6.美国高校经费监管的主要做法与启示_美国高校科研经费

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美国高校经费监管的主要做法与启示

教育部赴美教育经费监管培训团

摘 要：

为学习借鉴教育经费监管先进理念, 进一步完善我国教育经费监管体系, 规范和加强学校财务管理, 强化教育经费使用绩效评价, 推进教育事业科学发展, 教育部教育经费监管培训团于2013年10月18日至11月7日, 赴美接受培训与访问。培训团围绕高校财务公开与问责体系、科研经费管理、债务风险管理、学费政策、经费报销与内部控制、投资与资产管理、预算管理以及基础教育学校的财务管理等九个问题与美国17个教育单位或部门进行了有针对性地咨询、交流与讨论。本文选取了本次培训活动部分成果, 包括美国高校财务管理的特点;美国高校经费监管及科研经费管理的做法与启示。关键词：

美国高校;财务管理;经费监管;科研经费管理;做法;启示;

一、美国高校财务管理的六个特点

美国各州高校的财务管理体制各具特色, 其共同点是都能围绕各自的办学需求设计最适合的管理体制。

(一)权责明晰的财务管理决策机制

在美国高校, 不管是公立还是私立, 一般都设有学校董事会。董事会是学校最高决策机构或治理机构, 也是一个民主管理的共同体。各校董事会人数及其构成不尽相同。一般主要包括校友、企业家、学校管理者、专业人士、本校教师和学生等。公立高校董事会成员中还有代表政府利益的州政府任命的人员。

当然, 公立高校与私立高校有所不同, 私立高校是高度自治的, 公立高校的决策会受到政府的影响, 其影响主要是通过任命学校董事会成员来实现的。

例如, 加州大学是公立高校, 董事会为学校最高权力机关。董事会下与财务管理相关的委员会有财务委员会、投资委员会、监查与审计委员会、学术评议会等。在管理机构方面, 校长为学校最高行政长官, 另设有具体负责财务、后勤、设备等整个事业运营事务的常务副校长。校长、常务副校长代表董事会行使财务管理权力。在操作层面上, 常务副校长下又设2名副校长, 分别负责资本管理和预算制定, 前者分管若干财务管理业务处室, 后者分管预算办公室。这种设置使预算制定与执行在具体操作层分开, 但在学校领导决策层又集中起来。(二)以院系为重心、事权财权相匹配的财务管理体制

美国高校不管规模大小、公立还是私立, 大多倾向于较为分散的财务管理模式。哈佛大学的做法具有一定的代表性。大学和院系各有各的事权、也各有各相应的财权。大学集中收取的学费、科研经费等会相应拨给院系。院系还设有自己的捐赠基金, 其收益也是院系收入的重要构成。院系设有财务总监和财务人员, 与大学财务机构配合, 处理院系的财务事项。院系预算不能出现赤字, 出现赤字就停止使用经费, 或者院系用自己的捐赠基金进行补足。

哈佛大学的分权体制并非大学一级什么都不管。大学设有管理机构为各院系提供财务服务, 统一管理的事项主要有两个: 一是资金集中管理, 二是对外举债集中管理。大学一级的财政收入主要有两个方面: 一是大学一级财政持有的校长基金(在大学捐赠基金中的一部分)的收益, 另一个是按照所管理各院系资金的一定比例收取各院系的管理费。学校有完善的内部控制体系, 保障正常运转。

(三)资源配置与事业规划紧密结合的预算管 理

美国公立高校与私立高校的预算管理既有不同点, 也有相同点。

不同点主要表现在预算程序方面, 私立高校校内完成即可;公立高校则须再报州政府审批。

相同点主要表现在预算目标方面, 学校预算编制必须结合学校长期规划来完成, 事业发展规划是预算编制的依据。这样做的目的是要保证资源配置目标与学校事业发展目标的高度一致, 经费分配与学校运行发展的优先顺序高度一致, 保障资源配置不偏离学校的基本宗旨和目标, 服务于学校的重点工作和任务。

