县改区和新型城镇化以临安撤县设区为例ppt_县区新型城镇化建设

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县改区和新型城镇化--以临安撤县设区为例

一、什么是县改区、县改市：

撤县改市：县和县级市，级别并没有变化，而只是改了一个字，为什么会有许多地方热衷于“撤县改市”？ 县市的区分，不仅仅是名称上的，二者最大的不同就是功能上各有侧重，县的工作重心是三农工作，而市的主要功能是发展工业、城市建设、关注职工生活等。县的用地指标限制得非常死，所有东西都是按人口，比如道路、教育用地、公共设施等等，规划得非常死，不能有突破，即使县政府想改，上面也不会批。并且当今中国进入了城市化大发展时期，一个重要指标是城市数量会越来越多。过去我们的概念中，市和县在功能上其实是不一样的，市是发展工业的，县是发展农业的；市是工业和第三产业的集聚，而县则是农业为主，即使是工业、第三产业也是围绕农业发展而设的，为农业服务。为了控制撤县设市的调整质量，当时国家还规定了一些基本指标，比如农业、三产的比重，工业人口的比例等等，以期将经济条件好、工业基础强的县拉入市的行列。而通过撤县设市，我国的城市化进程和工业化进程都向前推进了一大步，最明显的标志是城市人口激增。另外一方面撤县建市后，其行政权力有所加强，特别是城市建设的自主权空间比较大，还可征收更多的城市建设费。虽然行政级别一样，但县级市对企业的吸引比县大得多，人家一听你是市的官员，会认为市的经济实力比县强得多。县改市后，在争取优惠政策、试点方面，上级部门会予以优先考虑。在规划和城建方面，也会站在更高起点，很多规划更容易获得上级主管部门批准。因此县和县级市，级别并没有变化，而只是改了一个字别看只是一字之差，但对于中国城市化进程，可是意义重大。县改市是把双刃剑，一度引起盲目跟风，造成一些县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调等假性城市化问题。1997年县改市被国务院叫停。

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随着城镇化发展规划颁布时间日趋临近，各地除了着力发展具有国际竞争力的大城市、特大城市，更多的是开展大规模的中小城市建设，撤县设区、撤县设市、撤镇设市由此将成为一股“大潮”，已有百余县申请撤县设市。

在未来的几十年中，随着城镇化的进一步加速，一些辖区人口、产业体系等已经完全融入邻近城市的地方，将撤县设区；一些人口结构和社会生活形态都已经独立城市化的地方，将撤县设市、撤镇设市，是符合城市和社会发展规律的，体现了我国区域管理建制上的与时俱进，应该鼓励和提倡。

然而，不能不看到，一些已经撤县设区、撤县设市的地方，不少是在还不具备条件的情况下进行的。虽然“市（区）”的匾牌已经高悬，但产业体系的转型没有跟上，领导的管理观念、管理风格、管理效率也没有跟上，市民基本的“城市意识”更没有跟上，导致正能量没有充分发挥，还带来了更多新的问题。这一轮申请撤县设市的县就有百余个，其中究竟有多少泡沫，应该引起我们的警惕。

无论是独立设置的市，还是城市下辖的区，本质上都是指区域载体功能较为完善、已经/ 12

城市化的地方。撤县设区、撤县设市、撤镇设市，如果仅仅是拼凑，仅仅是为了“行政功利”，就会将“市”从城市属性中游离出去，丧失应有的基本意义。另外，一股脑地撤县设区，也与国家加大中小城镇建设、提升城镇化的质量的要求背道而驰。因此，面对新一轮的撤县设市冲动，务必做到具体情况具体对待，保持应有的清醒和谨慎。

