提高养老服务质量中国行动_提高养老机构服务质量

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已阅改，供参考。其他的同意沈奕修改意见。曹

【综述】

提高养老服务质量中国行动

策划/主笔/主编：蔡烨

中国养老“各方”的权利与义务关系，是以国家根本大法《宪法》和《老年人权益保障法》等法律为依据来确定的。

此外，党中央和国务院及有关政府部门还会出台指导意见、实施办法等政策规定来推动法律条文的实施，以共同促使从法律、政策、道德等多方面和多维度来保障养老“各方”的权益。

提高养老服务质量中国行动，正是在这种国情背景下拉开帷幕的。2017年3月22日，全国人大常委会任命黄树贤担任民政部部长后的第135天，民政部和全国老龄办等六部门印发《关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知》。《通知》决定六部门在全国联合开展养老院服务质量建设专项行动（以下简称“专项行动”）。

此次“专项行动”，旨在贯彻落实习近平总书记在中央财经领导小组第14次会议上关于提高养老院服务质量的重要讲话精神，着力解决影响养老院服务质量的突出问题，建立以质量为导向的养老院服务发展机制，塑造养老院“安全、诚信、优质”的服务品质。

3月23日，民政部和全国老龄办等六部门联合召开视频会议，正式启动为期四年的全国养老院服务质量建设专项行动。全国省市（区）地方各级民政等六部门在当地民政厅（局）分会场参加会议。黄树贤在视频会议上就提高养老院服务质量、开展养老院服务质量建设专项行动作了动员部署讲话。他说，“专项行动”以“让养老院每一位老年人都能生活得安心、静心、舒心，都能健康长寿、安享幸福晚年”为目标，到2017年底，全国养老院服务质量明显改善，各项基础工作有明显进步；到2020年，基本建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系，养老院服务质量总体水平显著提升。

“提高养老服务质量中国行动”，不仅是法律在行动，还是政府在行动、行业在行动、媒体在行动，全行业、全领域全面打响的“提高养老服务质量”攻坚战——一次旨在积极应对人口老龄化，提升养老服务质量，维护老年人权益，满足老年人需求的实际行动！

笔者注意到，打响“攻坚战”的3月22日是黄树贤履新民政部部长的第135天。135是数学里奇妙地符合“ABC=（A+B+C）×（A×B×C）”运算规则的“和积数”，135O还是正八边形的内角度数。前者寓意不按常理出牌，后者寓意性格内敛、八面玲珑及行动敏捷。

我想，这不仅仅是巧合，而是天意，是顺应民意，是中国养老服务业的福音，是亿万中国老年人的福祉所在。

【主文】

中国养老服务质量保障体系

为使养老服务质量发展基本实现有法可依、有章可遵、有规可循，中国不断加强顶层设计，逐步建立并完善涵盖养老服务标准与质量发展的法律、标准、政策与制度保障体系和市场监督管理体系。

养老服务业，既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。我国养老服务业在快速发展、产业规模不断扩大和养老服务体系逐步完善的同时，面临养老服务水平不高、养老服务产业规模不大和养老服务业投资不足等挑战，同时存在养老供给结构不尽合理、市场潜力未充分释放和服务质量有待提高等问题。

随着人口老龄化程度不断加深和人民群众生活水平的逐步提高，我国老年人群体多层次、多样化服务需求持续增长，对养老服务供给和养老服务质量提出了越来越高的要求。为使养老服务质量发展基本实现有法可依、有章可遵、有规可循，中国不断加强顶层设计，逐步建立并完善涵盖养老服务标准与质量发展的法律、标准、政策与制度保障体系和市场监督管理体系。

养老服务质量法律保障体系

《宪法》第四十五条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。我国最早规定“养老服务设施建设”、“养老服务质量”以及“养老服务职业标准”等有关“养老”条文的法规是《老年人权益保障法》。

无论是1996年8月29日第八届全国人大常委会第21次会议通过的最早版本，还是19年后第十二届全国人大常委会第14次会议修正的现行版本，《老年人权益保障法》是支撑弘扬中华民族“敬老、养老、助老”美德的最后底线，是“实现老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐”和“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”的根本保障。

与《老年人权益保障法》相配套的法律法规，是2012年6月28日国务院颁发的《无障碍环境建设条例》。此外，《民法通则》、《婚姻法》和《劳动法》等法律也根据各自法律范畴制定了“涉老”条款。

针对养老机构建设与服务的标准，民政部制定了《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》两个部门规章。民政部社会福利和社会慈善促进司有关负责人在接受本刊采访时介绍了两个部门规章的形成过程。

