《行政许可法》的立法背景、基本原则_行政许可法法律条文

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《行政许可法》的立法背景、基本原则

和对政府管理的影响

主讲人 :国家行政学院 副院长袁曙宏教授

大家好，今天我给大家讲授《行政许可法》。首先讲授《行政许可法》的基本理论。《行政许可法》今年7月1号就要正式实施。党中央、国务院对这部法律非常重视，国务院专门开了几次会议进行讲究，贯彻实施。今年1月6号，温家宝总理在省部长贯彻实施行政许可法的会议上做了重要讲话，专门进行部署。国家行政学院专门对省部长进行了一个星期的培训。对一部法律的实施这么重视，这在建国以来可能是第一次，充分说明这部法律具有极其重要的地位。

首先我要给大家介绍第一个问题：行政许可的含义、由来和功能。什么叫行政许可，它是怎么发展来的，有什么重要的功能？我们给《行政许可法》下了一个定义，行政许可是指行政机关根据公民、法人和其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。比如公民要开出租车，先要向出租车管理机关提出申请，出租车管理机关就会审查，认为你符合法定条件，就会让你来开出租车。这样一个活动、这样一个行为，就叫。根据这样一个定义，行政许可有四个含义，四个特征。

第一个特征，行政许可是一种外部行政行为。行政许可通俗意义上讲，就是行政审批。但是它不包括行政机关的内部审批，它是一种外部行政行为。比如行政机关内部的提职，一个处长要当局长，这种审批就不是行政许可。行政机关财务的审批、出国的审批，这些都不是行政许可。只有公民、法人和其他组织申请了，相关单位批准，这才叫行政许可。所以它是一种外部行政行为，不是指行政机关内部的一种审批。像我刚才讲的出租车司机，再比如你要办一个学校，民办学校要审批，也是行政许可。这是第一个特征。

第二个特征，它是一种以申请的行政行为。行政机关对老百姓的审批，必须先有老百姓提出申请，没有申请，行政机关就不能批准公民办一个学校，那是不可能的。它不像行政处罚，也不像行政强制。当然老百姓不可能提出行政机关对自己进行处罚、进行拘留的申请。所以行政许可必须是一种依申请的行政行为，以申请为前提。

第三个特征它是一种单方行政行为。行政许可虽然需要公民、法人和其他组织提出申请为前提，但是批准不批准是行政机关的事。行政机关可能批准也可能不批准，它不像行政合同。比如行政机关要建一个高速公路，通过招标，或者是拍卖的形式来出让，就必须签订一个行政合同来实现行政目的。这种情况下行政机关跟法人公民之间要达成一致。但是行政审批、行政许可是单方行政行为，公民，法人可以同意也可以不同意，行政机关可以给你许可也可以不给你许可，所以它是一种单方行政的行为。

第四个特征，行政许可是一种授益性的行政行为。什么叫授益性的行政行为？就是授予的授，利益的益。所谓授益性的行政成为，就是给公民，法人一种利益，这叫授益性的行政行为。它不是像行政处罚，我赋予你一种义务，我对你进行处罚，比如罚款1000元、10000元，给你设定一个义务，你必须要履行。也不是一种强制，你不履行我采取强制措施。行政许可是给公民、法人一种利益。我们讲的这四个特征比较全面地反映了什么叫行政许可，它是一种单方行政行为，外部行政行为，依申请的行政行为，是一种授益性的行政行为。

