湖南“十三五”新型城镇化发展研究(摘要)_湖南新型城镇化

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一、湖南“十三五”新型城镇化发展的背景分析

1、时代背景

国际城市竞争态势出现新变化,高铁时代城市发展格局需要新定位，城市群成长推展城镇化新形态，城市社会环境蕴育新挑战，冲刺全面小康亟需释放新能量，推进湖南新型城镇化发展进入新常态，转变城镇发展方式任重道远。

2、重大意义

推进新型城镇化是实施国家城镇化战略的重要内容、是对接国家区域战略的重要举措、是加快实现富民强省的理性选择、是推进“四化两型”的必由之路、是推动区域协调发展的有力支撑。

3、发展现状

“十二五”期间，全省城镇化率快速提升、城镇体系日趋完善、城市群主体作用显著、综合承载能力增强、城乡统筹步伐加快，城镇化建设取得了新的成就。但与全国相比，还有相当的差距。

4、发展态势 全省城镇化产业转型升级中的利弊权衡与秩序调适可选择空间小；城乡统筹发展与公共服务保障的成本压力增大；城市现代化治理体系创新与能效释放的改革挑战多；城镇化转型发展的承载功能与滞后控制刚性趋强。

二、湖南“十三五”新型城镇化发展的总体思路

1、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，紧紧围绕“四化两型”、“三量齐升”“五位一体”总部署，发挥“一带一部”新优势，以提高城镇化质量为主题，以转变城镇化发展方式为主线，解放思想、遵循规律、因地制宜、先行先试，重点加快以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城镇可持续发展水平；以体制机制创新为动力，有序释放城镇化发展潜力、活力与魅力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化道路，为湖南率先中部地区全面建成小康社会，基本实现现代化奠定坚实基础。

2、基本原则

以人为本，宜居宜业；城乡统筹，四化同步；规划引领，市场主导；生态文明，绿色低碳；传承历史，营造优势；创新治理，公平共享。

3、战略重点

放大新型城镇化对于优空间、扩内需、转方式、保生态、强文化的正能量。

4、推进模式

集群融合发展模式、中心城市驱导模式、轴线分布组构模式、边际能效集聚模式、产城融合发展模式、旅游开发联动模式。

5、发展目标

城镇化水平和质量稳步提升。到2020年，全省城镇化力争达到全国平均水平。城镇结构体系更加优化。城镇规模等级体系更加完善合理，形成“一核三群六轴”的城镇化战略格局。城乡人居环境大幅改善。基础设施和公共服务设施显著改善，城镇服务能力和保障能力不断增强，污染防治与生态环境保护取得有效进展。城镇治理创新绩效显著。新型社会治理机制基本建立，社会更加和谐稳定。

三、湖南“十三五”新型城镇化发展的主要任务

1、着力优化省域城镇化布局和形态

依托高铁时代到来形成的新优势、城市社会来临呈现的新常态和湖南“四大板块”成长的新省情，着力构建“一核三群六轴”新型城镇化发展新格局。

（1）提升城乡规划建设水平。创新规划理念。实现城镇向功能效益型规划转变，向包容性增长型规划转变，向集约节约型规划转变，向城乡统筹型规划转变。严格规划程序。切实完善并严格履行城乡统筹规划的重大行政决策程序与专项工作程序，严格执行规划实施责任追究制度。完善规划体系。建立科学的城乡规划评价指标体系，引导全省城镇科学合理布局，促进大中小城市和小城镇协调发展。厉行规划管控。对城乡重要规划指标的管控行为进行分类评价考核，加大规划执法监察力度，确保规划有效实施。

（2）发挥城市群的主体作用。把环长株潭城市群打造成国家“两带一群”的重要增长极。推进环长株潭城市群转型升级，优化城市空间布局，推动高端创新要素集聚，建设具有国际水平的战略性新兴产业策源地和先进制造业中心。积极发展省域性城市群。立足国家战略，突出省域特色，大力构建中国大湖城市圈，大力推进湘南城市群对接珠三角都市圈，大力培育中西结合部地区民族文化生态城市带。培育构建地区性城镇群。重点推进岳阳“长江新区”、郴州“大十字”、衡阳“西南云大”、常德“桃汉临”、邵阳东部城镇群等城镇群，打造省域空间战略支点。建立城市群发展协调机制。建立健全行政驱导机制、社会共生机制、市场对接机制等协调机制，完善城市群区域共治机制与调控手段。