撤县改区：“撤县改区”即是撤销县的行政编制将其纳入地级市的辖区直接管理。县改区主要集中在特大城市近郊县，“县改区”便于接受特大城市、超大城市核心区的辐射，也拓展了特大城市的发展空间，对推动中国城市化和经济社会发展具有很大积极意义。这里面也未尝没有国人的大城市情结，“撤县设区”的主要受益者是中心城市、大城市。这与我国对大城市有强烈的偏好有关,也与大城市在政治上的强势地位有着密切关系。事实上，县改区后，该区的招商引资、产业布局、基础设施建设也将纳入整个城市进行通盘考虑，政府的公共服务水平也将从过去县级水平提高到地级市级水平。福利待遇水平也会参照地级市的标准。“县改区”对一些落后偏远的县很有吸引力。另外一个引发“撤县改区”的原因即是“省直管县财政”。县（市）财政大权由省直属，不再经过地级市，地级市难以再“雁过拔毛”，地级市政府财力大大削弱。一些地级市政府为避免所辖县(市)脱离自己管辖，因而加快了县(市)改区步伐。这个也是归咎于城市协调发展的机制没有真正建立。当城市快速发展壮大,中心城市与其周边地区摩擦增多,市县之间的利益争夺越来越多,而又缺乏相应的城市协调发展机制,就进行“撤县(市)设区”行政区划调整。

撤县设区是有条件的，而且有严格的程序，必须经省、市政府同意，最后经过民政部和国务院同意，经实地考察方能批准。目前撤县设区，主要依靠国务院批转民政部1993年38号文件《关于调整设市标准的报告》，由于近十多来经济发展速度很快，各地撤县设区的申请越来越多，为了适应形势发展，民政部出台了一个《市辖区设置标准》（征求意见稿），允许直辖市和地级市设立市辖区，其中市区总人口在300万人以上的城市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。对于中心城市郊县（县级市）改设市辖区，须该县（市就业人口中从事非农业人口不得低于70%；第二三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上。改设市辖区的县（市），全县（市）国内生产总值、财政收入不得低于上一年本市市辖区对应指标的平均水平。[2]

撤县设区一般是指市级行政单位将其下属的县级行政单位改设为区级的行政单位。撤县设区必须经省、市政府同意，最后经过民政部和国务院同意，经实地考察方能批准。

原因/ 12

撤县设区，不是行政区划的简单变化，它是一个地区经济发展达到一定程度的必然结果。撤县设区，最主要的目的是为了提高城市化水平，促进经济发展。

“区’和‘县’这一字之差，这里面的内涵变化太大了。”例如陕西省西安市长安撤县设区，说明长安告别了以农业为主的发展道路，而融入了西安市大都市圈，迈上了城市化和工业化发展道路的新台阶。区和县的差别，给购房者和投资者的心理影响很大。郊县撤县设区后，给人的感觉，离城市更近了。加上房地产商和投资者增加，郊区的人气旺了。

撤县设区最大的变化，干部群众思想观念的变化。经济相对独立的县，主要以农业为主，干部群众富民强县的主要思路是以农为主，而区则不同，区作为大城市的一部分，其主要目标将是经营城市、管理城市，以城市化带动农村和农民走向富裕。名称变了，思路变了，步子也就变了。乡、镇改成街道办事处，就给基层干部很大压力。因为他们的工作方法也必须变，不能光会站在田间地头抓农业，而应该围绕城市化的大交响曲做文章。从农村到城市化，所有干部都面临一个‘怎么转变，怎么快转变’的考验。这种改变，同样是革命性的。条件和标准

撤县设区是有条件的，而且有严格的程序，必须经省、市政府同意，最后经过民政部和国务院同意，经实地考察方能批准。目前撤县设区，主要依靠国务院批转民政部1993年38号文件《关于调整设市标准的报告》，由于近十多来经济发展速度很快，各地撤县设区的申请越来越多，为了适应形势发展，民政部出台了一个《市辖区设置标准》（征求意见稿），允许直辖市和地级市设立市辖区，其中市区总人口在300万人以上的城市，平均每60万人可设立1个市辖区。最小的市辖区人口不得少于25万人，其中非农业人口不得少于10万人。对于中心城市郊县（县级市）改设市辖区，须该县（市就业人口中从事非农业人口不得低于70%；第二三产业产值在国内生产总值中的比重达到75%以上。改设市辖区的县（市），全县（市）国内生产总值、财政收入不得低于上一年本市市辖区对应指标的平均水平。

二、为什么要县改区、县改市

问题

面对近几年来，我国大城市和特大城市周围的郊县改区较多，而且有不断增长的势头，民政部部长多吉才让在谈到撤县设区问题时强调：“对于县改区，要从市辖区调整入手，本着有利于行政管理、有利于经济的可持续发展、有利于环境的改善和人民群众生活质量提高的原则进行。