行政许可作为一项法律制度，是怎么发展来的？行政许可是一个世界性的法律制度，但不是说一开始就有这个制度。在资本主义国家建立之初，行政许可是很少的。资本主义政府刚建立的时候，是奉行越小政府，越好政府的理念，政府越小越好，越少干预越好，对经济社会的干预越少越好。所以当时讲的政府就是一种守夜人。政府把国防、外交、治安、税收管好就行。美国政府成立之初只有三个部：国防部、外交部、财政部。公务员只有五、六千人。为什么是这样一个情况呢？在政治上，资本主义政府刚建立之初，为了防止封建行政权的复辟和专横，必须把行政权牢牢的束缚住，就需要通过立法来设定政府的权力范围。政府必须要依法行政，牢牢地按照议会设定的法律来行使职权。通过司法法院来监督政府，使政府不敢违反法律。这是政治上的一种体制设计的原因。在经济上英国的亚当斯密写了《国富论》，被奠定了现代资本主义市场经济的理论基础。他主张在经济领域，要采取绝对自由竞争，政府不能干预，这样让经济有最大的发展空间。这样一种体制、这样一种理论，统治了西方世界150年左右。所以在资本主义早期，行政审批、行政许可非常少。但是到19世纪末，20世纪初，随着资本主义经济规模的扩大，也就是列宁讲的资本主义由自由竞争发展到了垄断，这时候光靠市场调节已经无法驾驭资本主义一个这么大的经济规模。在 1929年就发生了世界性的经济大危机。1933年罗斯福上台后，采取了一系列新政措施：扩大政府权力，保障中小企业利益，保障充分就业等来促使经济的恢复和发展。罗斯福新政以后，美国政府包括有些资本主义国家的政府的行政权得到了非常大的扩张。这时候立法不仅是议会的事，政府也有立法权。政府也获得了司法权，即解决纠纷的权力。所以依法行政这个法包括政府本身立的法。这时候的观念，不是越小政府越好政府，而是越大干预越好政府。政府的权力，政府的职能，政府作用的范围，都得到了非常大的扩展。美国在这个前后，成立了一系列的独立管制委员会，有五六十个：有洲际贸易委员会、原子能委员会、航空委员会等一系列的委员会。行政许可主要是在这样一段时间，即20世纪以后为适应政府对经济社会管理的需要迅速扩展起来，发展起来的。在经济上，英国凯恩斯创造了凯恩斯主义，就是主张政府对经济、对社会全面干预。但是这样一种全面干预的模式，到了20世纪七八十年代以后，带来了一系列的消极后果。它带来了经济活力的降低，行政成本的提高，行政效率降低，也影响了资本主义国家生产力的发展，和经济全球化的进程。所以在20世纪80年代开始，英国的撒切尔夫人开始了一系列自由化的措施，以后里根在美国也采取了一系列自由化的措施，在这个过程当中放松规置、放松许可。这样采取了一系列公共改革的措施，掀起了一场公共改革运动。主要是以放松规置、提高效率、降低成本，适应经济全球化的要求为宗旨。这就是我们讲的资本主义国家行政许可发展的一个过程：从一开始没有规制，很少规制到20世纪以后，大幅度的强化规制、发展规制。到20世纪七八十年代以后放松规制，我们国家的行政许可，有的说主要是计划经济的产物。我个人认为这个说法不完全正确，在计划经济时代，人财物、产供销都由政府来调拨。从计划经济向市场经济转变过程当中，原来的行政手段失效，法律手段也没有完全建立起来，加上部门利益、地方利益的扩张，部门、地方纷纷采取行政许可来扩大自己的权力，地方权力。在这样一个背景下，行政许可得到了急剧的发展。到了今天已经到了非改不可得程度。这就是行政许可在西方国家，以及在我们国家发展的来龙去脉。

行政许可有什么样的功能，它的存在有什么样的合理性？行政许可主要有三点功能：第一个是控制风险的功能，这是行政许可最重要，也是最基本的功能。行政许可通过对企业设定主体资格的限制，对标准的严格控制来防止发生经济风险、社会风险。1929年世界经济危机以后，为了解决当时的经济危机，经济风险，罗斯福上台采取了新政措施，对涉及到国家安全，公共安全，人民生命财产安全的企业，严格控制其设立标准。比如对烟花炮竹的设立标准要严格审查，它是不是符合要求，对炸药、医药、食品这些行业严格控制标准。以此来保障人民安全和国家安全。在美国“9·11”事件发生以后，美国政府，布什政府和一些学者在反思：他们认为“9·11”的发生，与过度放纵规制有关系。政府过度强调了提高出入境的速度，提高服务质量和服务的效率，这样使得一些恐怖分子进入了美国。同时像驾驶飞机这样的一些特殊的行业，也没有很好的进行审查。使得恐怖分子能够学会驾驶飞机。所以美国在“9·11”以后强化了规制，要求在一部分领域强化规制措施。比如现在它成立了国土安全部，移民局。同时出入境严格加以审查，使得签证非常困难。同时布什政府在发生了安然公司丑闻以后，对企业采取了一系列的严格监督和规制措施。在发生了纽约和加州能源危机以后，他们认为主要也是规制过度放松，造成电力紧张。所以在采取一系列措施来控制这样的危机和风险。所以许可第一个最重要、最基本的功能就是控制风险。

