[国研专稿]以破解资源环境难题为重要突破口推动结构调整和发展方式转变的实质性进展(下)_环境资源问题

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[国研专稿]以破解资源环境难题为重要突破口推动结构调整和发展方式转变的实质性进展（下）

（二）资源环境领域是市场经济条件下政府推动结构调整的适宜切入点

“谁”来调结构，结构调整中政府、企业和市场各自应扮演什么角色，发挥何种作用，是长期以来争议较大、同时理论性和现实性都很强的问题。我国的社会主义市场经济正在完善过程之中，市场经济是资源配置的基础，也应当是结构调整的基础。宏观上呈现的各种结构和比例关系，主要是由社会上大量的企业和个人在市场机制引导下的活动形成的。通过完善市场机制，使之在结构调整中更好地发挥基础性作用，应是我们坚持不懈努力的方向。

另一方面，由于以下几方面的原因，又需要政府在结构调整中发挥重要作用。一是我国市场经济尚有诸多不完善之处，其完善过程中需要政府发挥作用；二是即使在较完善的市场经济中，也有“市场失灵”问题，需要政府的作用加以弥补；三是我国正处在工业化进程中的结构快速转换时期，不少特定问题解决超出了市场机制的能力范围；四是现阶段各级政府在资源配置中握有较大权力，国企大多处在基础性行业，本身就是市场活动的直接参与者。在看到政府发挥作用必要性的同时，也应看到政府不当干预产生负面影响的风险，因此，政府推动结构调整的切入点或“抓手”选择至关重要。现阶段资源环境领域需要解决大多数问题，属于理论上所说的“外部性问题”，政府以包括直接干预等多种手段介入理由充分，既是当前我们推动结构调整的迫切需要，也与国际上通行做法有相同之处。与其他领域相比，政府将资源环境领域作为推动结构调整的抓手必要性、合理性明显，“出错”的可能性较低。

（三）结构调整中破解资源环境难题的共识程度较高

当前我国结构调整中的突出问题，除资源环境问题外，还有内需外需、储蓄消费和产业结构失衡，以及地区发展和收入分配差距拉大等。对这些问题的起因、表现和影响的认识并不一致。在如何认识外需作用、如何认识重化工业发展、我国是否存在严重消费不足等的问题上尚有很大争议，在有的问题上还存在着对主要数据真实性的质疑。相比而言，在资源环境问题上，不能说不存在争议，但社会共识程度明显高于其他问题。社会各界日益重视资源节约和环境保护问题，绿色发展理念和节能环保社会意识已经初步形成。

社会共识推动结构调整和发展方式转变具有重要意义。共识程度高有利于相互协调，减少摩擦，统一行动；有利于少争论或不争论，把主要精力放到工作推动上，在较短时间内取得明显成效。

（四）破解资源环境难题的有利条件增多

当前以解决资源环境问题为抓手推动结构调整，有利条件明显多于以往。从基本面看，经过30年的改革开放和经济发展，我国总体上已经到了可以争取资源环境与经济增长相平衡、相协调的发展阶段。一方面，资源环境压力依然很大，另一方面，解决资源环境领域的突出问题，已成为社会公众的内在要求，例如，青山绿水、优美环境、节约型环保型的生活方式等，正在成为居民生活质量提高的重要内容。同样重要的是，新体制的确立和逐步完善、技术进步、经济实力和综合国力的显著提高，能够为解决资源环境问题提供体制机制、物质技术和财力上的必要支持。国内社会各界对解决资源环境问题的高度共识，全球范围应对气

候变化、促进可持续发展的新潮流，都是以往少有或不具备的重要条件。

总体上看，以破解资源环境难题为重要突破口，必要性、紧迫性突出，有利条件较多，有可能在新形势下推动结构调整和发展方式转变出现新局面。

三、正确认识并处理好几个重要关系

（一）挑战与机遇的关系

以资源节约增效、生态环境保护为重要抓手推动结构调整，要求因扭曲而偏低的资源价格回到合理水平，要求部分由社会承担的环境损害成本内部化为企业成本，要求在节约资源、提高效率、环境保护上有更多投入，都可能在一定程度上增加企业成本，某些以往由于资源环境价格扭曲和体制漏洞而“占便宜”过多的企业可能出现经营困难，甚至被淘汰。

同时应认识到，这些挑战中包含的机遇更多。资源环境成本的完全化和较大程度的市场化，将会形成一种倒逼机制，迫使所有企业按照新的尺度调整投入产出结构，实现绿色转型。历史经验表明，无论是一个国家，还是一个企业，转向可持续发展模式，都是在遇到某种重大挑战或危机时被“逼”出来的。在日子好过时主动转型的不多。这次危机给我们提供了一个形成倒逼机制的难得契机。其次，绿色发展不仅是做减法，同时也是做加法，将会带来巨大的发展空间，其中既有技术、组织和制度的创新，也有可观的经济发展和就业、税收增长空间。更重要的是，在节能减排和新能源技术创新的全球竞争中，中国可以利用自身在技术准备、市场潜力、产业配套的有利条件赢得先机。而能否做到这一点，则很大程度上取决于我们参与这场竞争的主动性和及时性。