我国地域辽阔，各大城市之间以及单个城市内部城区之间在区位、规模、经济发展水平、产/ 12

业特色等方面有较大差异，因此不能相互效仿、一哄而起。要从本地的实际情况出发，充分调查研究，按照精简、效能的原则，合理调整大中城市市区行政区划，从严控制县改区，防止大中城市市区范围不合理地盲目扩大。[2] 县区异同

首先，与市政府关系不同，县财权相对独立

省、县、乡是宪法规定的地方政权。一般县是一级行政机构，财权、人事权相对独立，改成区后，财务统筹、机构人员调整市里面统筹能力更大，也就是财务安排、人员机构将接受市里的统筹安排，也就是说县本身的自主权将缩小。将纳入市的全面统筹管理范围。撤县设区体现的是城乡一体化的发展方向，也为直辖市（地级市）城镇化发展提供更大空间。此外，县变成区后，县政府的部分组成部门可能变成市政府组成部门的分支机构。比如公安机关，如果是县，就直接叫县公安局，如果是区，就会叫某某市公安局某某分局。第二，机构人员行政级别不变

在机构和人员的编制上不存在“高半格”的现象。如果是地级市，那么市辖区和市管理的县都是正处级单位;如果是直辖市，那市辖区和市辖县都是厅级单位。

直辖市的市辖区内设有人代会，属于一级政府，财权和人权也是相对独立的，其权利基本与县一致。另外，从直辖市区县领导任命上看，县委书记直接由省级党委任命，区委书记也是由省级党委任命，不存在“撤县设区”后行政权力大小有变化的问题。第三，发展功能各有侧重

县和区的另一个重要区别在于是否突出城市化管理。县主要有广大的农村地区和农村人口，而区则按照城市化管理，更多街道更少乡镇。

省、县、乡是宪法规定的地方政权，县的财权、人事权相对独立，改成区后，一般来说，县主要有广大的农村地区和农村人口，而区则按照城市化管理，契合城镇化发展的要求。

县变成区后，财政、社会保障、公共服务会按照区的要求进行政策调整。随着撤县设区管理之后，将迎来发展的机遇，交通、教育、医疗卫生等基础设施方面将有很大改善，接受国家投资方面也会按照城市辖区的标准配置。[4] 变化

经济更强

例如2002年四川省成都市温江县撤县改区后，制约经济发展的许多障碍得到消除，提升了新设区和中心城市的发展速度。/ 12

温江县在撤县改区的第一年第二产业增加值比上一年增加了25．8%，极大促进了其工业化进程，GDP增长19%，财政收入增长28%。

而原新都县的行政建制设置格局将成都市青白江区与成都市市中区隔离，阻碍了成都市发展，撤县设区后，成都的都市区连成一个整体。成都市三环路、绕城高速公路、成彭路、成青路穿越新都，成都市经济和市政设施正迅速向新都及外围扩展。空间更大

县改区后，一方面，消除了制度方面的障碍，使成都的区域经济发展空间增大。

另一方面，两地土地价值升高，土地置换更加顺利，有利于产业结构布局的调整，进而促进城市经济的可持续发展，使城市功能组织可以在更大的区域范围内展开。城市化高

交通、通讯、能源等基础设施和文教、卫生等服务设施都将在市里的统一规划下得到大大加强，城区的硬环境得到大大改善。

2001年，温江县城建成面积13．5平方公里，非农业人口比重仅为27．92%；改区后城区面积23．5平方公里，非农业人口比重达42．91%，城市化率由34．42%提高到50．3%。资源更优

区划调整后，市区将实行统一规划，着手在郊区县(市)建设相对集中、富有特色的工业园和开发区，产业布局更加合理，基础设施、市政公用设施统一建设、共享共用，实现了资源的优化配置。

社会事业方面，传统的市、县两套社会服务体系被功能强大、级配合理、覆盖面广的中心城市服务网络所取代。

区的城市基础设施将纳入城市整体规划，无疑还有利于区的基础设施建设。因为县属于相对独立的经济区域，城建资金按要求大多数需要自筹解决。

此外，撤县设区、融入市区后，城市名声、品牌效应延伸到郊区，将吸引众多的投资者和买房置地者。[4]