第二个重要的功能就是配置资源。市场是配置资源最重要的手段，这是毋庸置疑的。因为只有通过市场来发挥配置资源的基础性作用，才能最大限度的、最有效率的来利用资源。但是一些有限的资源，仅仅靠市场配置，政府不介入，可能会导致资源的垄断，或者导致资源的恶性的竞争。比如像土地、矿山、城市公共服务、自来水、电、公交、出租汽车一些特定行业的市场准入，如果政府规制一点不介入，可能会带来非常大的问题。包括土地，我们采取了非常严格的许可制度，审批制度，但仍然发生了很多的问题。所以政府在资源配置当中要采取许可手段。但这个许可手段是一些以特定的市场调节的手段为基础，后面我会说到，比如它要以拍卖、以招标为基础，最后才加以审批。这是许可第二个重要的手段，即在配置资源方面的手段。

第三个重要的手段就是证明或者提供某种信誉、某种信息。政府为什么要有这个手段？因为政府比较有信誉，有公信力。比如对企业的设立，通过政府，通过政府工商机关，出具营业执照证明这个企业设立了，这样就比较有公信力。这样市场主体之间就能力比较信任了。再比如律师，通过司法行政部门发给律师资格证书。像律师、会计师、审计师，公证员，教师这样一些提供公共服务的特殊职业，要对他们的资格、资质来加以证明。这是讲许可的第三个重要功能。这就是我给大家介绍的第一个问题，行政许可的含义、由来和功能。

我给大家介绍第二个问题，行政许可法的立法意义和基本原则。首先我们讲为什么要制定《行政许可法》。我们国家的许可法制定了7年多，从1976年开始，专家就拿出了行政许可法的稿子，它是世界上第一部对行政许可制度进行综合性的统一调整的法。西方国家有行政许可法律制度，它都是在经济自然演进过程当中逐步发展起来的。比如航空，中国发展了航空许可。比如矿山，逐步发展了矿山许可。比如原子能，逐步发展了原子能许可。所以它对每一个方面的许可都比较完善。但是我们国家因为要从计划经济向市场经济实现整体的转型（这是世界上最大规模的经济体制转型），所以我们必须要有一个统一的综合性立法，来推动这个制度的转型。具体来讲它主要有四个重要的意义。

第一个，制定《行政许可法》是规范、设定和实施行政许可行为的需要。《行政许可法》颁布之前，各个单行的法律、法规、规章，包括其他规范性文件里面有大量的许可，但是非常混乱。第一种情况就是行政许可的范围不清，事项过多，管理就是审批，管理就要审批，这样一个管理十分盛行，造成什么事项都要审批。审批充斥了我们整个经济发展的领域，所以这个情况已经发展到了非改不可的程度。任何一个部门的政府官员，觉得自己所在的部门要受到重视，要获得利益，就必须抓审批，抓许可。否则不仅外部的其他部门觉得对我不尊重、不重视，内部要想稳定也会更困难。

第二个原因是行政许可的设定权不明确。不仅是国务院各部委，省级政府，较大市政府，甚至一个乡政府、县政府都能设定许可，设定权被过分地滥用。

第三个，许可的环节多、周期长，手续繁杂，缺乏程序规范，群众办事十分困难。一个许可要半年、一年，甚至几年才能批下来，这样严重束缚了经济发展。现在一个IT项目，一项技术，如果一年或者一年多一点时间没有变成产品，这个技术就过时了。在经济竞争这么激烈的情况下，经济全球化、发展速度这么快的情况下，如果审批这么繁杂，一个企业要盖几十个章，上百个章，几百个章，极端的情况下，要盖一千多个章，我们的社会主义市场经济不可能建立。这是我们讲的第三个问题。

第四个是重审批，轻监管，或者只审批不监管。有一些外国企业讲，没有到过中国市场，觉得中国市场非常难进入，进入非常困难，有畏难情绪。但是进入中国市场以后，就认为中国市场进来的确很困难，但进来以后就比较轻松了：没有人监督你，你想怎么做就怎么做。这样一种状态，肯定是不能适应市场经济发展需要的。西方国家发达的市场经济，进去门槛很低，进去非常容易，但进去以后，你要想违法乱纪，随时有人来监督你，来查你。而我们进来很难，进来以后想怎么做就怎么做。这样就严重影响了我们市场经济的秩序和活力。

第五个是审批只有权力没有责任，缺乏公开有效的监督机制。为什么行政机关都抓审批权？因为这个权力能带来利益，但是他没有任何责任。所以现行的审批、、许可制度的一些问题造成我们必须要制定《行政许可法》来对它加以规范，加以约束。所以《行政许可法》不是保障许可权，扩大许可权，强化许可权。它是规范许可权，制约许可权，尽量削减许可权。所以这是我们讲为什么要制定行政许可法的第一点理由。