1996年版的《老年人权益保障法》没有将“兴办老年福利院、敬老院、老年公寓”等的审批权赋予民政部门。由于上位法律的缺位，民政部门无法对养老机构行使行政许可权，使得好多养老机构长期游离于政府职能部门的监管之外。部分养老机构内部管理和服务不到位，火灾、虐待老年人、意外伤害等安全事故时有发生，严重损害了老年人的合法权益，引发社会和有关方面高度关注。新修订的《老年人权益保障法》规定，设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可，县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理。

2012年6月，民政部正式启动了配套规章的制定工作。通过深入调研、专题论证以及召开座谈会和网络征求意见等形式，广泛征求社会各界的意见，经过反复研究修改，最终形成了上述这两个部门规章。

养老服务质量标准保障体系

标准化，是现代社会服务和管理的重要手段和必要条件。养老服务标准化建设，是养老服务业发展的内在要求，也是建设社会养老服务质量体系的重要技术支撑。

新修订的《老年人权益保障法》第四十二条规定，国务院有关部门制定养老服务设施建设、养老服务质量和养老服务职业等标准，建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度。

这是养老服务质量标准体系建设的法律依据和法律保障。笔者了解到，根据民政部《养老服务业标准化建设规划（2013-2017年）》要求，2017年要在全国重点省市普及开展养老服务标准化建设工作。2013-2017年间，养老服务业国家标准和行业标准制定重点项目将达到40个。其中包括《养老机构服务标准体系要求、评价与改进》、《养老机构服务质量评估标准》、《养老服务信息化平台建设规范》、《养老机构信息化服务指南》、《老年人用品标准》以及《机构和社区养老服务规范》之心理慰藉、营养膳食、精神文化、保健养生等系列标准。

特别是民政部依法制定并发布的《养老机构基本规范》和《养老机构安全管理》等国家标准，对加强养老机构管理和提高养老服务质量起着基础性和至关重要的作用。

据了解，下一步，民政部社会福利和慈善事业促进司将通过《养 老设施建筑设计规范》、《老年人居住建筑设计标准》和《老年养护院建设标准》等涉老设施建设标准实施，来推进养老院规范化建设。同时加强和开展对养老院基础通用标准、安全标准的研究、制定和完善养老院等级划分与评定标准，进一步健全养老院服务规范，构建科学、系统和完善的养老院服务质量管理体系。

全国老龄委委员、全国老龄办党组书记、常务副主任王建军对媒体表示，提升养老服务和老龄产业标准化水平，建立完善的行业标准体系，不仅有助于提升老年人的幸福指数，更能促进整个养老服务行业稳步健康发展。

提高养老服务质量政策体系

为促进养老服务业更好更快发展，国务院早在2013年就出台了 《关于加快发展养老服务业的若干意见》。《意见》指出，要全面放开养老服务市场，提升养老服务质量；要开展服务项目和设施安全标准化建设，健全市场规范和行业标准，建立健全养老服务业政策体系。

“优质养老服务”、“提升养老服务质量”和“服务质量明显改善”等核心与关键内容同时出现在国办文件中。

2016年是“养老政策年”，民政部培训中心民政政策理论研究所所长成海军在接受本刊采访时表示，2016年，党中央、国务院和有关部门出台的与养老有关的政策文件的数量达到了60多个。

其中，最重要的几份政策文件分别是，中共中央和国务院《“健康中国2030”规划纲要》（10月25日）、中央深改组《关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（12月5日）、国务院办公厅《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（12月7日）、民政部和发改委《民政事业发展第十三个五年规划》（6月24日）、全国老龄办等25部门《关于推进老年宜居环境建设的指导意见》（10月9日）及民政部和财政部《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》（7月13日）等。

2016年12月14日召开的“2017年中央经济工作会议”指出，要坚持以提高发展质量和效益为中心，树立质量第一的强烈意识，开展质量提升行动。”有专家表示，中央提出的质量提升行动是主动适应消费升级趋势、加快推进经济供给侧改革的重要举措。

2016年12月21日，习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第十四次会议时指出，提高养老院服务质量，关系2亿多老年人口特别是4000多万失能半失能老年人的晚年幸福，也关系他们子女工作生活，是涉及人民生活质量的大事。习总书记关于养老院服务质量的重要讲话，为“提高养老服务质量中国行动”指明了方向，发出了“提高养老服务质量”时代最强音。

