关于我市殡葬改革的实践与思考_我国殡葬改革现状分析
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关于我市殡葬改革的实践与思考
一、基本情况
1996年市委、市政府成立了市殡葬改革领导小组，1997年全市实行遗体火化，2004年开展了坟墓“双整治”活动，整治“一空一实”、“双空寿坟”，2007年开展了“三沿五区”坟墓搬迁治理，全市现有市、镇（街道）、村级生态公墓595个，2010年我市出台了《临安市殡葬基本服务项目免费办法》，对城乡低保户、困难家庭和特困户家庭成员，以及烈士遗属等重点救助对象给予不同程度的减免，截至2014年7月，享受殡葬基本服务项目免费的有10008具遗体，减免金额800余万元，进一步减轻了群众办丧负担。
二、存在问题
（一）管理职能不明。我国的《殡葬管理条例》中有关条款操作性不强，已明显滞后于实际工作，尤其是政府有关职能部门的殡葬管理职能不明确，执法条款缺乏刚性，执法主体权限含糊不清等因素的影响，导致殡葬服务市场、公众丧葬习俗行为缺乏应有规范，导致少部分地方出现乱葬乱埋回潮、丧葬用品市场无序等现象。
（二）公墓政策滞后。依据《公墓管理暂行办法》：公墓分为公益性公墓和经营性公墓。公益性公墓是为农村村民提供骨灰安葬服务的公共墓地。经营性公墓是为城镇居民提供骨灰安葬实行有偿服务的公共墓地，属于第三产业。而我市目前只有九仙山公墓是合法的经营性公墓，其它都是农村公益性公墓，但现状是，在农村公益 1
性公墓中存在着对外经营行为，特别是我市主城区周边的农村公墓，事实存在，但查处难。
（三）财政投入不足。近年来，我市各级公共财政对殡葬事业的投入明显不足。在殡仪馆的基础设施建设方面，近年来，我市财政几乎没有投入，大部分殡仪馆的基础设施建设、设备更新维护、人员工资福利等费用，绝大部分来源于殡仪服务、丧葬用品销售收入；在公墓建设方面，经费严重不足，导致公墓建设档次低，品位不高，不能满足群众需求；在坟墓治理方面，由于经费投入不到位，林地散坟迁移难以有效开展，“三沿五区”坟墓整治不够彻底，尤其随着城市化新交通干线的不断延伸，新一轮“三沿五区”坟墓又将凸现。此外，殡葬惠民政策的延伸也需要加大投入。
（四）工作进度不一。由于各镇、街受地理环境、交通条件、经济发展水平等因素影响，镇、街之间的殡葬改革工作差异较大，存在不平衡现象。做好比较好的如青山湖街道，全街道只有一个集中安臵的公益性公墓，节约土地，管理到位，群众认可。但有少数镇、街没有把殡葬改革工作放到重点位臵，对市委、政府的文件精神领会不透，工作上产生畏难情绪，加上宣传力度不到位，导致建新坟、做“双空”寿坟、老坟新修、修豪华坟、点多面广、管理无序现象仍然存在。
三、目标任务
到2020年，我市“惠民殡葬、公益殡葬、绿色殡葬、阳光殡葬、人文殡葬”五位一体的现代殡葬实现突破性发展，处于杭州地 2
区领先地位。全市范围内实现殡葬基本服务免费，建立完善的困难群体殡葬救助保障制度；殡仪馆实现设施现代化、环境园林化、管理规范化、服务人性化；建成占地500亩的高标准经营性公墓，新增死亡人员实行生态葬法，逐步推行树葬、花葬、建骨灰灵堂等不保留骨灰葬法及节地葬法；建立覆盖城乡的服务网络，满足城乡居民文明治丧需求；全市“三沿五区”视线范围内的坟墓整治和青山白化治理取得明显成效；厚养薄葬、文明节俭办丧事成为社会主流风尚，实现殡葬文明和进步。
四、主要措施
（一）坚持便民惠民，完善基本殡葬惠民政策。
1.扩大惠民殡葬政策享受对象范围。除原有规定的享受对象外，针对全市最低生活保障对象、残疾人、持证困难家庭、重点优抚对象、百岁老人等特殊群众，建立以免费殡葬为主要内容的生态殡葬救助保障机制，切实保障困难群众的殡葬需求。完善社会资金参与殡葬惠民事业机制，新建或扩建经营性公墓要预留一定比例的墓穴数，免费提供给困难群众。