第二点，制定行政许可法是转变政府职能，深化行政审批制度改革的需要。我们的政府职能，改革开放以来，经过20多年的转变，特别是90年代以后，取得非常大的成绩。社会主义市场经济体制已经初步建立，去年十六届三中全会做出了完善社会主义市场经济体制的确立。但是完善社会主义市场经济体制并不是意味着我们市场经济体制已经基本建立了，可以高枕无忧了。而恰恰完善意味着攻坚，意味着最困难、最艰巨的任务还在后面。这个非常艰巨的任务之一就是要改革我们的行政审批制度。它是计划经济体制的最后一个堡垒。为什么这么说？虽然经过这么多年，我们的政府职能转变取得了非常大的成绩，但是适应市场经济体制需要的，以经济调节、市场监管、社会管理、和公共服务这四项职能为核心的行政管理体制，市场经济体制还没有完全建立起来。原因就在于在原来的行政审批制度、行政许可制度下，我们的政府仍然是一种全能政府，什么都管。政府职能安排的逻辑顺序是，先政府后社会再市场。什么叫先政府？就是一切事情首先是政府去管，所谓政府是个全能政府。有人说计划经济下的政府，一个人从摇篮到坟墓都要管。不仅是从摇篮到坟墓，从出生到死亡要管。而且出生以前，要有准生证，没有准生证，不能出生。死亡，要有死亡证，不然不能火化。不仅现实世界要受到政府的管理，网上世界也要受到政府的管理。这里面的管理，大部分都是需要的，但是也有相当一部分不需要政府去管。但是由于传统的政府职能配置，所有的事情首先由政府来管，政府管不了的，由社会中介组织，由社会团体来管，最后才是由市场来解决。计划经济体制下，市场极度萎缩，后来几乎没有市场。在*期间，改革开放以前，农民卖一点蔬菜，卖一点鸡蛋都是资本主义的尾巴，要割掉。这就证明市场已经极度萎缩，农村的农贸市场都取消了。《行政许可法》就是完全要颠倒政府职能的这种逻辑安排顺序：我们是确立先市场，后社会，再政府。什么意思？《行政许可法》明确规定，凡是老百姓可以自己作主的，可以不设定许可。婚姻登记条件不是规定，只要你个人承诺，你没有结婚，就可以登记结婚。不需要单位证明。老百姓自己作主的事，老百姓自己承诺就可以。尽管在实施当中，也要带来一些问题，像婚姻登记信息失真，但这些可以通过其他的方法跟户口联系起来解决。这是第一个价值取向，就是老百姓自己能作主的可以不设定许可；市场调节能解决的，可以不设定许可；社会中介组织通过自律管理能解决的，可以不设定许可；如果这个都解决不了，政府事后监管，通过事后监管能解决的，也可以不设定许可。行政许可必须慎用，是不得已二为之的一种手段。这就是政府的职能：首先是市场解决；市场解决不了，社会团体解决，社会中介组织解决；最后才是政府解决。而政府解决主要通过事后监管来解决。政府职能的配置顺序完全改变了，这对我们政府职能的转变将起非常关键的作用。同时它对推动我们行政审批制度的改革、深化，也起非常重要的作用。从1998年开始我们就在地方进行行政审批制度的改革试点（我自己觉得）。，地方对行政审批制度的改革的积极性比国务院部委要高。为什么？因为地方政府现在经济压力很大，竞争非常激烈。有国内竞争，也有国际竞争。所以它要削减审批，降低门槛，来吸引外资。而整顿和规范市场经济秩序，（我觉得）国务院部委的积极性要比地方政府高，为什么有这种情况呢？因为有些地方政府认为，水至清则无鱼，人至察则无徒，水太清了就没有鱼了就会影响经济发展。这种看法是片面的。行政审批制度改革从地方开始，比如深圳，上海的浦东。期间总结了大量的经验，到2001年国务院成立了行政审批制度改革领导小组，办公室在监察部。到2002和2003年，全国削减了1195项行政审批，取得了很大的成绩。但是这种改革毕竟是行政推动式的一种改革。它的成果必须通过法律规范下来，确认下来，否则它就可能没有意义了。同时有些地方这种审批的削减可能只是在数字上做文章；还有一些地方，削减的是次要的、不是很重要的审批，而关键性的审批保留下来。所以审批制度改革要继续向前推进，进一步巩固这个成果，必须制定新的《行政许可法》。这是《行政许可法》制定的第二个意义。