【辅文】

中国养老服务正在接受检阅

百姓福祉，是党的事业。

养老是事关党的宗旨、政府公信、百姓福祉的长远而宏伟之计。养老是最大民生，民生是最大政治。

检阅，从全国老龄委副主任、全国老龄办主任、民政部部长黄树贤的“入列”开始。检阅，从2017年“两会”期间黄树贤在“部长通道”上的“精彩亮相”开始。

养老服务质量标准 中国时间

2016年11月7日，十二届全国人大常委会经表决决定，任命黄树贤为民政部部长。同日，国家主席习近平颁发了第五十八号主席令。

依例，黄树贤同时担任全国老龄委副主任和全国老龄办主任。1月后的12月7日，国务院办公厅印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》。透过《意见》发现，“提高养老服务质量”与“切实增强人民群众获得感”已经画上了等号。

1周后，12月14日“2017年中央经济工作会议”召开，“提高质量标准，开展质量提升行动”上升到中央经济工作高度。

又1周后的12月21日，习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第十四次会议时针对“养老院服务质量问题”发表重要讲话。这是黄树贤“甩开膀子干”的政策前奏曲，但曲子中很难发现甚至丝毫找不到他的影子。直到“两会前夕”，黄树贤在民政部“开门迎客”，迎接来参加座谈的两会代表和民主党派中央有关部门负责人。黄树贤通报民政部建议提案办理情况，听取对民政工作的意见和建议。

3月8日，黄树贤在媒体鏖战的“部长通道”上接受了检阅。当被问到首次以民政部部长身份参加“部长通道”采访活动的感想时，他说，原来的工作面对的是“关键少数”，现在面对的是广大群众，如何做好民政工作，最近召开的全国民政工作会议已作了部署。

谈到社会普遍关心的养老服务问题时，黄树贤说，党中央、国务院高度重视养老服务工作。习近平总书记多次作出重要指示。2016年中央政治局第32次集体学习专题学习应对人口老龄化的形势和对策，中央财经领导小组第14次会议专题研究提高养老院服务质量问题。李克强总理也在政府工作报告中对养老工作作了部署。民政部将全面贯彻党中央、国务院关于养老服务工作的决策部署，2017年将从以下4方面切实加强养老服务工作：

一是要加强宣传教育，在全社会营造尊老、敬老、孝老、养老的好风尚，形成党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的新格局。二是要弘扬中华传统美德，大力支持家庭养老，这是养老服务的主体和基础。三是要加快发展社区养老服务，包括加强社区养老服务设施建设，为老人提供活动场所，提供各种优质养老服务。四是要提高养老院服务质量。一方面鼓励社会力量参与，发挥市场机制作用，建立适应多层次需要的养老院；另一方面，重视提高养老院服务质量，民政部今年将开展提高养老院服务质量专项行动。

这是黄树贤履新民政部部长以来的第一次公开亮相，他回应媒体的第一个话题锁定在了“养老服务”，同时也是第一次向媒体透露他已酝酿好的那场声势浩大的“专项行动”。

养老院服务质量建设 政府令

努力实现老有所养、老有所乐、老有所为，是事关我国２亿多老年人口的大事。

近年来，我国充分应对人口老龄化趋势，从基础投入、出台规划 制定政策与标准、建章立制、强化监管和加强人才培养等方面多措并 举，不断提升养老院服务质量。

民政部和全国老龄办等六部门联合印发“关于开展养老院服务质量建设专项行动的通知”以来，“养老服务质量”成为媒体关注的焦点，同时也成为养老机构向社会宣传养老服务的“标准口径”。

黄树贤部长在3月23日举行的“全国养老院服务质量建设专项行动动员部署视频会议”上说，这次六部门联合开展的联合专项行动，是以“着力解决影响养老院服务质量的突出问题，塑造养老院‘安全、诚信、优质’的服务品质，打造人民群众住得起、住得好的养老院”和“让养老院每一位老年人都能生活得安心、静心、舒心，都能健康长寿、安享幸福晚年”为目标，到2017年底，养老院服务质量明显改善，各项服务质量基础进一步夯实，各项基础工作有明显进步，50%以上的养老院能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务；到2020年底，基本建立全国统一的养老服务质量标准和评价体系，养老服务质量治理和促进体系更加完善，养老院服务质量总体水平显著提升，所有养老院能够以不同形式为入住老年人提供医疗卫生服务，形成一批品牌形象突出、服务功能完备、质量水平一流的连锁化养老院。