三、杭州市临安区的县改区概况：/ 12

2016年7月11日，杭州市第十一届委员会第十一次全体会议审议了市民政局受市政府委托向全会提出的《关于临安撤市设区的建议》，决定同意临安撤市设区。

2017年6月，杭州市委市政府对杭州的新发展战略作出了重大的调整，变成叫“一心一脉一主四副”：以西湖为心，以钱塘江为脉，以钱江新城、钱江世纪城为主核心，外加江东副城、临平副城、富阳副城、临安副城。

2017年8月10日，浙江省人民政府正式签发《浙江省人民政府关于调整杭州市部分行政区划的通知》，根据《国务院关于同意浙江省调整杭州市部分行政区划的批复》精神，撤销县级临安市，设立杭州市临安区，以原临安市的行政区域为临安区的行政区域，临安区人民政府驻锦城街道衣锦街398号。[8] 2017年9月15日，杭州市临安区正式挂牌成立 成为杭州“第十区。

杭州的第十区，已经到来。杭州也因此成为江浙沪辖区面积最大的城市。杭州城市格局将发生重大变化，成为国家中心城市的概率大幅提升，对区域的影响将持续增强。杭州，在中国未来版图中将发挥更大作用：一个时刻巨变，激情澎湃的大杭州时代，已经到来。

撤县设区也是杭州不得已并且必须选择，更是对浙江多年实行强县政策的一种新谋划：与武汉、西安、郑州等省内单核城市比，杭州周边的苏州、南京、绍兴等经济实力都非常突出，这对杭州首位度是巨大削弱。

临安撤县设区，增加的不仅是杭州的面积、人口、各项指标；更是杭州作为中国一流城市的/ 12

自信，未来的杭州对世界的吸引力将大幅增强。

通过撤县设区，杭州作为长三角最大副省级城市的吸附力将进一步增强。这也为杭州成为国家中心城市，扫清包括辖区面积、人口的障碍。

当前，临安的整体政策基本无变化，但未来就业、社保、教育、交通、产业政策，临安居民能更好的享受：

1、杭州整体定位或全面升级。去年国家发改委网站发布了《长江三角洲城市群发展规划》中，南京为特大城市，杭州为大城市；随着杭州市辖区和人口的大扩容，杭州极有可能被升级为特大城市。当前与南京在国家中心城市争夺中，两地同时入选的概率大大增强。

2、临安撤县设区将重塑杭州城市生态。原先未来科技城属于城西，如今西部还有临安，未来科技城将主城化。对余杭区而言，其所处的情况与当年的西湖区一致，当年的西湖，在余杭撤县设区后，也从郊区变成了主城。通过撤县设区，杭州的城区认同感将极大增强。

3、对临安发展影响巨大，临安也必然更加迅速享受到融入主城带来的便利和实惠。群众涉及到的教育、社保等，也会更快的统一。临安作为杭州市区，在人才等政策上将与杭州一致，吸引力也逐步增强。坐拥浙江农林大学的临安，本身具备巨大的人才生产力。

4、涉及临安的重要计划或加速。参考2号线西北段原本计划18年开通，而现在17年开通。杭州西站或提速；青山湖建设将会加快，会是杭州第三湖，临安目前正全力推进滨湖新城建设，打造融杭发展“桥头堡”。

5、杭州凝聚力增强，或进入内部整合阶段。未来，杭州城市内部极有可能进行内部调整。比如上城区下城区合并，余杭区一分为二等。参考2013年南京将撤销秦淮区、白下区，以合并设立新秦淮区；撤销鼓楼区、下关区，合并设立新鼓楼区。

6、杭州此举或能在浙江带动连锁反应。温州也有强烈的做大做强愿望，且在规划中将瑞安设置为双中心，极可能撤县设区；金华，撤县设区亦写入十三五规划，与金华地缘相近，人缘相亲的兰溪，极有可能成为撤县设区首选。目前，金华是四大都市区中唯一未撤县设区，但实际上最迫切的地级市市。/ 12

杭州，已从要素驱动，到投资驱动，又如今走向创新驱动：它由资本主导转向人才主导。杭州，将不断的向世界名城跨越，为建设一流城市奋进；在省委领导，市委执行下，绽放新的光彩，书写新的故事，谱就新的篇章。