第三个意义，我制定《行政许可法》是从源头上预防和治理腐败的需要。党和政府、对腐败问题高度重视。就这两天，安徽省副省长王怀忠被执行死刑。根据我看过的一个资料，90年代以来省部级干部中被抓的腐败分子好像就有100多人，这个力度是很大的。反腐败更多的要依靠制度，要完善制度。我们既要重视惩治，更要重视预防，更要重视完善制度，确立制度的权威。在改革开放之前，我们的一批批干部在阶级斗争为纲当中被整肃下台。改革开放之后，一批批干部在贪污腐败当中倒下。看起来，这个形势完全不一样，但实质的原因是一样的，就是我们缺乏制度对权力的监督，我们缺乏制度的权威。所以反腐败要靠完善制度。《行政许可法》，行政许可制度就是一个非常关键的制度。1996年专家学者就起草了一个《行政许可法》的稿子。到了成克杰案件发生以后，（我个人觉得）中央高层对许可制度的改革非常重视。我记得在成克杰案件之后，尉健行同志在深圳就讲，立项审批，社会就是三四千万。这种项目的腐败，审批的腐败数额应当说是最大的。所以要通过行政审批制度的改革，通过《行政许可法》的规范来源头上来预防和治理腐败，把政府的权力加以削减，加以分解，加以制约，使审批部门没有这么大的权力来腐败。这是第三个理由。

第四个理由，制定《行政许可法》是适应加入世贸组织新形势的需要。中央政府在WTO议定书上承诺，我们要以透明、规范的形式来实施行政许可，要削减审批，消除地方的贸易壁垒和地方的封锁。所以《行政许可法》就是我们实现这个承诺的一个重要的部分。这就是要制定《行政许可法》的四个方面的意义。

我们讲《行政许可法》体现了什么样的基本原则，体现了什么样的立法精神呢？我个人认为它主要体现了五个方面的基本原则。第一个原则，就是合法与合理原则。《行政许可法》规定，许可的设定和实施，都必须合法。设定上、实施中，包括设定的主体要有权限，设定的程序要合格。我们这里讲的合法非常重要的一点，就是设定的形式必须要合法。《行政许可法》规定，法律可以设定行政许可。行政法规在法律没有设定的前提下，可以设定许可，或者立行政法规。国务院的决议在行政法规法律没有许可的情况下，可以设定临时性的许可。但是临时性许可如果需要长期设定，就必须制定法律或者制定行政法规。国务院部委的规章不能设定许可的一条明确取消了。省级政府现在可以设定紧急性的许可，情况紧急可以设定，但不能超过一年。超过一年就要改为地方性法规。省级人大和常委会，省会市人大和常委会，经济特区市的人大和常委会，比如深圳市、厦门市、珠海市、汕头市，还有国务院批准的18个较大的城市：既有沿海经济发达城市，比如青岛、大连、苏州；也有老工业城市，比如辽宁的鞍山、本溪、抚顺，河北的邯郸，安徽的淮南，这样一些地区的人大和常委会可以制定地方性法规。地方性法规在法律、行政法规没有设定许可的情况下也可以设定许可。除了法律、行政法规、地方性法规和省级政府规章以外，其他规范性文件，当然包括国务院的决议，其他规范性文件都不能设定行政许可。这就是合法性原则。

什么是合理性原则？合理性原则我前面讲了，就是整个的许可要体现市场的价值取向。设定许可前要先听证。通过听证来确定应该不应该设定许可。同时，老百姓自己能作主的，市场能调节的，社会中介组织能自己管理的，行政机关事后监管能够解决的，都可以不设定许可。而且许可即使设立了，过一段时间就要进行评估，认为可以不设立的，可以取消。如果地方政府认为，法律，行政法规设定的许可在北京或者上海可以不设立，就可以报请国务院批准，可以取消。这些都体现了行政许可设立的合理性原则。这就是合法与合理原则。

第二个是便民效能原则。便民就是方便老百姓。《行政许可法》充分体现了便民原则。它的一系列措施，如老百姓可以网上审批，网上申请，可以要求行政机关解决多头审批，多层次审批等等一系列的制度，便民措施。所谓效能原则，就是提高行政机关的效率。《行政许可法》规定，如果老百姓申请了行政许可，能当场审批的，当场审批；不能当场审批的，20天以内要审批。特殊情况的，比如下一级行政机关要先审批的，报上级行政机关，如果其他行政机关要先审批的，然后再由一个行政机关最后审批。像这种情况，最多也不能超过40天或者45天。这就是它的效能原则。