（3）促进各类城镇协调发展。增强长株潭复合城市辐射带动功能。构筑长株潭有机衔接的综合立体交通网络，建造高效便利的共享信息平台、构建安全强大的能源供应体系、安全有效的水利保障体系以及功能完备的城市基础设施体系。加快区域中心城市发展。增强各中心城市在区域中的辐射带动能力，提升城市综合服务功能，重点打造岳阳为长江经济带重要中心城市，郴州为对接珠三角城市群的重要中心城市，推进张家界国际旅游城市优化发展。促进县域县（市）城发展。加快基础设施建设，发展县域特色产业，促进区域性城镇群基础设施的对接，积极承接中心城市产业转移。促进湖湘特色城镇发展。挖掘湖湘文化和地方文化的固有基因和独特魅力，促进湖湘文化本底资源与湖湘山水生态资源的有机结合，发展新型特色城镇。（4）强化城镇建设空间管控。合理划分城镇空间。科学促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，形成生产、生活、生态空间的合理组构与集团对接。科学合理利用国土空间。积极推进湖南省主体功能区建设，努力构建区域布局合理、功能定位清晰、人与自然和谐相处的国土空间开发格局。优化保护生态空间。着力构建以洞庭湖为中心，以湘资沅澧水域为脉络，以武陵—雪峰、南岭、罗霄—幕阜山脉为自然屏障的生态安全战略格局。

2、着力推进农村转移人口市民化

（1）推进符合条件农业转移人口落户城镇。实行农村转移人口迁转并举方针。大力发展以二、三产业为主导的城镇经济，统筹开拓城乡就业渠道，积极帮助实现其生活方式与社会角色市民化的逐步转型。有条件地开放外来农民工及家属落户。基本建立以合法稳定住所和合法稳定就业为基本条件、以经常居住地登记为基本形式的户口迁移登记制度，放宽限制性随迁条件。吸引返乡农民工选择就近城镇落户。大力发展现代化农业，优化提升城镇企业，引导新增农业转移人口在家乡就近城镇落户定居。推动农业转移人口信息系统建设。加快构建涵盖全省城乡各级、各行业的统筹改革信息平台和人口资源变动数据库。

（2）推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。保障农业转移人口平等享有城镇公共服务。全面推进城乡民生普惠共享进程，建立覆盖农业转移人口的城市公共服务体系。完善城乡托底型基本公共服务体系。加强城乡公共服务的资金配套与政策引导，合理划分省级政府与地方公共服务支出责任。建立城乡发展型基本公共服务体系。建立健全城乡基本公共服务设施，完善平台支撑等强化发展要素保障的政策体系，构建发展型基本公共服务体系，健全就业服务体系，完善城乡公共文化服务体系。

（3）建立健全农业转移人口市民化推进机制。建立多元化的成本分担机制。建立健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，明确各方农业转移人口市民化成本分担主体与支出责任。建立就业技能培训长效机制。建立就业培训督导体系，加强就业指导和协调督促，构建覆盖全省，直达乡村（社区）的城乡一体化的公共创业培训服务体系与服务网络，健全农业转移人口劳动权益保护机制。建立市场主导的人口转移机制。减少约束农业转移人口自由流动的制度因素，降低人口城镇化的制度壁垒和个人成本。

3、着力提高城镇化可持续发展能力

（1）提升城镇基础设施建设水平。完善现代综合交通运输体系。加快高铁、高速公路网、水运，机场建设，推进区域铁路、公路、航空、水运、管道等运输方式的一体化。加强市政公用设施建设。提高城镇市政公用设施建设水平，实现城镇市政公用设施建设与城镇化进程协调发展。注重城乡公共服务设施建设。统筹城乡公共服务设施建设，优化社区生活设施布局，健全社区养老服务体系，完善便民利民服务网络，打造便捷生活服务圈。优化城镇信息化网络结构。统筹城镇物质资源、信息资源和智力资源，发展城镇信息化网络服务业，强化城镇信息基础设施建设。