“撤县设区”为何会成为主流？

2016年末，随着多次区划调整，全国4个直辖市中有北京、天津、上海已进入“无县时代”，实现全域城区化管理。更早之前的2013年2月，距杭州270公里外的南京，通过一轮“撤县设区”的区划调整，由原先的11区2县精简为11个区。

浙江大学区域与城市发展研究中心执行主任陈建军认为，临安系三县合并而成，区域面积非常广，由于与杭州城区距离较远，原本的联系并不紧密，此次撤县设区既有助于其融入杭州城区，也有利于杭州城市格局一元化领导。

陈建军认为与浙江中心城市的城市规模偏小、积聚力量不足有关，临安、富阳陆续设区，有助于做大做强杭州以及宁波、温州等中心城市的城市化格局，提高区域经济的竞争力。

四、县改区遇到的问题，及措施建议：

县改区的弊

从推动新型城镇化持续高效发展的视角来看，县改区存在如下三点弊端：

一是，县改区成为我国空间城市化快于人口城市化的主要推手，直接造成了“假性城市化”或“浅度城市化”问题。科学高效而真实的城镇化，不仅仅在于城乡户籍关系和政区性质的改变，还在于让农民在身份、地域、职业、生活方式等方面发生同步市民化的转变，让农民真正享受到与市民同等水平的公共服务和待遇。而缺乏科学论证的县改区就是把真正的地域型政区直接转变成了名不符实的城市型政区，往往在一夜间就会增加好几千平方公里的市区面积和几百万的市民群体，如原“苏北第一大县”铜山县改区后，则让徐州市区非农人口一举突破200万。有些郊县虽然都变成了所谓的市区，但实际上依然是与城市具有显著差别的大农村，更有甚者，有的县改成了区以后，虽然在名义上让原来的农民实现了城市化，但和真正的老城区相比，当地居民在教育、医疗、社会保障等很多方面都无法获得与老城区居民一样的待遇，导致了“假性城市化”或“浅度城市化”。

二是，为城市摊大饼式增长提供了回旋余地，不利于紧凑型城市的建设。前文已经提到，一些地级市热衷县改区的主要目的就是为中心城市扩张寻求新的土地空间，可以说，在某种程/ 12

度上，县改区为地级市不断扩大城市建成区、继续推行摊大饼式增长提供了余地和条件，促使城市走上非紧凑、低密度扩张之路，不利于城市可持续发展。数据表明，全国城市建成区面积由2000年的22439km2增加到2014年的49772km2，平均每年扩张1952 km2，扩展速度近10%，远高于同期城镇人口的年增长速度5.05%和城镇化的年增长率4.15%，建成区人口密度则呈现不断下降的趋势（见表1）。

三是，对耕地、农业发展带来潜在的危害。县自秦朝产生以来，是我国最为稳定的一个地域型政区，发展农业经济是其主要的职责，但这种自上而下的县改区，一方面，不但会不断减少县的数量，破坏县固有的稳定性，而且撤销县级市而改成区的做法，直接导致了我国出现城市化水平越高，城市数量反而越少的怪现象（见图1），不符合城市化发展的科学规律。另一方面，县改区以后的区域实行城市型政策和管理模式，政府的关注点从原来的农业经济转到工业经济和服务业经济上来，并且还会失去农民所拥有的农业补贴，这势必会对农业发展造成严重影响，农村农业发展投入不足。久而久之，不仅危及农业发展，还会造成边缘城区的边缘化现象，尤其是一些经济实力很强的县域改为区以后，有可能为县域经济发展带来更大的负面影响。新型城镇化一定是以高效可持续农业为基础的，如果大量的县改区危及到农业发展的话，新型城镇化必将是空中楼阁、无本之木。

改革与出路：行政区划制度改革与公共政策综合配套改革并行

可见，当前在国家冻结县改市的情况下，县改区自然成为很多地级市扩大中心城区发展空间的首要选择，从长远来看，这是一种不利于新型城镇化发展的做法。实际上，造成这一不科学的政治冲动既有行政区划制度本身不合理的原因，也有诸多社会发展公共政策不到位的原因，因此，需要从行政区划制度改革和公共政策综合配套改革两个方面加以纠正和预防。具体改革路径与策略如下：