加州大学发展目标包括:(1)降低生师比;(2)为新教师提供启动资金;(3)缩小教师和职员的工薪差距;(4)增加研究生的经济资助;(5)加强本科生的教学指导。为了实现这些目标, 在编制预算时做了以下努力:(1)争取州政府的拨款趋于稳定和可以预期;(2)尽可能推动收入来源的多元化, 以保持主动;(3)实现管理效率的提升, 减支增效;(4)实行稳健的学费调整计划, 回应社会期望。

(四)规范公开、公私分明的经费使用及管理

美国高校有着较为完善的决策、执行和监督程序。

在经费报销方面, 财务部门的严格管理往往令教师“紧张”。如罗格斯大学, 会计审核人员在经费报销方面的询问往往是刨根问底的, 甚至让个别教授感觉有损尊严。一般情况下, 教师若要报销, 首先要将准备好的发票, 交院系行政秘书整理和审核;系主任签字后, 再到学校财务部门办理支付。报销经费时, 教师必须能够说明发票的真实性、相关性, 比如请人吃饭, 在不超标的情况下, 证明这顿饭与研究相关;如果开自己的车远途开会, 可以按照公里数领取折旧补贴, 报销汽油费, 但票据必须与参加的会议细节对得上, 其他人也要证明;如果请求报销通讯费, 要出具话费清单, 剔除非公务部分并证明确属因公通讯。

在经费使用中一个很重要的方面就是设备、基建等采购。其前期论证非常严肃, 要经过多个环节的反复论证。考虑的重点是学校的长期发展规划、学科方向的需求以及避免重复购置。一般来说, 公立大学采购活动受州政府关于采购程序和经费使用程序的影响;私立高校的采购会更市场化, 可以招标采购, 也可以由学校直接确定采购对象。但不论采用哪种采购方式, 其公开程度都很高。

(五)富有弹性、充满理性的债务与风险管理

在美国, 不管是公立高校还是私立高校, 一般都有权利举债。美国高等教育举债有两种方式: 一种是由州政府举债, 募集资金后拨付给高校专项使用, 还本付息的责任由州政府承担;还有一种方式是学校举债, 还本付息的责任在学校。学校举债也有两种方式: 一是由学校直接找券商发行债券;二是由州政府代为发行债券。

以哈佛大学为例, 2003行为-结果”这一逻辑出发, 首先研究各方面的“动机”, 发挥资助部门、高校、项目等多个方面的积极性, 相互配合、相互支持、相互监督。特别是课题负责制与学校法人责任制各有分工, 不能相互替代, 不能混淆。只有经费负责人和经办人员负有首要责任, 学校负有监督管理责任, 这样才能落实责任制。2.合理补偿高校科研间接费用, 推动学校管理 责任的落实

“十二五”期间, 中央财政科技经费已开始安排间接费用, 但间接费用的力度与实际情况差距很大。逐步提高间接费用的力度, 可以逐步改变高校科研活动越多、财政补贴越大、财务状况越紧张的状况, 使严格管理科研经费的学校受益、而疏于管理科研经费的学校可能造成损失。同时, 高校也应加强间接费用的核算, 建立一套间接费用的分配、使用、管理和效益评价制度, 做到“管得清楚、说得明白”, 增强科研资助部门投入信心, 增强监督管理部门的基本信任。

3.把握经济业务真实性、合法性尺度, 加大经费 使用人的直接责任

科研过程存在高度不确定性, 科研活动的行为者、资助者和监督者之间存在严重的信息不对称, 使得外部监管很难有效实施。因此, 科研经费监管应从两个方向发展: 一是内部控制体系中管理责任向接近业务源头的环节下移, 通过院系负责人审核签字制度加大“同事”监督力度;二是监督体系更加开放和多元, 通过科研项目财务公开制度增加“同行”监督的可能性, 使监督更加常态化、更具严密性、更加全方位, 惩戒刻意造假作弊者, 落实经费使用者的直接责任。

4.稳步推进高校教师薪酬体系改革, 允许科研 人员在项目中开支薪酬并设置合理限度

高校应该结合人才培养和科学研究的规律, 考虑市场因素和人才流动机制, 推动学校人事制度改革, 形成较为规范的教师薪酬体系。在这种情况下, 对科研人员的取酬进行合理管控, 既要承认科研人员付出的劳动, 也要兼顾教学科研的关系;既要调动教师职工的工作积极性, 也要抑制过分的个人收入驱动, 缩小个人收入间的不合理差距。