（2）促进城市产业转型升级。促进产业结构战略性调整。壮大发展先进制造业和战略性新兴产业，推动各城市群域内的中心城市形成以服务经济为主的产业结构。推动产业集群集聚发展。推进重点项目建设，引导企业向园区集中，促进产业上下延伸、系统配套，衍生或吸引更多相关企业集聚，形成特色产业集群。科学推进产业园区建设。加强园区建设，完善园区交通、能源、通信等市政基础设施建设，科学配置园区医疗、卫生、体育、文化、公安等社会公共服务事业，提高园区的综合承载能力和吸引力。营造良好的创业就业环境。完善扶持创业的优惠政策，营造政府激励创业、社会支持创业、劳动者勇于创业创新的文化氛围。

（3）提升城乡人居环境质量。完善中心城区和村庄功能。积极提升长株潭城市群中心城区综合服务能效，强化中心城区功能。加强保障性安居工程建设。积极推进城镇廉租住房和公共租赁住房建设，优化城市棚户区改造布局规划，有序推进农村危房改造。推进城乡环境同建同治。科学编制城乡环境保护规划，统筹推进城乡环境基础设施建设。推进城乡绿色廓道建设。重点加强生态功能区、中心城市周边、农村林网带、道路、河流森林生态系统建设。

（4）加强和创新城市社会治理。完善城镇治理结构。创新社会治理体制，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动，强化依法治理，和公正经济社会秩序。强化社区自治和服务功能。健全社区党组织领导的基层群众自治制度，加快公共服务向社区延伸，加快社区信息化与社区综合服务管理平台建设。创新城镇公共安全治理。建立健全源头治理、动态协调、应急处置相互衔接、相互支持的社会治安综合治理机制，、应急预警管理机制、城管执法体制和互联网管理领导体制。提高城镇精细化管理水平。创建城镇精细管理标准化委员会统筹协调机制，建立健全城镇精细化管理标准体系，完善考评监督等治理机制。

4、着力推动城乡一体化发展

（1）完善城乡一体化体制机制。创新城乡一体化空间整合机制。创建城乡空间资源一体化开发的组织协调机制与统筹共赢机制。改进城乡一体化要务统筹机制。全面加快 “七个一体化”进程，促进城乡协调发展和共同繁荣。完善城乡一体化利益共享机制。建立城乡统一的建设用地市场，构建城乡之间的生态补偿机制。

（2）加快农业现代化进程。构建农业现代化产业体系。着力构建具有湖南优势的现代化农业产业体系，积极对接新型工业化，提升农业产业外延竞争力。强化农业现代化科技支撑。增加农业科技投入，加快建设农业全程信息化和机械化技术体系，加快农业科技创新体系和基层农技推广服务体系的市场化对接。改进农业现代化组织保障。全面落实国家各项强农、惠农、富农政策，统筹协调推动重大工程的实施，完善地方农业法规体系，加大农业执法监管力度。优化农业现代化市场环境。加快发展农村流通设施和农产品批发市场信息化提升工程，大力培育农村流通经纪人、经营大户和中介服务组织，严格规范农村市场行为。

（3）推进湖湘美丽乡村建设。推进宜居乡村建设。构建绿色生产方式、生活方式和消费模式。推进富裕乡村建设。加快农业、就业、创业、物业“四业富民”，促进农业稳定持续增效和农民收入持续较快增长。推进魅力乡村建设。深度发掘乡土文化资源，把乡村建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力社区。推进和谐乡村建设。科学编制县域村镇体系规划和镇、乡、村庄规划，优化村镇空间布局，分类引导村庄建设。

5、着力创建新型城镇化发展体制机制

（1）推进人口管理制度改革。建立城乡统一的户口登记制度。逐步推进城镇户籍与居民福利脱钩。健全人口信息管理制度。加快推进人口基础信息库建设，建设覆盖全省、安全可靠的人口综合信息库和信息交换平台。推进人口管理体制机制创新。加快人口服务管理工作重心向社会化、社区化、法制化转变。

