党政一肩挑体制下学校党建工作的实践与思考_学校党建工作体制机制
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“党政一肩挑”体制下 学校党建工作的实践与思考
泸州市教育局党办
随着教育发展的需要和学校干部人事制度改革的深入推进，在“校长负责制”的基础上，我市多数中小学校实行了“党政一肩挑”（书记、校长一人兼）的领导管理体制形式。当前，在深入学习实践科学发展观、推进教育加快发展的新形势下，“党政一肩挑”体制下的学校党建工作，也存在着不断丰富、完善和发展的必然性。
一、学校“党政一肩挑”体制体现出的实践得失
（一）“党政一肩挑”体制的优越性
自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布以后，全国中小学校管理制度得到了进一步明确，学校逐步实行“校长负责制”。随着教育改革发展的深入推进，多数中小学校逐步实行校长、书记一人兼的“党政一肩挑”领导管理模式。
近些年来，市、区县教育部门一直在深化进行“党政一肩挑”的学校领导管理模式的实践与研究，对校长依法管理学校，学校党组织发挥政治核心和监督保证作用，学校工会、教代会参与学校民主管理和民主监督作用以及相关的一些制度进行了不断完善。实践证明，中小学校实行“党政一肩挑”是学校干部人事制度改革的一项重要举措，为解决学校原管理体制方面存在的“扯皮”现象等各种弊端发挥了重要作用，进一步强化了校长行政管 1 理权力的有效行使，强化了学校党组织和党员作用的有效发挥，强化了学校党、政、工、团多方力量的有效整合，有力促进了学校的和谐稳定和教育事业的快速发展。
（二）目前“党政一肩挑”体制存在的不足
学校实行“党政一肩挑”领导体制，将校长、书记职权集于一人，其目的是有利于加强和改善党对学校工作的领导，有利于校长职权的有效行使，有利于推进学校的改革和发展。但是，由于学校党政管理权力过于集中，在实践中也存在着一些问题，主要表现在两个方面：
1、监督制度缺乏机制保障
按照学校党组织职能和党风廉政建设要求，学校党组织对校长行使行政职权实施有效监督，说直白和形象点，就是书记监督校长。在学校的管理体制中，由于职责角色分工不同，校长作为法人代表，主要对学校实施行政事务全面管理，书记作为学校党组织负责人，主要是实施政治领导，起政治核心和监督保障作用。校长工作上的计划、方案、决定等直接受到书记的“审视”，运用权力时也必然会受到书记的制约。这是党建工作在中小学校组织领导体制上的具体体现，也是校长与书记正常的职能分工，符合权力制约论的观点。实行“党政一肩挑”后，书记监督校长的机制已就消失了，党组织对校长的监督也就不能有效到位，存在运作障碍。在这种状况下，党组织和教代会的监督作用发挥得如何，常常不是基于制度的保证，而是取决于学校“一把手”的个人素质。再说上级党委和纪委对学校“一把手”的监督，一般限于工作检查考核和听取汇报，或是接到举报后的调查处理，很难实施过程监督。事后的调查处理、纠正或补救，已属“马后炮”，难以做到防患于未然。在党组织和教代会难以监督到位的情况下，加之“一把手”素质问题，就可能会出现决策失误、群众不满、处事不公等后果，甚至出现违法、违纪等现象。如原泸县四中校长xxx在教师调进调出上收受现金，合江县马街中学原校长xxx在采购物资上收受贿赂，就是在监督机制缺失的情况下发生的。
2、民主管理缺乏制度的落实
教职工是学校的主体，按理“主体”应是学校管理的直接参与者。目前在个别学校的具体管理形式中，教职工的管理参与性和民主性还远远不够。教代会作为民主管理的一种设置机构，个别学校只热衷于教职工福利方面，对涉及学校工作的质询和听证、学校相关制度的制定及有效监督，缺少“主人”对学校应有的关注。造成这些情况的一个直接原因，是缺少与 “党政一肩挑”体制相配套的教代会民主管理的制度和章程，或是虽有制度和章程，亦因“一把手”权力和素质问题的使然而不能得到很好落实。这是“党政一肩挑”存在的又一个问题。
二、当前学校“党政一肩挑”体制必须研究和改进的三种关系
按照“校长负责制”管理体制，校长行使行政管理职能，学校党组织行使政治核心和监督保证职能，学校工会、教代会行使参与民主管理和民主监督职能。在新的发展形势下，“校长负责制”和“党政一肩挑”体制的实施已赋于新的时代要求。其理念与操作应在深入学习实践科学发展观、全面推进素质教育的大背景下作进一步发展。根据我市中小学校在实践中总结的经验和教训，归纳起来，重点是要正确处理好三种关系，解决好存在的不足问题。