他表示，2017年是联合专项行动实施的第一年，将以“五查五改、对标达标”为主要内容，对照影响养老院服务质量的运营管理、生活服务、医疗健康服务、社会工作服务、安全管理等五个方面，开展一次全国养老院服务质量大检查、大整治。通过“五查五改、对标达标”，摸清情况，为提高养老院服务质量提供清晰的问题清单、整治清单，对查找出来的问题，要采取技能培训、完善制度、改造提升、依法处罚等方式，立行立改、针对性解决，确保全国养老院服务质量年底前有明显改善。他强调，要不断创新丰富手段，通过委托第三方评估、邀请老年人家属参与服务满意度测评、设立养老院开放日等形式，提高群众参与度，扩大专项行动的社会影响力。

作为媒体人，笔者注意到了黄部长的讲话中与媒体有关的信息。黄部长说，下半年民政部和全国老龄办将联合公安部、国家卫生计生委、国家质检总局、国家标准委对各地专项行动进行督促检查，并组织协调相关媒体开展养老院服务质量万里行活动。全国老龄办将把养老院服务质量建设作为“敬老文明号”的重要创建内容，评选表彰一批服务质量工作成效明显的养老院和工作部门，鼓励养老院创优争先，营造共同提升养老院服务质量的良好氛围。

提高养老服务质量 全国行动

六部门联合开展的“专项行动”，得到了全国省、市（区）地方有关厅、局、委、办部门的迅速响应，也得到了中央和地方媒体的聚焦关注和大力支持，“专项行动”很快在全国各地开展起来了。

“专项行动”通知发布后的第一至三天内，北京、上海、天津、河北和安徽、内蒙等省份率先响应。山东省青岛、济宁、威海、营口等城市直接作出部署，并充分利用互联网和新媒体广为宣传，让“专项行动”深入人心，温暖老年人的心。

“专项行动”开始第一周，包括报纸、杂志、电视台和广播电台等在内的中央和地方媒体无一例外地报道了“专项行动”消息。媒体纷纷以“我国首次启动养老院服务质量建设专项行动”、“我省开展养老院服务质量建设专项行动”和“我市养老院服务质量建设专题工作会议召开”等为标题进行报道。观点一向犀利的《南方都市报》则将“老年人房间床位平均使用面积不低于6平方米”直接写入标题，引来诸多互联网媒体的转载和传播，数十万网民点赞和评论。

济宁市在行动实施过程中做了大胆创新，勇当先锋。根据日前济宁市印发的《济宁市养老院服务质量建设专项行动实施方案》，今年济宁市将建立全面涵盖养老院服务质量的标准化工作体系，积极推进养老机构在“企业标准信息公共服务平台”上公开服务标准。

在60岁以上老龄人口占比高达30.2%的上海市，绝大多数的老年人选择在社区和居家（即所谓“9073”模式）而不是在养老院养老。很显然，这次六部门的联合“专项行动”并未对如何提高社区养老服务质量给出什么意见。

两会后的一周，CCTV（新闻1+1）对上海养老进行了连续报道。报道的主题是：老了，除了儿女，还能靠谁？靠啥？节目以“长者照护之家”为社区养老机构，以10-15分钟步行距离为服务半径，对周边社区老人分级提供养老服务的场景进行了实况报道。

上海市民政局老龄工作处处长陈跃斌在接受媒体采访时表示，“长者照护之家”实际上针对的是社区老年人需求的一种照护模式，所以“专业稀缺”很关键，如不培养和发展专业机构，不引导专业机构来参与是不行的。现在有一点担心，如果没有专业运营团队或者运营不成功，无论在哪里养老，都解决不了老年人的实际问题。

陈跃斌处长所担心的，是专业人才队伍问题。

可以想象的是，在“专项行动”号召下，中国养老服务业已经掀起了一场以“提升中国养老院服务品牌”及“提高中国养老服务质量”为使命的“质量革命”。

笔者认为，在开启“质量革命”的同时，还要实施“人才战略”。没有专业人才和专业运营团队，提高质量将无从谈起。

【辅文】

中国养老服务质量第三方评估

养老机构通过导入第三方评估机制，使第三方评估从老年群体的需求和感观出发，赋予了老年人更多的“服务选择权”，进而能相对客观地判断养老机构服务质量和服务水平的高低。

当前，我国养老服务业的发展步入快车道，从中央到地方用于养老机构、设施建设的财政投入持续增加，公办养老机构、各类养老服务设施数量大增。与此同时，在养老服务机构建设中，社会资本越来越活跃，对机构增长的贡献不断增大，但是如何提升养老服务质量还是当前发展需要重点考虑的问题。