（一）转变观念，弱化城市政府领导对行政区划调整的过度依赖

当前在全国范围内都在倡导科学发展观，但把县改区这种形式化的城乡行政区划调整手段作为做大做强中心城市的发展思路本身就不科学。一座城市的真正强大并不在于空间地域的大和人口达到百万级别，而在于拥有完备和强有力的城市功能。因此，解决这种政治冲动的第一路径在于让城市政府官员和领导科学认识行政区划的功能和作用，不要过于夸大行政区划的作用，切实树立质量化、效益化的城市化思路，克服一味追求城市地域规模和人口规模的传统做法。

（二）制定标准，从严控制不符合标准的县改区做法

行政区划作为上层建筑，有时候的确会与经济基础发生不相适应的地方，因此适时做出科学化的调整也是一项促进生产力发展的辩证举措。但是关键是要有一套完整的调整标准和法定程序，否则如果按照某些城市领导的个人想法或单方面意愿，随意地加以调整或变更，必将/ 12

引发不必要的社会**。关于对县改区，国家民政部早在2003年就已拟定过《市辖区设置标准》（征求意见稿，至今尚未正式出台），其中规定改设市辖区的县（市）的非农业人口不得少于10万人，且国内生产总值、财政收入不得低于上一年本市市辖区对应指标的平均水平。但根据诸多县改区的实际操作来看，这一标准并没有得到严格的执行。因此，笔者以为，当前，一方面，国家应该全面禁止特大城市或地级城市借助新型城镇化的名义随意实施县改区的做法，防治县改区卷土重来和造城运动，另一方面，要在加大研究的基础上制定出台正式的《市辖区设置标准》，对市辖区的设立条件、设立程序、政策举措等做出科学、明确、细致的法律规定，对确实需要发展空间并符合条件的地级市及其辖县谨慎地推行县改区工作，但原则上不提倡这样做。

（三）创新性实施“县改市”和“镇改市”两种设市模式，满足新型城镇化发展的真实需求 所谓新型城镇化发展，也就意味着城市人口不断增加、城市数量不断增多以及城市质量的不断改善，而随着城市化水平的不断提升，城市数量应该越来越多。因此，为了所谓公平，在全国范围内一刀切地冻结整县改市，堵死新增城市的渠道就不尽合理。更为重要的是，在现实当中存在两种严重影响城市经济社会发展的不合理行政区划情况：一种是，一个县的经济实力与中心城市相差无几，强制性地冻结县改区必然造成市县矛盾，如浙江湖州的长兴县，2012年长兴财政收入66.2亿，湖州市区97.5亿，仅相差1.5倍[5]。另一种情况是，一个县可能下辖一些人口规模大、经济规模大、产业体量大的镇，与一般县级市甚至地级市相当，如温州市苍南县龙港镇，2011年的常住人口达到39.6万，实际上是一个名副其实的中等城市（人口大于20万小于50万）。在这两种体制格局下，对应的政治权限和公共资源配置体系严重束缚着县和镇经济社会的长足发展，尤其是对拥有几十万人口的大型城镇来说，按镇级级别配置的几十个人管理人员编制，远远无法适应和满足社会管理的现实需求，对城镇发展前景带来巨大的挑战。

因此，在推进新型城镇化进程中，要充分尊重地方政府的实践创造，因地制宜，从实际出发，推行多元化的政区体制改革，切实解决行政区划束缚经济社会发展的现实瓶颈问题。为此，在禁止不科学县改区的同时，开辟两种新增城市的行政区划改革方案，构筑与城市化真实需求相适应的动态行政区划格局：第一种，适时放开整县改市，主要在经济发达省市。对已经高度城市化的县域，根据相关标准推行县改市，尤其是对我国北京、上海、天津、重庆等直辖市，探索周边郊县或郊区实施县改市或区改市的改革策略，实行市辖市，为促进大都市区多中心发展创造相对独立的行政区划体系。第二种，针对一些县拥有经济发达的人口大镇情况，创新性地实施撤镇设市，实行县辖市（镇级市）体制，赋予镇级市与县（市）级政府基本相同的经济管理权限，包括土地使用权、财政支配权、行政审批权和公共事务管理权，全面克服因行政地位不对等对经济社会发展带来的桎梏。等经过一段时间的发展，让镇级市全面升格为与县、县级市同等的行政级别，实现真正的市县平等。但在此过程中，一定要有序推行，严格实行高标准、高要求，不能一哄而上。/ 12