总之，我们对解决资源环境问题的认识和态度都应该有一个大的转变：不能仅看成是被动地应付外部压力，而是我们可持续发展的内在要求，或者说，不是别人“要我做”，而是“我要做”；不是仅增加生产经营成本，更重要的是带动降低成本、新增盈利的创新；不是我们自身愿意或不愿意的问题，而是大势所趋之下，不积极、不主动将会拉大与领先者的差距，甚至被淘汰出局。认识问题、态度问题解决了，挑战就会转为机遇。

（二）资源价格改革与放宽准入、鼓励竞争的关系

有效发挥市场机制的基础性作用要求理顺价格关系，但仅有价格改革并不必然保障市场的有效性。如果市场进入受到人为限制，竞争不足，即使放开价格，也难以形成正确的价格信号，还可能出现另一种形式的价格扭曲，如某些行政性垄断问题突出的行业，放开价格就可能导致垄断性涨价。因此，价格改革应当与必要的放宽准入改革相配合。能源和其他重要资源领域传统上大多有行业集中度较高的特点，但随着技术进步、全球化、竞争机制和政策的改进，可竞争的范围和程度都有所增加。例如，在对外开放条件下，石油、煤炭、铁矿石等基础能源和资源产品事实上都处在全球市场体系之中，即使以某种方式对国内外市场隔开，也无法避免来自国际市场的竞争。信息技术的发展，互联网的普及，使能源资源产品的可交易性大大提高。在传统的自然垄断行业，也可以通过特许经营权的竞争而使在位者不敢懈怠。而近年来碳交易市场的兴起，则是信息技术、交易技术和政府管制等多重因素共同作用的结果。

目前我国能源资源领域的部分行业和环节仍存在的比较突出的行政性垄断问题，不仅是民营资本，就是行业外的国有资本也难以进入。在人们通常认为进入过多、过散的煤炭行业，也有大量非市场的利益关系介入其中，与真正规范性的竞争性市场结构相去深远。在这些行业通过整顿提高集中度的过程中，也有一个保持市场必要竞争性的问题。

（三）结构调整中鼓励先进、淘汰落后与促进中小企业发展的关系

结构调整意味着优胜劣汰，要求“鼓励先进，淘汰落后”。但在界定先进和落后时，一种相当普遍的尺度是规模大小和技术高低，经常还将高消耗、高污染与小企业挂钩。于是结构调整的基本手段就成了“压小上大”。这种做法在实践中很容易与发展中小企业的政策导向相冲突。

事实上，如果以市场经济中的企业竞争力高低作为判断“先进”和“落后”的尺度，规模大小、技术高低与企业竞争力并无必然联系。并不少见的情况是，规模较小、技术偏低，但适应市场需求的企业可以有很强的竞争力；相反，规模大、技术档次高的企业也可能陷入经营困境。过度消耗和污染既可能出现在小企业，也可能出现的中型和大型企业。正确的政策不应以规模大小和技术水平高低为尺度，而应以消耗、污染、安全、质量等标准为尺度。对各种企业应一视同仁，谁有问题就解决谁的问题。治理手段应当是鼓励达标者或“标内”者，限制或淘汰未达标者或“标外”者。在大小企业的关系上，应倡导在资源节约、环境保护“达标”的前提下以大带小，大小结合，共同发展。

（四）价格改革与社会承受力的关系

由于以往的资源环境价格扭曲主要表现为价格被人为压低，理顺价格关系在不少情况下会出现某种形式的涨价。社会的承受能力，特别是低收入阶层居民的承受能力，价格调整后对社会收入分配结构的影响，就成为价格改革时必须考虑的重要因素。推进价格改革，一方面要与宏观经济形势和政策相适应，避免或减少不利影响；另一方面，新价格机制设计时，对促进节能减排、缓解收入分配矛盾应更具针对性。如阶梯式价格，在保持消费者生活必需部分较低价格的基础上，提价主要针对超额消费部分，使之兼顾发挥价格积极作用和减缓对普通居民冲击的双重功能，比较适用于水、电、燃气等日常消费品。此外，给低收入阶层以直接补贴，也是缓解价格改革冲击的选择之一，其好处是“花钱买机制”。

（五）政府干预与市场机制的关系

资源环境领域的政府与市场关系较其他领域更为复杂。除了通常所说的二者之间关系的一般特征外，还有一些新的特征。值得关注的是近年来随着碳排放交易而发展起来的“配额-交易”（cap-trade）机制。其中，政府控制碳排放的总量，并以某种方式分配到不同的地区和企业，而地区和企业在完成配额过程中，可通过交易而使减排的社会成本最低化。这种政府控制总量、通过市场交易实现资源优化配置的思路，在治理资源环境其他方面问题时也可借鉴。例如，在消耗、污染不达标且产能过剩的行业，政府可以给出一个与原产能相等的“达标”产能配额，既可以由原企业增加节能减排投资改造原有设备，或新投资建设达标工厂而实现，也可以由原企业将产能配额指标卖给其他企业，由收购者通过改建或新建而实现。这样做的好处，是在实现产能控制、资源利用和环境保护目标的同时，可以保护原投资者的合理权益，优化配置企业资源。

国务院发展研究中心课题组

课题负责人：刘世锦

初稿讨论执笔：石耀东杨建龙周宏春

张永伟马名杰宣晓伟

吴振宇魏际刚许 伟

参加讨论：冯 飞张承惠张永生

作者：国务院发展研究中心课题组（刘世锦 统稿执笔）

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