第三个原则，公开、公平、公正原则。这就所谓的“三公”原则。是我们行政机关行政行为非常重要的原则。公开，就是行政行为必须要公开。公开在1996年的当中就规定的很好。《行政处罚法》规定行政处罚的依据必须公开，不公开不得实施，否则无效。去年我们的公开就规定的非常好。《突发公共卫生事件应急条例》规定：如果发生了传染病，必须尽快地从发生传染病的地方，在八、九个小时之内报到国务院，要尽快、准确、及时、真实地向社会公开。公开原则对我们战胜非典、防治非典起了非常关键的作用。《行政许可法》对公开的规定非常充分。它规定所有许可的依据都必须公开，否则无效。许可的设项、条件、标准、期限一律公开；许可的过程和结果都要公开。这就是我们说的阳光是最好的防腐剂。通过公开措施，非常有利地防止腐败。

第二个是公平。公平就是不仅老百姓跟之间是公平的，许可机关不能够耍威风，搞特权；而且许可的申请人之间也是公平的，行政机关不能歧视待遇。比如老百姓申请开车出租车，不能够先申请的不给批准，给后申请的批准。《行政许可法》明确规定，如果申请一项许可，条件是一样的，按照先后顺序。先申请的先批准。这就是公平原则。

第三个是公正原则。公平和公开都是为了保证许可结果的公正。英美法上有一个非常重要的原则，叫自然公正原则。这是英美法律的核心。它有三个要点：第一个要点，任何权利的损害都要有权利的救济。老百姓权利受到损害了，必须要给他救济渠道，不平则鸣。一个社会就像一个高楼一样，你不断给它加温，但如果没有出气孔，高楼就会爆炸。如果老百姓不断的有不平的事情发生，又得不到公正地解决，纠纷越积越多就会带来严重的问题。所以任何权利的损害都要有权利的救济。第二个要点，任何人都有为自己辩护的权利。任何人都可以为自己辩护。第三个任何人都不能做自己的法官。政府跟老百姓发生纠纷，政府不能自己说了算。这就是自然公正原则。

在改革开放过程中，深层次的矛盾逐步凸现，很多纠纷大量产生，这就需要行政机关非常公正地来解决这些纠纷。按照国家信访局局长讲的话来说，我们现在信访案件比较多，他有四个80%的统计。第一个80%，就是我们现在的信访案件，80%左右都是在改革开放当中产生的。第二个80%，就是这些信访案件，80%左右老百姓都是有道理，或者有一定道理。第三个80%，就是这些信访案件都可以通过党和政府来得到解决。第四个80%，就是这些信访案件都能在基层党委和政府来解决。如果这个统计是正确的，我们就要充分运用公开、公平、公正手段，运用法律的机制，综合处理这些社会纠纷，这些信访案件，来维护社会稳定，化解社会矛盾。这是我们讲的《行政许可法》第三个方面的原则。

第四个方面的原则，就是监督、责任、救济原则。监督原则非常重要。政府的权利必须要监督。法国著名的法学家孟德斯鸠在《论法的精神》当中讲了一段名言：他说，任何掌握权力的人都容易滥用权力，这是万古不移的一条经验。他说要想防止滥用权力，就必须以权力制约权力。这是孟德斯鸠的名言。在那一段时间中，法国的另外一个法学家卢梭，英国的法学家（洛克）都提出了这样一些理论。资本主义国家“三权分立”体制就是在这个理论基础上制定的。三种权力互相制约，互相制衡。我们国家不搞“三权分立”，我们是人民代表大会下的“一府两院”的人民代表大会制度。政府、法院、检察院从属于人民代表大会。但并不说明我们跟资本主义国家政治体制、政治制度不同，我们就不需要监督权力，我们同样需要监督权力。最近中央颁布了《中国共产党党内监督条例》。这充分证明了我们党对权力的制约和监督的高度重视。十六大报告明确提出来，加强对权力的制约和监督。国家的监督法的草案也制定出来了。我们在《行政许可法》当中也充分体现了对许可权的监督，这点非常重要。