（2）深化土地管理制度改革。改革城镇用地规模调控制度。严格控制新增城镇建设用地规模，提高城镇建设使用存量用地比例，大力实施农村土地综合整治。推行节约集约用地制度。健全节约集约用地政策制度体系，严格执行节约集约用地标准。改革农村土地管理制度。探索集体建设用地流转收益分配的有效实现形和方法。强化耕地保护制度。统筹耕地数量管控和质量、生态管护，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制。深化征地制度改革。缩小征地范围，规范征地程序与征地行为，完善补偿与保障机制。

（3）加快城镇投融资机制改革。优化政府财政性资金投向。提高专项经费投入，增强公共产品供给能力和农业转移人口的城镇吸纳能力。完善财政转移支付制度。合理确定各级政府在教育、基本医疗、社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制和奖补机制。拓宽城镇建设融资渠道。创新金融服务和产品，探索发行“中小城市集合市政债”，创建城市建设专项基金。扩大民间资本准入领域。积极鼓励和吸引外资、社会资本通过股份化、股权融资、项目融资等多种方式参与城镇产业发展、公益事业及重大基础设施建设运维。

（4）健全城镇住房保障制度。建立多元化住房供应体系。加快构建以政府为主提供基本保障，以市场为主满足多层次、多样化需求的住房供应体系。健全保障性住房制度。建立各级财政保障性住房稳定投入机制，扩大保障性住房有效供给。提高房地产市场调控能效。落实房地产、土地、财税、金融等相关政策，共同构建房地产市场调控长效机制。

（5）强化生态文明建设制度。健全自然资源资产产权和用途管制制度。建立自然生态资产统一登记制度，明确相应权责及监管主体，落实用途管制制度，完善节约集约用地考核评价机制。推行资源环境产权市场交易制度。探索推行自然资源产权、环境产权、使用权交易制度，建立公开、公平、公正的资源初始产权配置机制和二级市场交易体系。完善资源有偿使用和生态补偿制度。逐步扩展资源税适用范围，加大生态补偿实施范围和力度，推行环境污染第三方治理。实行信息公开与环境监管机制。完善生态文明建设行政决策公开透明机制，推行重大项目建设生态环境保护风险评估制度。—建立生态文明考核评价机制和责任追究制度。建立健全生态文明目标管理责任制，实行分类差异化考核制度。

四、湖南“十三五”新型城镇化发展的推进路径

1、实行包容增长，走以人为本的城镇化道路

加强人文城市建设。积极培育城市生态文明与商业文明，为市民提供更加便利的工作方式、体验方式和事业发展空间。提升城镇发展质量。完善城镇基础设施和公共服务设施，增强城镇综合承载能力，科学营建绿色城镇、低碳城镇、智慧城镇、优宜城镇、活力城镇与时尚城镇。增进城乡居民幸福。更加注重提高城乡居民心理满足感、家庭生活质量与健康水平，努力缩小城乡差距。促进人的全面发展。明确新型城镇化发展实践主体是人，发展目的是为了人，发展过程是关怀人，在城市建设中以人为宗旨，以人的需求为最终目标。

2、促进“两新”互动，走“四化”同步的城镇化道路 坚持新型工业化支撑。明确新型工业化的主体地位，推进新型工业化与信息化的深广融合，发展结构优化、技术先进、清洁安全、附加值高、吸纳能力强的湖南特色性现代制造业体系。推进智慧城市建设。科学制定智慧城市发展规划，全面推进“数字城市”建设，加快信息技术在社会经济发展各领域的推广。促进产城融合发展。优化城镇空间功能结构，将产业高度集中的产业园区与城市发展融为一体，促进城市化与产业集群的同步发展。以“两新”解“三农”。以城镇化吸纳农民就地就业转移，以工业化促进农民就业增收，促进农村经济转型与文明进步。