2.增加惠民殡葬政策保障项目。有重点、有步骤、分层次地推动惠民政策保障项目实施，除原有规定的遗体接运、遗体停放、遗体火化、骨灰寄存等四项费用外，逐步增加保障服务项目，提高减免补贴标准。
3.简化殡仪基本服务免费申请程序。尽可能简化操作程序，减少结算环节，推行惠民项目减免“一站式”结算服务，确保便民、快捷、高效。
（二）坚持规划先行，加快完善殡葬设施建设。
1.制定殡葬设施专项规划。整合现有殡葬设施资源，科学合理确定殡葬设施布局、规模及数量，改造和使用先进的殡葬设施，严格控制骨灰公墓建设和发展，有计划推进大型骨灰灵堂建设，由政府购买服务，积极引导群众将保留骨灰方式从“入土”转为“入室”，实现骨灰处理以集中骨灰灵堂存放和生态葬法为主。近期要加快公益性生态墓地、经营性公墓、骨灰灵堂、殡仪服务中心的规划建设。规划远期，要在完成大型骨灰灵堂、骨灰寄存处建设的基础上，分阶段、分步骤整合公益性墓地安葬形式，骨灰处理实现以大型骨灰存放室存放为主，同时积极推广骨灰树葬、花葬、草坪葬等生态型葬法，全面达到绿色、环保、节地的目标。
2.严格公墓建设标准。严格按照《浙江省公墓管理办法》规定的标准和批准的规划建设公墓，要按照节约土地、保护山林、美化环境的原则建设，坚持坟碑小型平臵、地表无坟头、墓区生态化，实现墓区规范化、园林化、个性化、艺术化。提倡镇街、村村联片联办的方式建造公墓和骨灰堂。将墓地绿化纳入当地年度绿化造林计划，对绿化造林达标的给予补助，确保新建墓地绿化覆盖率不得低于90%。同时，每个公墓都要划出一定区域作为树葬、花葬、草坪葬示范区，在这基础上各镇、街要对墓区搞好四至定位，防止墓区无边界的发展。
3.强化公墓日常管理。根据公墓公益属性，从严掌握收费标准，切实加强对公墓的依法管理。建立健全公墓日常监管制度，对违规公墓建设行为及时予以查处，实现对公墓建设的有效管理。
（三）坚持管理创新，着力提升殡葬服务水平。
1.推行集中文明治丧。按照中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于党员干部带头推动殡葬改革的意见》和全国第四次殡葬会议的精神要求，以便民原则，在城区合理划定一个或几个区域，建设集中治丧殡仪服务场所，提供治丧、吊唁、守灵等殡仪服务，有序推进人口集聚区丧事集中办理，切实从根源上消除丧事扰民现象。殡仪活动应当文明、节俭，不得妨碍社会公共秩序、危害公共安全，不得侵害他人的合法权益，不得在丧事活动中占用城市道路、学校、医院等公共场所设臵灵堂、灵棚、围丧、游街、吹打、燃放鞭炮等，不得在城市居民区内和繁华商业街区两侧摆放花圈、花篮，影响周围群众正常生活。
2.规范殡葬服务行为。严格执行政府定价、政府指导价，殡葬服务单位合理带头降低市场调节价，发挥平抑物价的作用，规范殡葬服务收费项目，保证同类殡葬用品价格不高于市场价，中低价位殡葬用品足量供应。全面落实殡葬服务项目、收费标准、服务内容、服务程序、服务承诺、服务监督“六公开”制度，切实加强队伍建设和行风示范窗口建设。
3.创新殡葬服务方式。加大殡仪服务力度，提供“一站式”服务和引导服务，从不同层面和程度上满足不同人群的需要，既让经济条件较好的逝者家属办好丧事，又让生活困难的群众办得起丧事。各社区依托社区服务中心，设臵殡仪服务窗口，配备社工为社区居民提供丧事咨询、丧事引导、丧事代理等殡仪服务。推出网络祭奠、鲜花祭扫等时尚祭祀方式，开通“时空邮箱”、“时空短信”业务，提供虚拟网络祭扫、悬挂追思心愿结、折千纸鹤等绿色祭扫渠道，引导群众文明安全祭扫先人。
（四）坚持移风易俗，全面推进绿色殡葬。
1.加强殡葬宣传。始终坚持正确的舆论导向，充分发挥新闻媒体舆论阵地作用，用殡改文化熏陶、引领群众，积极倡导厚养薄葬、丧事简办的文明新风，不断增强人民群众参与殡葬改革的自觉性和认同感，为深化殡葬改革建设现代殡葬营造良好舆论氛围。