第二个是责任原则。我们原来许可只有权力，没有责任。《行政许可法》对责任规定的非常明确。责任包括两个方面：一个是政府的责任。我们原来的法律对政府责任非常淡化，轻描淡写，行政机关和工作人员违法，承担什么养的责任不具体。《行政许可法》对行政许可机关及其工作人员的责任写得非常的明确，严格追究。另外一方面，行政管理相对人的责任，就是《公民法》法人里的责任。《行政许可法》也规定得很细致。就是个人必须依法行使许可，进行许可活动，否则要承担法律责任。

救济原则。就是说行政机关违法了，公民、法人有保护我自己权利的渠道和制度。这就叫救济。《行政许可法》明确规定，如果老百姓、公民、法人对行政机关许可不服，有申辩权、陈述权，可以要求复议。工商局执照不发给我，我可以向上级工商局或者同级政府要求复议，可以到法院提起诉讼，可以要求国家赔偿。这就是救济原则。

第五个大的原则就是叫信赖保护原则。平等主体之间，公民、法人之间要有诚信原则。互相要诚信。没有诚信就没有市场经济。而跟老百姓之间法律地位是不对等的，政府享有行政权。政府如果认为公民违法了，违法《社会治安处罚条例》，就可以拘留之，公民不得对抗，就是不对等的。如果老百姓对政府依法给予的权益予以信赖，相信政府会保护我老百姓的合法权益，这就叫信赖保护原则。政府不能朝令夕改。今天给了我一个许可，过了一个月，过了半个月又撤销了，这是不允许的。政府不能轻易地撤销。如果是由于工作人员违法，贪污受贿，违反了法律程序而超越职权撤销的，政府要赔偿老百姓的损失。如果被许可人行贿，违法，就要自己承担责任。双方都有过错的要分担责任。如果不是这些原因，一般不能撤销。如果是因为法律法规情况的变化，不需要许可了，或者是因为公共利益，社会利益，公共安全的需要，需要撤销这个许可的，要补偿老百姓的损失。

武汉去年就有非常好的例子。说武汉市政府当时解决所有的（麻木）问题。所谓（麻木）就是三菱车载客。几任政府都没有解决这个问题。三菱车载客影响市容，影响交通安全，出了很多事故，造成交通拥挤。有上万辆（麻木）都是市政府原来有关部门颁发的，有营业执照的。为了解决这个问题，武汉市政府采取了补偿措施，一个（麻木）给你近万块钱，你不要再营业了，然后政府解决他们的就业，综合采取各方面的措施，最后问题解决了。大家都非常赞成这些错误，并且没有任何副作用。《行政许可法》第一次把信赖保护原则，就是说政府要有诚信，把它写进了法律。这本来是德国行政法当中的一个原则写进去，有利于建设诚信政府，增加政府的信任度。现在讲市场经济就是信誉经济。十六届三中全会决议也讲了，我们要建设诚信体系。而社会的诚信（我个人认为）中，个人信誉是基础，企业信誉是重点，政府信誉是关键。如果政府不依法行政，不严格执法，该处罚的不处罚，不该处罚的处罚，市场经济秩序混乱，社会治安非常不好，这个地方肯定没有政绩。所以，信赖保护原则的确立，有助于建设诚信政府，有助于保护公民法人的合法权益，有助于老百姓对法律的信仰和遵从。这是我给大家讲的第二个大的问题，《行政许可法》的立法意义和基本原则。

我给大家介绍第三个大的问题，实施《行政许可法》对政府职能转变，对行政管理体制改革，对行政执法行为的深刻影响。我简单给大家点一点。

第一个它对政府职能转变的深刻影响。前面讲了，现行的审批制度是计划经济最后的一个堡垒。我们只有攻克了这个堡垒，才能对政府职能的转变起到关键作用。就是我们要建立一个先政府，后社会，再市场的这样一个政府职能安排的逻辑顺序。主要是政府职能就是四项：第一项是经济调节；第二项是市场监管；第三项是社会管理；第四项是公共服务。现在的审批制度改革，是总体上放松经济性的规制，部分放松社会规制，强化涉及国家安全，公共安全，人民生命财产安全的这些规制。这样一来对我们政府职能转变起非常关键的影响。政府真正管到需要它管，管得住，又能管得好的事情。所以这是对政府职能转变的深刻影响。