3、强大发展能量，走创新驱动的城镇化道路 加强创新城市建设。通过城乡户籍制度、土地制度、投融资制度等改革，实现城市制度创新。通过进一步完善城乡社会管理体系，营造和谐的城乡社会环境，实现城市管理创新。通过培育和挖掘城乡文化，加强文化人才培养和引进，实现城市文化创新。激活创新驱动要素。强化以企业为主体、市场为导向、重大创新平台为支撑、产学研用相结合的自主创新体系建设。加大对创新项目的投入和对创新成果的奖励，营造适宜创新的最佳社会环境。推进技术创新进步。加大政府对技术创新体系建设投入，加快科研成果孵化、转化进程，重点扶持培育一批具有基础优势的产业，起示范和带动作用。实施知识产权战略。正确选择自主创新的方向、重点领域和主要项目，科学确立自主创新的技术路线，提高知识产权的创造能力，规避知识产权风险。

4、坚持“两型”引领，走生态文明的城镇化道路 转变城市发展方式。注重城市综合承载力的提高，促进城市社会、经济与自然的协调发展，实现经济发展与生态环境的深度融合。—推进绿色城市发展。将生态文明理念和原则融入新型城镇化全过程，倡导低碳、节能、便利的城镇生产生活方式，改善城市中人与环境的关系。加强两型社会建设。构建符合“两型”要求的产业体系、技术体系和生产体系，走经济生态化和生态经济化的发展道路。

5、彰显城市个性，走文化繁荣的城镇化道路

强化历史文化传承创新。严格保护历史文化名城名镇核心保护区、历史文化街区、历史建筑风貌和文物保护单位，不断挖掘城市历史文化价值。完善公共文化服务体系。加快城乡公共文化基础设施与文化服务体系建设，构建城乡文化服务网络，改善文化设施资源不平衡、结构不平衡、投资不平衡现状。促进文化产业快速成长。推进一批重点文化项目建设，形成若干国内一流、国际知名的文化品牌，构建本土特色鲜明、传统和现代文化交融、文化与城镇发展一体的湖湘文化新高地。推进特色文化城镇建设。突出文化规划引领，把城市建设为具有鲜明地域特点、文化特色、时代特征的人文魅力空间。

6、强化市场作用，走多元参与的城镇化道路

正确处理政府和市场关系。以市场化为导向，弱化政府干预，强化市场化运营，谋求城镇建设资金投入与产出的良性循环。—促进城乡资源要素开放贯通。统筹城乡劳动力就业市场、土地市场、资金市场等要素市场，促进资源和生产要素的城乡互通。动员社会各界共推城镇化。发挥社会各界的力量共同参与，特别是鼓励民营资本投入新型城镇化建设。

五、湖南“十三五”新型城镇化发展的政策策略 注重顶层设计。坚持战略谋划、蓝图引领、创新作为，注重惠近利远的顶层设计。强化组织协调。加强对新型城镇化工作的指导协调，各部门要切实履行职责，形成配套联动的工作机制和合力。创新要素投入。增强要素投入的吸引力、增强要素投入的协调力、增强要素投入的整合力三个方面着力，构建全要素投入体系。突出人才支撑。建立健全新型城镇化人才的培养、评价、分配、流动等体制机制，全面营造优良的人才的政策环境。及时总结引导。加强顶层设计，发挥制度的整体力量，通过试点示范，为推进新型城镇化凝聚共识、探索规律、开拓道路。

课题承担单位：湖南省社科院 课题负责人：童中贤

一、湖南“十三五”新型城镇化战略思路

（一）新型城镇化的指导思想

把握以人为本、公平共享的新理念，四化同步、城乡统筹的新定位，优化布局、集约高效的新举措，生态文明、环境优美的新目标，文化传承、特色鲜明的新要求，全面提升新型城镇化质量和水平。