（一）正确处理好“一把手”和集体领导的关系
集校长和书记职权于一身的 “一把手”，权力高度集中，但这并不意味着“一把手”一个人领导一所学校。中小学校实行的校长负责制有两个先决条件：一是党组织的政治核心作用和对办学方向、办学过程的监督保证；二是教代会对办学重大事务的民主管理和监督。这种体制体现了我们党提倡的民主集中制，实际上还是集体领导与分工负责相结合的领导体制。因此，集党政职权于一身的“一把手”，必须在行使职权中保证民主集中制的贯彻落实。“一把手”对学校党政工作负全面责任，代表了一所学校。但“一把手”的角色更多的是定位于领导集体中的班长和责任人的位置，并不是简单的“一个人领导”的概念，这是“党政一肩挑”体制的本质含义。如果仅仅把 “党政一肩挑”体制当成“校长书记家长制”，容易使“一把手”自觉或不自觉地从教职工队伍中孤立出来，容易漠视党组织和工会、教代会等群团组织的作用，影响学校党、政、工、团整体功能的充分发挥。因此，实行“党政一肩挑”体制要坚持和健全民主集中制，必须充分体现集体领导，而不是体现个人领导，坚决防止在实行 “党政一肩挑”体制下只讲集中而不讲民主的个人专断行为。
（二）正确处理好“一把手”与学校党组织的关系 在“党政一肩挑”体制下，“一把手”权力高度集中，书记与校长的制约机制失衡。为强化制约机制，书记角色的制衡作用应由学校党组织尤其是党总支委员会（党支部委员会）承担起来，“一把手”虽是书记，确又是制衡的对象。学校的一切重大事项，都要通过党总支委员会（党支部委员会）这个领导核心集体讨论决定，研究决策重大事项应实行票决制。因此，实施“党政一肩挑”体制正常运转的重要前提，就是要正确处理好“一把手”与党总支（党支部）的关系，这主要体现在制度上的明确和落实。“一把手”和党总支（党支部）两方的工作都应“实”，“指挥”和“保证”这两大系统都应“强”，只有这样，“一把手”与党总支的关系才是比较协调的，才能保证“党政一肩挑”体制正常运转，充分发挥其优越性。
（三）正确处理好“一把手”与教代会的关系
教代会是民主管理学校的组织形式，既是学校权力运行中的一种组织制度制约，又是一种动力加速器。教代会作用的发挥，有利于培养教职工的主人翁意识，调动教职工的积极性，促进学校团队建设，提高学校管理中的认同感。教代会作用的发挥取决于三大因素，一是党组织的领导，二是制度的确立和运作，三是“一把手”的民主意识和作风。教代会既是一种组织形式，也是一种权力，行使的是支持“一把手”依法治教和民主监督“一把手”的权力。要建立健全与“党政一肩挑”体制相配套的教代会运作机制，强化教代会的功能，充分发挥好教代会的作用。学校“一把手”必须、也应该清醒地认识到教代会的重要性和不可缺性，而教代会也必须在学校党组织的领导下，从制度和职责上真正落实“到位”，正确处理好两者关系。近年来市教育局党委会同市教科文卫工会，制定下发了加强和改进我市中小学校教职工代表大会的工作意见，进一步规范了中小学校教代会的运作程序，有效促进了学校工作。
三、“党政一肩挑”体制下学校党建工作的特点与定位
新形势下学校实行“党政一肩挑”体制，根本目的是切实加强党对教育事业的领导。在“党政一肩挑”体制下，学校党组织建设理应得到进一步加强，这既是加强党对教育事业领导的客观需要，又是当前开展深入学习实践科学发展观活动的目标任务之一，更是新形势下我党执政水平在学校教育事业上的检验。
（一）“党政一肩挑”体制下学校党建工作的功能定位
按党章规定，中小学校党组织的功能定位集中到一点，是要鲜明地“发挥政治核心作用”。什么是“政治核心”，“政治核心”就是政治领导。学校实行的是校长负责制，所以应当明确的是，中小学校党组织不是在学校发挥全面的核心作用，而是在政治方面发挥核心作用。通过对“政治核心”的把握，可以明确中小学校党组织的基本定位，就是在政治上发挥领导作用。因此，从这个功能定位出发，可以认为，中小学校党组织的任务主要有以下七个方面：
1、坚持社会主义办学方向。认真执行上级党组织的决定，保证监督学校行政贯彻落实党的路线、方针、政策和国家的法律法规，保证学校的安定团结与政治稳定。
2、坚持党管干部和党管人才的原则。协助干部主管部门做好学校领导干部的培养、教育、管理和监督工作，协助学校校长推进干部人事制度改革。
3、支持校长负责制的管理体制，参与学校重大问题决策。召开学校党总支会议或党政联席会议，对学校重大事项、干部任免、重要项目、资金的安排等，实施公开监督，提出建议，确保决策的民主性和科学性。