第三方评估机制的实施是推动提升养老服务质量的重要手段。近年来，我国越来越多的地区和城市探索推进引入第三方评估机构对养老服务质量进行评价。以上海市为例，从2011年起，闸北、青浦和虹口三个区的民政局率先启动第三方评估机制，邀请专业机构和专业人士给本区养老机构的服务质量和服务水平进行“打分”，评估结果与政府补贴挂钩。例如，闸北区民政局明确规定，养老机构只有达到60分以上（满分100 分），才能享受政府补贴，补贴额度挂钩不同档位的分值。

养老机构通过导入第三方评估机制，使第三方评估从老年群体的需求和感观出发，赋予了老年人更多的“服务选择权”，进而能相对客观地判断养老机构服务质量和服务水平的高低。这种以老年群体为本位和以服务老年人为宗旨的评估，可以消除很多“水分”，把客观评估结果向社会发布，并告知民政机构和老年群体，实际上是让广大养老的老年人获得了“知情权”和“监督权”。

我国养老市场经营主体数量巨大且参差不齐，光靠政府监管显然力不从心。让第三方机构介入，系统地参与到养老服务质量评估上来，并将评估结果与政府补贴额度挂钩，这衍生出一种新的监管方式与威慑，这种监管方式虽无形，但因与经济利益挂钩，已经引起养老机构的高度重视，从而倒逼养老机构改善管理与服务，最终整体提升养老服务水平。除了上海，江苏、浙江和山东等省份也纷纷对引入第三方评估机制进行有益探索和有效实践。

制定和完善评估标准是养老服务引入第三方评估机制的前提。

尽管养老服务业第三方评估机制的引入势在必行，但需要注意处理两个极其重要的问题，即标准和标准的内涵发展。

一是标准。标准是社会服务与管理的重要手段和必要条件，服务的标准不仅要体现人的主动性和能动性，还要体现人的服务技能和技能等级水平。养老服务业质量标准体系建设，是养老服务业发展的内在要求，也是建设养老服务质量体系的重要技术支撑。开展养老服务业标准体系的应用研究，是开展第三方评估的基础性工作，同时也是完善和制定第三方评估标准的必要前提。

二是标准的内涵发展。目前，国内外现有与养老服务相关的服务标准主要集中在安全性、可靠性、技术性以及考虑老年人生活特殊需求的适老性等方面。随着养老服务标准的不断完善和发展，各国都已围绕养老服务提供机构、服务人员、服务交付以及服务环境、设施、设备、用品等方面开展相关标准的研究与制定。其中，服务要素在养老服务标准中的比重在逐年提升，第三方评估占比亦是如此。

有了非常清晰的服务质量标准和评价体系摆在眼前，老年人会自 然而然选择信誉好和服务质量好的优秀养老机构。养老机构第三方评估机制的实施，是推动提升养老服务质量的重要手段，同时也是推动养老机构在市场上优胜劣汰及催促养老机构在服务水准上进行竞争的制胜法宝。

事实上，只有科学研究和系统构建养老服务业标准体系，制定和完善覆盖养老服务业各环节要素、协调统一的养老服务业标准体系，才能保障第三方评估机制的正确实施和有效实施。

第三方评估的公正性与权威性是有效开展第三方评估的根本。

第三方评估机构，必须是专业而中立的。但第三方评估机构并不是政府的行政职能部门，也不是政府的附庸，他是具有一定独立性的实体，其评估活动有自主权，不受到政府和被评估对象的影响。

养老服务业第三方评估机制的内涵非常丰富，包括养老服务管理评估、养老服务专业人才评估、信息化评估、养老设施与设备评估及老年用品评估等。信息公开，评估结果随时公示，始终坚持以信息公开为原则、不公开为例外的宗旨，建立起覆盖全社会的信息网络系统，最大限度地避免信息封闭和缺失现象，以便接受监督。

目前，我国养老机构管理仍实行卫生与民政“两条线”管理模式。在医养结合的养老机构，内部医院和护理院要符合卫生部门相关规定，历以医疗管理为重，然其服务理念不足；民政部门管理的养老机构服务理念相对先进，但基础医疗行为能力和慢性病管理能力不足。

无论是卫生部门的“医护型”养老还是民政部门的“照料型”养老，都需要第三方评估机构作出专业性及公正性和权威性的评估，这对系统构建养老服务质量第三方评价机制具有重要意义。

现实中，第三方评估机构本身不能颠覆现有的管理格局，养老服务业的管理转型应是一个整体推进的系统工程，第三方评估不是万能的。因此，需要理性看待、正确认识和科学引入第三方评估机制。

毋庸置疑的是，当前的中国养老服务业，可籍以第三方评估机制的建设作为突破口，加快养老服务业转型步伐及提升养老服务质量。