基层审计的难处_基层审计难题

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基层审计“八难”亟待解决

标签： 审计 机关 基层 监督 执法 分类： 审计人语心声 2008-09-02 18:25 基层审计“八难”亟待解决

范士江（湖北省钟祥市审计局）

【时间:2008年09月01日】【来源:】

近几年来，笔者在审计工作中发现基层审计机关在执法中受客观条件和现行审计体制的制约，存在着“八难”问题，直接影响了审计职能的正常发挥，审计执法艰难，而且越来越难。

一、监督领域难拓展

现行的审计采取属地执法这种体制与“高层次的监督”、“宏观监控”的要求不相适应。无论是条条管理的单位，还是块块管理的单位，这种体制都很难发挥审计的监督作用。

属条条管理的单位，省以上审计机关有权监督，但由于被审单位点多面广，受时间、区域和交通限制，往往无法进行监督，基层审计机关有条件监督，又没有权利监督，虽然目前对部分一条边管理单位实行三年授权审计一次，但由于时间间隔较长，缺乏监督及时性，致使这样一些单位缺乏应有的监督，甚至给一些单位违纪违规在时间上留有了充分的空间。加之，授权审计的面较窄，有的不能授权审计的单位，就形成了实质上的监督空白。基层审计机关在对当地有关部门审计时，经常会发现条条管理单位的违纪违规问题，但按审计管辖却无法对这种严重违纪行为进行纠正和处理。真是“看见了鬼”却不能打“鬼”。又如，属块块管理的单位，都有相应的领导分管，难免不受地方行政领导的干预，因而许多审计项目也只能“例行公事”，不能放开手脚延伸审计和调查，审的不深不透，不疼不痒，直接影响审计监督效果，审计监督作用难以充分发挥。

二、真实情况难反映

客观真实地反映审计查处的情况是《审计法》对审计机关的基本要求。作为行政型审计模式的地方审计机关，人、财、物受地方政府领导，虽然理论上讲业务以上级审计机关领导为主，但在实际操作中审计机关实质上就是地方政府的一个“内审机构”，而内部审计的宗旨是服务管理者的需要，这就决定了审计在查处问题时必须考虑到地方的利益和当地政府的意愿，这样，一些牵涉政府及其组成部门的重点领域、专项资金、敏感问题都会在向上级反映时作出“技术处理”。就连基层审计机关向本级人大常委会报告的预算执行审计工作报告也必须实行“包装”，而向上级审计机关反映的审计情况都普遍存在着严重的“缩水”现象。审计机关面临着一方面要依法向上实事求事地反映问题，承担着相应的法律责任，另一方面又不得不考虑自我的生存环境，处在进退维谷的尴尬境地。

三、审计结论难落实

《审计法》赋予审计机关独立行使监督职权，不受其他单位和个人的干预，在现行的体制下，这一点对基层审计机关来说很难做到。在审计查出被审计单位的问题，特别是比较敏感的违反财经法规的行为后，被审计单位往往都会“恶人先告状”，或到处找领导说情，分管被审计单位的领导一般都会采取“协调”的办法来解决，有的甚至是行政干预，这样使审计机关本应依法作出的审计决定，不得不被迫在与被审计单位采取讨价还价的“商量”中形成，审计结论与有关法规规定比较明显偏轻。即便如此，由于审计机关缺乏高层次监督所应有的在财政、银行等部门扣划违纪资金的强制职能，有些审计结论受行政干预和执法手段限制也难以落实到位。

四、审计成果难运用

审计机关作为当地政府的一个组成部门，从理论上讲，其监督地方政府本身就不能自圆其说，在实际工作中，地方政府往往会从地方利益的角度来考虑，对审计机关反映的问题作出尽量搞“团圆”的处理方式。特别是对地方政府本身或者其组成部门较为敏感的违纪违规问题，往往采取“只要过得去”的态度，这些行为虽然一时还不会出现什么问题，但久而久之可能酿成大祸，为将来埋下重大隐患，直接损害国家和人民的利益。基层审计机关也只能眼睁睁地看着那些敏感资金非正常“流通”而无能为力，其费了九牛二虎之力的审计成果也会“付之东流”。