4、领导和支持教代会（工会）有效开展工作。保障教代会依法行使民主管理权利和履行义务，发挥教代会民主管理和监督作用。
5、抓好学校党组织自身建设。加强对党员的管理、教育和监督。以制度建设为重点，把思想建设、组织建设、作风建设有机结合，推进党风廉政建设，确保党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用的更好发挥。
6、抓好学校思想政治工作和精神文明建设。领导学校工会、共青团等群众组织工作，加强学生德育工作。
7、全面贯彻党的知识分子政策、民族政策、宗教政策，做好统一战线工作。
（二）健全完善学校党组织核心作用的工作机制
在“党政一肩挑”体制下，建立一套职责明确、运作规范、科学高效、系统完整的党建工作机制，是保证党组织工作成效的基础。机制的建设应从以下方面健全：一是建立健全党总支委员会和党政联席会议制度；二是健全完善领导班子议事规则；三是建立和落实党风廉政建设责任制度；四是建立党内情况通报制度；五是建立完善重大决策征求意见制度；六是完善领导班子民主生活会制度；七是制定和完善党务校务公开制度；八是制定和完善表彰先进、鞭策群体的激励机制；九是制定和完善领导干部深入教职工群众制度；十是制定和完善领导干部定期考核评议制度。
党建工作机制必须要明确具体，党组织的各项工作才能落到实处。如：在党总支会议或党政联席会议制度中，要明确党组织对学校工作实施审议监督的权力和具体程序方式；在党风廉政建设制度中，要重点明确对“一把手”的具有可操作性的监督制约机制等等。
四、新形势下学校党建工作的创新
最近，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确指出，要以改革创新精神加强和改进党的建设。当前在实施“四个四”发展战略、加快建设“川滇黔渝结合部教育培训中心”新形势下，我们要坚持以改革创新精神加强中小学校党建工作，有力促进泸州教育事业的加快发展。
（一）在工作思路上的创新
中小学校党组织要在新的发展形势下，认真研究自身工作性质特点，围绕学校中心任务抓好党建工作。当前，提升教育发展水平，让人民群众子女“享受优质教育”的问题，已成为我市中小学教育发展的阶段性特征。人民群众对优质教育需求的日益增长与我市优质教育资源不足的矛盾是当前我市中小学教育发展的主要矛盾。当前我市教育发展目标是创建“川滇黔渝结合部教育培训中心”，提升泸州教育发展水平领先于周边地市。学校党建工作思路要紧扣这一主要问题，主动适应教育改革发展的新形势，在着力提高办学水平、打造优质教育、创建“川滇黔渝结合部教育培训中心”发展目标上努力开展工作。只有不断研究新情况新问题，创新工作思路，紧紧围绕学校发展开展工作，才能使党组织和党员充分发挥作用，始终充满生机和活力。
（二）在工作重点上的创新
中小学校党组织是保证学校贯彻党和国家方针政策的执行者，在促进学校教育事业发展中起政治核心作用。这种政治核心作用体现在四个方面。即：把握学校办学方向；凝聚学校教职员工；监督学校办学过程；加强对党员的教育管理。学校党组织要把这四个方面重点工作置身于学校改革发展的整体工作之中，采取有效措施，选择适当载体，努力实现党组织工作由传统方式向现代方式的转变，由应付式向主动式转变，由封闭式向开放式转变。要注重对党员进行理想、9 信念、宗旨、纪律、作风等方面的教育和业务方面的培训，促进党员整体素质的提高。
（三）在工作方法上的创新
好的工作方法，有利于提高工作实效。学校党组织要积极探索党建工作与学校中心工作相结合的途径和方法。要把党建工作渗透、融合到学校教育工作之中，防止党建工作与教育工作“两张皮”。一些学校党组织总结的“主动履行、紧密结合、多方体现、有机渗透”的党建工作方法，很有典型性。一些学校党组织开展“以党风促师德师风”、“三爱一奉献”（爱岗敬业、爱校如家、爱生如子、为党的教育事业作奉献）等主题活动，有效促进了教师素质的提高。泸州高中在学习实践科学发展观活动试点工作中积极开展“学理论、促教改、创名牌”主题活动，促进了教育质量的进一步提升。市教育局党委连续七年组建七届师德报告团在全市教师中巡回演讲，有效促进了全市教师队伍建设。各中小学校要积极探索适合新时期学校党建工作的载体，通过开展形式多样的党建主题活动，使党建工作与教育工作更加紧密结合，才能更好地促进学校教育事业发展。
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