第二是对行政管理体制改革的深刻影响。改革开放以来，我们进行了五次大的行政管理体制改革。第一次是1982年，主要是机构改革。第二次是1988年，我们当时提出建立社会主义商品经济体制需要的行政管理体制。第三次是1993年，我们提出了要建立社会主义市场经济体制。第四次是1998年。第五次是2003年。应当说这五次大的行政体制管理改革取得了非常大的成效。但是适应市场经济体制需要的，适应民主法制要求的行政管理体制还没有完全建立起来。《行政许可法》的颁布，无疑是我们行政管理体制极大的改革，这种改革极大的向前推动，有助于我们建设有限政府。因为行政审批在大量的削减，政府职能转变，全能政府变为。它有助于我们建设服务政府。因为审批事项大量削减了，老百姓申请许可更方便了，同时许可全部削减收费，不允许收费，除非法律、行政法规另有规定。这样有助于我们建设服务政府，同时它还有助于建设阳光政府。《行政许可法》对公开原则确立的非常好。有助于我们建设诚信政府。信赖保护原则确立以后，有助于我们建设诚信政府。它有助于我们建设责任政府，对许可机关的责任，行政机关的责任《行政许可法》规定的非常详细。它有助于我们建设效能政府，因为它对效率的规定是空前的。在这之前没有一部法律像《行政许可法》对许可的申请，审查，批准，对许可的延展，期限规定得这么明确的。有助于我们建设法制政府，对许可事项的确立、许可权限、法律上规定、主体的设定、实施的程序等等，法律都规定的非常明确，并且规定要依法加以监督。所以它对法制政府是一个很大的推动。国务院最近可能要颁布《全面推进依法行政实施纲要》，温家宝总理明确提出来，要推进依法行政建设法制政府。法制政府目标的提出，对我们政府工作非常重要。这就是《行政许可法》对行政体制管理改革的非常大的意义。

第三个我们讲深刻影响是对行政执法行为的深刻影响。《行政许可法》的实施，从执法过程来看，将会推动执法重心从事前审批向过程监管转变，过程的监管向事后责任的追究转变。因为事前的审批大量削减了，为了防止市场主体的违法行为，必然要向过程当中进行监管，在事后进行责任追究。比如判断一个食品企业，一个饭店，是不是违法，是不是违反《食品卫生法》，完全可以通过秘密地抽查。像麦当劳，派人员对全球一万多家麦当劳店进行秘密抽查，发现不符合麦当劳卫生标准、食品标准的，第一次予以警告，第二次、第三次就吊销特许证。对市场主体的监督完全可以通过这种秘密的方式。要么不检查，要么就采取大活动的、扰民的措施来检查，这个就不合适了。我们要创新执法方式，在过程当中监管，事后进行责任追究。第二个从执法主体来看，它将推动执法主体的多元化。我们将对中介组织，社会组织实施许可。就是执法主体不仅仅指行政机关，中介组织、社会组织都会来执法，主体是多元的。同时执法方式，《行政许可法》实施将会淘汰重审批，重处罚，轻监督检查，轻服务引导这样一个模式。原来我们就是重审批，重处罚。一搞审批就处罚。现在我们要重监督检查，重服务引导，而且要创新执法的方式。我们要运用行政合同，行政指导，行政奖励这样一些方式。我们现在要特别重视奖励。比如我们现在为了建设西部，美化环境，采取退耕还林、退田还草、还水这样一些措施。采取这些措施不是采取处罚，像老百姓，农民不种树就处罚，不是这样子。而是种一棵树，给你多少粮食，给你多少钱。这样效果非常好，老百姓非常积极。虽然可能也有一些弄虚作假的情况，但可以采取相关措施来加以制止。所以我们讲要重行政合同、行政指导、行政奖励这样一些措施。

最后《行政许可法》的实施，在行政执法里面，有助于公务员和许可机关在思维方式上确立公民的权利本位，政府的责任本位意识。老百姓、公民的权利是本位的。公民履行义务是为了享受权利，而不是为了履行义务享受权利，不能颠倒。老百姓要承担义务，是为了享受权利，而政府呢？责任是本位的。之所以给你这个权利，是因为你要承担这个责任。所以我们促使公务员从官本位、权本位、管本位向公民的权利本位，政府的责任本位转变。改变管理就是审批，乱了就要审批的这样一些不正确的看法。坚持行政许可的市场趋向，确立适应审批的这样一些意识。

这就是我给大家讲的第一讲，《行政许可法》基本理论。我给大家讲了《行政许可法》的含义、由来和功能；《行政许可法》的立法意义和基本原则，以及实施《行政许可法》对我们国家的政府职能转变；行政管理体制改革和行政执法行为的深刻影响。