2.治理青山白化。结合我市“绿色家园、富丽山村”精品村、特色村创建和打造“百里画廊”的有利时机，抓好村中坟、林地散坟和生态墓地整治。一方面按照艺术化、生态化、园林化、小型化的要求，制订坟墓生态化改造标准，坚持典型引路，逐步推进生态墓地改造整治。另一方面，针对村中坟、林地散坟以及其他地方现有私坟，采取“能改则改，应迁则迁”的方法，综合治理，逐步根治青山白化现象。
3.实行奖励补助。各经营性公墓和公益性公墓要积极推行树葬、花葬、草坪葬等生态葬式，公墓安葬以生态葬式为主。政府出台生态葬法奖励、补贴办法，大力推广树葬、花葬、草坪葬、建设骨灰灵堂等方式，逐步实现由保留骨灰到不保留骨灰的“二次变革”。
（五）坚持务实管用，建立健全殡葬管理长效机制。1.建立健全殡葬改革领导机构。市殡葬改革领导小组由市政府分管领导担任正副组长，负责全市殡葬改革工作的重要决策、部门的协调指挥、执法的监督检查；镇、街也要调整充实相应的领导小组机构，负责本镇、街殡葬改革的全部工作，并设立以镇、街民政
所为主体的综合办事和执法机构。
2.建立健全联动协作机制。建立市殡葬改革领导小组牵头，民政、建设、国土、发改等多个部门参与的分工协作机制，建立联席会议协调制度，及时对殡葬管理过程中出现的新问题、新情况进行研究和解决，实现管理信息互通、执法协调联动，形成问题联处、执法联动的管理格局。其中，民政部门要负责殡葬政策的制定和实施，加强殡葬行业管理，提升殡仪服务质量，会同相关部门统筹协调殡葬工作中的突出问题；公安、城管执法、环保等部门要依照各自职责，依法对丧事扰民、影响环境的行为进行劝阻、处罚，并协助有关部门加大对殡葬违法违规行为的查处；国土、林业部门要依法查处非法建坟，擅自改变土（林）地用途的违法行为；规划部门要会同民政、环保等部门对墓地及殡仪服务点进行合理规划和布局；新闻单位要加强移风易俗、文明殡葬的宣传；文明办要把文明治丧纳入文明社区（村）评比的重要内容；发改（物价）部门要加强对殡葬服务项目、收费标准的价格监管；工商部门要严格市场准入，对违法制造、销售丧葬用品的企业和个人进行查处；其他相关部门也应主动做好配合工作，确保我市殡葬改革顺利推进。
3.建立健全四级管理机制。民政部门是殡葬管理工作主管部门，在市、镇、街、村（社区）下分别设立殡葬管理工作站、管理员、协理员负责殡葬管理日常工作，形成完善的四级殡葬管理网络，一级抓一级，层层抓落实。其中，镇、街要建立专职殡葬管理队伍，设立社区殡葬信息员，做好本辖区的殡葬管理工作。
4.建立健全督查考核机制。市政府与各镇、街，各镇、街与各
村委会逐级签订殡葬改革和管理责任书，严格落实管理目标，同时明确各级管理责任人，确保殡葬管理工作目标到位、责任到人。将殡葬改革工作纳入市委、市政府对各镇、街和相关部门的重点项目考核内容，由市殡葬改革领导小组办公室制订考核细则，会同市考评办年度殡葬改革工作目标任务完成情况进行考核。为鼓励先进，市财政每年要拨出专项业务经费用于各镇、街考核奖励，推动殡葬改革工作。建立党员干部殡葬改革违规行为问责制度，纪检部门要将之作为作风建设的重要内容来抓，对违反殡改规定，涉足封建迷信活动、丧事活动大操大办的党员干部按照党纪、政纪严肃处理。
5.建立健全政府公共财政保障机制。对殡葬惠民政策、“三沿五区”、“四边三化”坟墓治理、乱葬乱埋整治、生态化葬法、殡葬执法、基层殡葬专（协）管员补贴等，要安排专项工作经费，并纳入财政年度预算。进一步加大对殡葬基础设施建设投入，出台入葬生态化墓地的奖励补助政策，确保殡葬改革各项工作的深入推进。
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