五、正常经费难保证

《审计法》规定：“审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证”。但由于地方财力所至，绝大多数地方政府难以保证审计工作正常的经费开支，有的在年初预算时就给审计部门留下了一个缺口，让其自我执法执收解决问题。据《中国审计》杂志2002年第6期关于《当前基层审计工作存在的问题与对策》一文反映，有的地方每年给审计人员公务费人平仅100-300元，这样，无形中造成了审计经费的大量缺乏，还有的地方甚至出现拖欠审计人员工资达数月之久的现象，这种体制下，不得不出现基层审计机关与被审单位在经济利益上难以割舍的情况，影响审计执行的公信力。

六、工作任务难完成

目前，地方各级党委、政府对审计工作日益重视，在许多工作中都善于运用审计手段。但在现行这种管理体制下，基层审计机关的业务却又以上级审计机关领导为主，上级审计机关安排的审计项目往往时间性很强，而当地党委、政府及组织、纪检部门往往交办的临时性任务又很多，与此同时，审计部门还要完成一些中心工作任务，这给专业人员配备本身就不足的审计机关出了一个不大不小的难题。虽然地方党委、政府对审计工作的高度重视，是一件无可非议的大好事，但客观上造成基层审计人员常年满负荷运转，疲于应付各项工作的局面，致使一些审计项目难以完成，即使勉强完成了，也难以保证质量。

七、审计内外难协调

随着目前授权审计项目和上审下交叉项目的增多，基层审计机关参与或配合上级审计机关工作也逐渐增多，这虽然体现了审计署对地方审计机关的重视，促进审计系统真正向全国审计“一盘棋”迈进，但却造成基层审计干部在夹缝中做人的严峻局面。授权审计项目或上审下交叉项目，由基层审计机关直接实施或配合审计，问题查深查透了，地方党委、政府对审计部门有看法，认为我们审计部门没有与地方党委、政府保持一致，基层审计机关未参与的审计项目，地方党委、政府也要审计机关出面接待、协调，对查出的严重问题责令基层审计部门到上级审计机关“摆平”，基层审计人往往是搬着石头砸自己的脚。如果基层审计机关对于上级审计机关安排的项目“蜻蜓点水”式地审计，则亵渎了审计职能，辜负了上级审计机关的期望，上级审计机关又不满意，因此，基层审计机关犹如墙上草在上级审计机关和地方党委、政府的风雨中飘摇。

八、队伍素质难提高

由于基层审计干部经常满负荷工作，根本难以集中精力进行学习和培训，审计技能无法得到有效提高，审计工作一般都停留在基本的手工作业上。同时审计内部培养的人才也难以提拔到领导岗位上得以重用，基层审计机关的班子往往都由地方党委从乡镇干部中调任，审计干部业务素质参差不齐。再之，由于审计在履行监督职能的同时，往往得罪的人较多，正如原审计长李金华所说的，既得罪坏人，也得罪好人。这样审计干部在提拔重用上往往受到牵制，使得一批审计干部起不来，出不去，不利于稳定审计干部情绪，不利于干部队伍素质提高。

以上几种现象，严重阻碍了基层审计机关的发展。如不加以解决，必将会导致基层审计机关走入桎梏，而审计机关上上下下，一脉相存，这也必然会影响整个审计事业的长足发展。

解决这些问题，最根本的是解决体制问题，体制不理顺则审计道路不畅通。为此，笔者认为现在有必要对审计体制改革重新进行探讨、研究。而且越快越好。可采取以下三种方式中的一种进行改革：一是实行“两条腿”走路，审计署管理各特派办、省以下审计机关实行垂直一条边，人、财、物划归省审计厅统一管理。二是从上到下实行一条边管理，审计署在人、财、物上直接领导全国审计机关，各级审计机关真正代表国家行使审计权，实施属地执法。其三是改行政型审计模式为立法型审计模式，使国家审计跳出“内审机构”的框框，让审计机关充分发挥审计监督职能作用。