（二）湖南“十三五”新型城镇化发展原则

发展原则包括：以人为本原则、产城融合原则、体制攻坚原则、生态优先原则、因地制宜原则以及渐进发展原则。

（三）湖南新型城镇化要处理好几个关系

一是处理好政府与市场的关系，地方政府不能再像从前那样大包大揽地参与和干预市场经营活动，要充分发挥市场的作用。

二是处理好规模扩张与质量提升的关系，严控追求速度、粗放发展，甚至搞跨越发展的倾向。

三是处理好产业发展与空间扩张的关系，城镇用地规模必须严格与产业发展需求相挂钩，不能无止境地增加工业用地和商业用地。

四是处理好生态文明与经济增长的关系，必须将资源开发和城镇化对生态环境的负面影响降到最低程度。

五是处理好硬件建设与文化传承的关系，将湖湘文化与红色革命精神有机地融入到新型城镇化建设中。

（四）湖南“十三五”新型城镇化战略目标

一是城镇化率适度提高，努力实现与全国城镇化率基本持平，争取年均城镇化率增加1.2个百分点，到2020年城镇化率达到55%。

二是城镇布局继续优化，空间结构协调发展格局基本形成，构建“一核心、四片区、五层次”的湖南区域城镇空间优化格局。

三是公共服务大幅增加，人均占有率持续攀升，特别是保障性住房、信息设施建设、地下空间开发、教育、医疗等公共服务设施。

四是生态环境明显改善，居民幸福指数不断提高，要提升绿化率、控制PM2.5数量、保护城镇生态湿地、改善河流湖泊水质水量。

五是智慧城市持续推进，信息化水平显著提升，包括智能电视网络试点、公共WIFI热点覆盖、三网融合等方面。

二、湖南“十三五”新型城镇化的空间布局

湖南“十三五”新型城镇化要构建“一核心、四片区、五层次”的城镇空间优化格局。“一核心”是指以长沙为龙头；“四片区”是指要大力发展长株潭城市群、湘南城市簇、湘西城市带以及洞庭湖城市圈四大城镇体系；“五层次”是指构建大中小城市与小城镇五个层次城镇协调发展的城镇发展新格局。

（一）大力发展长株潭两型社会城市群

一级特大型城市——长沙市市区常住人口可达800至1000万，二级大城市株洲市区常住人口可突破300万、湘潭市区常住人口可突破200万；三级中等卫星城市包括可向100万人口的大城市发展的娄底市；四级重点小城市是长沙、株洲、湘潭和娄底辐射下的长沙县城、浏阳市、宁乡县城、醴陵市、株洲县城、攸县县城、湘潭县城、湘乡市、韶山市、涟源市、双峰县城、新化县城等。

（二）倾力打造洞庭湖生态经济城市圈

二级大型城市岳阳市、常德市和益阳市三市市区平均常住人口要达到120万左右，并形成岳阳市下辖的临湘市、华容县、岳阳县，常德市下辖的临澧县、桃源县、汉寿县、以及益阳下辖的南县、沅江市、桃江县等一批人口接近40万左右的功能型小城市，其中新建的津澧市人口可达50万以上，成为常德的副中心城市。

（三）着力培育湘南产业转移城市簇

二级大型城市衡阳市市区常住人口要突破150万、郴州市市区常住人口要突破100万，邵阳市市区常住人口要突破80万；三级中等城市永州市市区常住人口要突破70万，并形成衡阳下辖的耒阳市、衡阳县、衡南县、常宁市，郴州市下辖的资兴市、桂阳县、宜章县，永州市下辖的东安县、祁阳县、道县，以及邵阳市下辖的武冈县、邵阳县、邵东县等一批城镇人口在30万左右的功能型重点小城市。

（四）努力构建湘西生态旅游城市带

三级中等城市张家界市和吉首市市区常住人口要突破40万、怀化市市区常住人口要突破70万，并形成张家界的慈利县、桑植县，湘西的凤凰县、花垣县、泸溪县，以及怀化的中方县、溆浦县和麻阳县等一批城镇人口在20万左右的功能型卫星四级重点小城市。其中溆浦县、凤凰县、龙山县等县可撤县建市，龙山县城和毗邻的湖北来凤县城如突破行政区划障碍，可融城或实现龙凤一体化。