（四）经济发达且面积较小的省实施虚化地级市，率先推行省直管县（市）体制

目前来看，减少行政层次，解决市县矛盾是我国整个行政区划改革面临的一个重要议题，但这种调整一定要与城市区域经济发展的情况相适应，逐步推行。我国东部经济发达、面积较小的省区，随着高速公路、高铁、互联网等新型联络技术的发展，省直管县市的基本软硬件条件已经成熟，再加上浙江、江苏等省区近年来推行了有效的财政省直管县（市）制度，都为实施全方位省直管县（市）积累了丰富的实践经验。因此，在发达省区范围内，可以有差别地推进两方面区划改革工作：一方面，在扩大财政省直管县制度的基础上，参照海南模式，逐步推行全方位省直管县（市）制度，让省直接管辖县财政、人事、行政等所有工作，推行真正的“省辖县（市）”（直接受省政府管辖和领导的县与县级市），赋予其独立于地级市之财权和行政权。另一方面，逐步弱化地级市的权限和职能，将地级市塑造成一个具有跨市县协调职能的大都市区政府，旨在对整个大都市区范围内的基础设施、环境保护、公共服务等跨界公共事务，进行有效的组织、协调与管理，促进城镇群协调发展。

（五）围绕减缓县改区冲动和推行省直管县，大力推动综合配套改革，从根本上保障行政区划有序合理发展

针对各大城市热衷推行县改区致使市县矛盾增加但省直管县市体制又难以健全的实际困境，我们需要跳出行政区划从公共政策视野出发，大力推行政府职能转变和综合配套改革，从根本上缓解这一两难境地。具体而言，着力推行以下几项配套改革：第一，推行大都市区战略规划策略。也就是说，地级市热衷县改区的主要动机在于扩大城市发展空间，寻求城市土地资源，而恰恰以中心城区为主的所谓城市规划并未把县域纳入整个地级市市域发展框架之中，无法真正发挥市域资源统筹规划和整合的功能。因此，对现有的城市规划权限需要做进一步的调整，地级市要从整个市域范围出发，针对环境保护、产业发展、土地开发、园区建设等制定旨在实现城乡一体、区域公平的大都市区规划，让大都市区规划真正成为连接市县、统筹发展的重要手段和纽带，从根本上消除地级市一定要把郊县纳为辖区的传统模式。第二，公共服务均等化战略。实现城乡居民在公共交通、教育、医疗、社会保障等公共服务的均等化，才是新型城镇化的真谛所在，也是化解市县矛盾的一剂良药。因此，地级市要想做大做强自己，并不一定要把周边的县或县级市变为区来扩大自己的面积和人口，而应该通过公共服务扩散战略，即把集中在中心城区的教育、医疗等优质资源，向周边县市进行输出和扩散，在带动周边县市经济社会发展的进程中，不断增强自己的服务功能和辐射能力，实现整个城乡区域的协同发展。第三，政绩考核制度和官员升迁制度的改革创新。以追求GDP和财政收入为核心的政绩观及其考核机制和升迁机制仍然是一些地级市热衷推行县改区，一夜之间想变成特大城市的主要推手。因此，要想从根本上制止不合理的县改区做法，并推动省直管县体制得到发展，就得加大政府官员政绩考核机制和官员升迁制度的改革力度。一方面，弱化GDP在政绩考核中的分量，增加民生改善、公共服务、环境保护、生活质量等考核内容；另一方面，要避免所有晋升官员都来自于重要特大城市，给予县或县级市领导与地级市领导同/ 12

等的晋升机会，实现治理好小地方、同样也能当大官的官员升迁新格局。第四，行政区划的公众参与制度。行政区划调整是一项涉及民生的重大敏感事项，为了避免不必要的社会**，建议相关省区在调整行政区划之前，先做一些民意调查，更广泛地听取社会民众意见，尽可能做到顺从民意，让行政区划调整符合人民群众的期盼和愿望，而不是一件违背民意的事情。/ 12