属于综合办公室。因此，很难避免决策一方与执行一方的交叉。如果决策者与执行者处于同一部门，那么，有可能存在出于工作的方便，决策者会根据执行者的反映随时调整方案，而执行者也有可能时时面对多个临时改变的决策方案。这样既不利于决策者快速准确作出有效方案，也不利于执行者高效执行任务。因此，有必要做到决策与执行部门分离，双方都根据实际工作需要，按程序办事，才能同心协力，共同合作，做好流动人口的管理工作。3.3.2运用激励机制和利益机制

要做到科学管理，可以合理运用激励机制和利益机制。激励机制是针对办事人员提出的，指对办事员进行考核，考核达标就可以获得一定的奖励。考核的标准可以通过对登记信息的核查以及对管理人员提问有关流动人口的具体信息，由办事员对流动人员的熟悉程度来做出评判。这样可以提高办事员的工作热情，也可以敦促办事员认真对待工作和流动人员。同时，利益机制是针对流动人口提出的。设立积分册，通过流动人口是否积极配合办理暂住证、房产证，是否按照规定送子女到指定的幼儿园读书等情况来办理积分。积分越多，流动人口在当地获得的优惠就越多。可以在积分上划定一个全面的优惠标准，例如存够20积分，孩子获得可以就读当地的小学的权利，存满50积分，办理医疗保险享有优惠等等。通过激励机制和利益机制，一方面可以提高管理人员的工作积极性，增强管理人员的责任心，另一方面也可以引导流动人口积极配合管理的工作。

3.4管理方式：依法管理

3.4.1健全流动人口管理制度

在流动人口管理的模式中，存在着许多管理空白点，没有完全统一的管理标准和法律依据。管理人员都是根据着上级临时提出的管理模式以及个人经验来进行管理的，这样使得管理存在不同程度的问题而且管理人员付出了努力但是效果不显著。因此在管理制度越来越需要完善的今天，有必要把几乎空白的流动人口制度加以完善，以便更好地对流动人口进行管理。比如在登记流动人口的时候，管理人员必须具备有效的身份证件，在工作的时候必须出示该的证件。同时，对积极配合流动人员管理工作的流动人口，采取奖励机制。对不配合管理人员工作的流动人员，也应该出台相关的处罚管制制度。总的来说，就是要做到管理有据可依，违法处罚有法可依。3.4.2增强监督性和处罚能力

要规范政府管理行为，加强管理法规建设就要增强管理法规的监督性和处罚能力。如前所述，为了加强对流动人口的管理，地方政府急需根据当地的实际情况，制定一些政策措施，旨在规范流动人口在流入地的各种行为。但仍然存在不少问题，有对流动人口管得太死、短期行为严重、对流动人口择业存在歧视的政策应该废止。在另一方面，应该加强法律对管理人员包括对政府的监督性。在这里，立法机关必须发挥其应有的功能，切实维护好流动人口的基本权利，防止腐败现象的产生。同时也应该突出管理流动人口的法律法规的处罚能力。对某些不配合工作的流动人口，应该规定明确的处罚条例，做到公正公平，而不能让流动人口处于特殊地位，置于法律之上。

3.5国家政策倾斜

政府部门的有关政策要向流动人口倾斜，努力促进农村流动人口各种诱导机制的生成和顺利运作。可以向沿海城市各地的农村学习，大致有以下几个方面：

1、帮助流动人口发展生产，勤劳致富，主动为他们安排生产经营场地，办理证照，对外地流入的科技人员实行优惠政策，做到“五优先”：优先安置住宅，优先安排子女入园入学，优先允许申报户口，优先办理社会保险，并在工资报酬上从优。[5]

2、在落实中央减轻流动人口负担有关政策方面，流动人口和所在地的工人一样，得到实利，决不因为是流动人口而增加其负担。

3、政治上关心，精神上鼓励。在农村开展的“遵纪守法光荣户”、“五好家庭”、“双文明户”的评比中流动人口家庭与常住户一视同仁。

4.结语

天连村的流动人口的管理是一个不容忽视的问题，由于其自身发展的局限性，得不到当地政府的重视。但是流动人口作为一股新的发展力量，对农村的发展具有很大的作用。因此必须要加强重视，同时，农村领导也要针对当地实际情况，积极深化改革，做好农村流动人口管理的工作。流动人口管理问题是一个很复杂，管理难度很大，不是一朝一夕就能解决的，因此，我们必须以发展的眼光看待这个问题，同时也要有承担失败的能力。流动人口管理问题的解决是一个任重而道远的任务。

注释

[1]蓝宇蕴.关于城市流动人口管理的反思[J].公共政策与公共管理，2007，（4）.[2]刘正山.现行户籍制度改革刍议[J].当代管理研究，2008，（2）.[3]陆学艺.当代中国社会流动[M].北京:社会科学文献出版社，2004，（6）.[4]均安政务网.http://jun-an.shunde.gov.cn/ [5]张肖敏.农村流动人口就业问题初探[J].学海，2006，（2）

参考文献

1、傅祟辉，《流动人口管理模式的回顾与发展——以深圳为例》，《中国人口科学》，2008年第5期。

2、陆杰华，《新时期流动人口管理和服务面临的突出问题及政策建议》，《理论视野》，2007年第9期。

3、杨来胜，黄润龙，《户籍制度改革对农村人口流迁作用机理分析》，《南京人口管理干部学院学报》，2000年6月第2期。

4、宋健，何蕾，《城市流动人口管理低效的原因与对策分析》，《人口学刊》，2008年第5期。

5、李杨，《我国农民工问题研究现状文献综述》，《重庆工商大学学报（社会科学版）》，2005年第3期。

6、黄平，《近年来中国农村人口流动的思考》，《中国党政干部论坛》，2002年第3期。

7、池子华，王晚英，《20世纪中国农村人口流动研究概述》，《中国农史》，2005年第3期。

8、陈丽惠，《大部制改革视野下政府激励机制的研究》，《科技与管理》，2004年第4期。

9、黎光宇，《我国流动人口管理的法律制度问题研究》，《江西行政学院学报》，2007年第4期。

10、马强，《当前我国流动人口管理问题探析》，《今日浙江》，2008年第2期。

11、郭秀云，《大城市外来流动人口管理模式探析——以上海为例》，《人口学刊》，2009年第5期。