三、推进湖南“十三五”新型城镇化的对策建议

（一）创新领导机制，加强新型城镇化的组织

一是地方政府要成立以行政首长挂帅、发改委部门为牵头成员的领导小组，专门负责新型城镇化规划的编制、监督和评价等工作。

二是必须要实现大中小城市与小城镇规划、乡村规划一体化的全覆盖，特别是数量众多的中小城镇规划编制要得到保证。

三是城镇规划要体现文化特色城市的要求，把保护好历史文化遗迹、保护好名城名镇名村与新建现代城市设施有机结合起来。

四是要保证城镇化规划的权威性、连续性、稳定性，城镇规划要一张蓝图要干到底，确需修编，则按程序进行。

五是改革城镇化的考核指标，改变以GDP论英雄的偏向，突出城镇化中民生指标、生态文明指标等的考核。六是改革官员任职制度，适当延长任职周期，减少届中主要负责人的调动，以约束官员少建短平快的政绩工程。

（二）调整行政区划，增强城镇规模经济效应

一是要加快推进规模偏小城镇的合并进程，增强中小城市和小城镇的规模效应，提升城镇的公共服务供给能力。

二是要审慎推进撤县改区的城市扩张进程，严格依据城市产业发展需求对城市扩张进行把关，形成有效的规模扩张和城市成长。

三是对现有严重违反生产力布局客观规律、阻碍城镇化顺利推进的行政区划进行调整，该撤的撤，该并的并。

（三）夯实产业基础，保障新型城镇化动力

一是在城镇化规划过程中，必须以产业发展现状与预期为依据，科学制定城镇土地使用规模的规划。

二是在城镇化实施过程中，要依据产业发展的实际需求，对城镇空间布局和土地使用规模进行适当调整。

三是在城镇化发展质量评价过程中，必须重点考虑产业与城镇的融合发展程度。

四是加强对工业园区的建设与管理，把增强工业园区产业聚集能力、科技创新能力、单位面积综合产出能力作为园区发展的重点。五是要把创业与产业发展结合起来，政府要有鼓励创业的政策支持，以创业促产业，以创业带就业。

（四）健全成本分担制度，推进农业转移人口市民化 一是政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、劳动就业、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房以及市政设施等方面公共成本。

二是雇工企业要落实农民工与城镇职工同工同酬制度，依法为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费用。

三是农民工要积极参加城镇社会保险、职业教育和技能培训等，并按照规定承担相关费用，提升融入城市社会的能力。

四是要完善农业转移人口社会参与机制，推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会。

（五）创新土地制度，允许土地使用权自由流转

一是要建立科学的农用土地流转制度，让农民能在法律法规保障下公平、放心地出让土地经营权，解除农民进城的后顾之忧。

二是要探索城乡建设用地置换和上市交易制度，促进建设用地市场的城乡统筹发展。

三是在保障农业转移人口“三权”的前提下，探索其自愿转让“三权”增加财产性收入，或转换成城镇住房及社会保障的途径及模式。

（六）改革户籍制度，实行城乡一体的户籍管理 一是全省建制市镇逐步建立居民登记证制度，进入城镇超过三个月的，发放居民登记证，视同城市居民。

二是要处理好农民在市民化进程中享受城市公共服务与拥有农村土地价值之间的辩证关系，让农民放心地进城并安居乐业。

三是要在试点基础上逐步推进城乡人口双向流动制度改革的试验，如允许退休老人等部分有返乡居住意愿的人群落户家乡。

（七）改革社保制度，促进社保服务的城乡一体化 一是逐步实现城乡社保的无缝对接，将城镇社保的户籍原则改进为就近原则，让进城农民工能就近享受工作所在地的社保服务。

二是要扩大大病医保的范围、构建社区连锁诊所体系，让居民实现小病在社区自己解决、大病到大医院国家帮忙解决的愿景。

（八）完善财政制度，逐步实现地方事权财权一致 一是要推广“省直管县”财政制度改革经验，增强县域经济财政主导权，让地方政府的事权与财权最终逐步实现一致性。

二是从在有效监管的前提条件下，改善小城市和小城镇建设中资金散、乱、小的现状，让有限的资金能发挥最大的作用。

（九）强化生态环境保护制度，推进生态文明城镇建设 一是严格执行国家国土空间开发保护制度的规定，坚定不移实施主体功能区制度，划定生态保护红线。二是实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，加大对生态功能区、生态修复区的生态补偿力度，扩大生态补偿范围。

三是推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场机制。

课题承担单位：湖南商学院 课题负责人：柳思维