巴西水改革机遇和限制_改革面临的机遇和挑战

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巴西水改革机遇和限制

在过去的十年，巴西多次试图实施一体化的水资源管理。例如参照国际公认的水经济、公众参与等方面的原则，实施水资源使用和保护管理革新。但是，创新政策和法规解决新旧管理问题的努力，一直受挫于其体制内部矛盾。

对巴西帕拉伊巴（Paraiba do Sul）河流的实例研究，一方面要求下放权力和责任分担，另一方面，也表现了官僚主义和排他性做法的持久性。主要的过失在于将过多的精力花费在引进水价和环境收费上，这是新河流域委员会一直主要使用的具有争议性的政策工具，以牺牲解决河流恢复、公众动员和环境公正为代价。

水资源策略与管理改革的机遇

在20世纪，水资源的控制和管理在巴西的工业化和城市化方面发挥了重要的作用。尤其是从20世纪30年代以后，河流、湖泊、地下水和海滨的开发，成为国家和区域发展项目。几十年以后，经济发展速度不断加快，再加上环境法规不完善和公共服务不健全，造成了持续的环境退化和很多地方的人为水短缺。尤其是在巴西的军事管理期间(1964~1985)，核心经济发展成为政权的主要策略。军事管治以后，巴西就水法规改革方面的公开讨论才成为政治可能。巴西花费了十多年的时间，国会在1997年通过了《水行动法案》，主要目标旨在恢复水体的环境条件和改进水的利用效率。流域利益相关者参与讨论的主要平台是河流流域委员会，委员会由水使用者、政府和社会团体的相关代表组成。立法引进了新的制度工具，例如规划、许可和环境取费等，并且建立了“国家水资源管理体系”(SINGREH)。更为关键的是，新的立法框架封闭了社会和环境需求之间的基本联系，增加强调了水资源的经济价值。这种关系反映了当地社区、商业部门和政府机构的主次关系。正如某些专家所指出的那样，水管理改变不仅仅是简单的技术问题，水政策是水资源策略和管理方面的心脏。

为了理解正在巴西进行的改革，有必要认清影响水管理的多方面的机构，例如世界银行、美洲开发银行（美银）、全球环境基金（GEF）和日本国际合作银行（JBIC），这些机构对巴西水资源新的策略发展很有影响。这些国际组织已经赞助了一些关键性的技术、基础建设资金和能力建设项目等。例如联邦水资源管理项目是由世界银行在1997年资助的。巴西在水资源方面引进的最重要的理念是一体化水资源管理(IWRM)，他们将一体化水资源管理定义为“为流域利益相关者提供基础，以促进和协调可持续水资源管理和发展方面的多目标”。从大的方面来说，一体化水资源管理（IWRM）为巴西目前正在实施的、以解决水问题为目的的公共策略和制度提供了概念和方法。巴西新的水规则的引入，与一段时期的经济调整和国家职能调整同时进行，是在市场自由化和进一步全球化的压力下进行的。

水体制改革的限制

在世界范围内，人们越来越关注水资源使用和保护方面的问题，范围包括区域性事项，如河流污染和水供应缺乏；全球性事务，如气候变化和沙漠化方面的挑战等。这种不断上升的、对管理好水资源的持续关注，表现于日常的大众媒体和一些科研机构、高等院校的研究工作之中，仅英国就有60多个与水相关的专业硕士学位。对于水资源管理问题的关注并不是新近才发生的，至少19世纪以来，就有经济学家、工程师和哲学家们在考虑。在20世纪的最初几十年，水管理与区域发展和经济增长相关联，例如20世纪美国田纳西州流域管理局（TVA）的经验后来影响了全世界的水坝建设和水基础设施的扩展，巴西也在20世纪60年代和70年代建设了一些大型的水坝。然而，不久以后，人们就发现并得到实践证实，水利工程和不节制的水资源开发正在造成世界范围的环境影响，并在很多情况下不能满足公共需求。从20世纪后半期开始，人们着手修正一些理念和技术，注重环境保护和水的多用途使用，以及与其他景观过程的相互作用，例如土地使用和城市扩张等。改善当代水管理的具体体现就是IWRM理念，即一体化水资源管理，它有两个基本的支柱：公共参与和水的经济价值。其他的观点，例如“适应性管理”和“过渡性管理”，也扩展了水资源管理方面的学术领域，并且为水资源方面的体制改革打下了基础。这些理念的改变成为公共策略的最好案例就是2000年欧洲通过的《水框架指南》。这是一个试图从头到尾彻底解决欧洲水问题的详细立法。然而，从旧方法到新方法的过渡，在欧洲和其他地方，并不是没有引起紧张和争议的。新的水政策所设立的目标已经有一些问题，为了理解当前水治理和管理方面的矛盾，有必要审查水治理理论的矛盾方面。技术方面的不足、当地水管理者的抵触以及公共社团合作的缺乏，已经被认为是新方法的严重限制。

在认知方面，尽管有很多的尝试来概念化一体化水管理的含义，但是仍然不清楚。尽管很多学者坚持认为有必要进行集中规划一体化的过程，但是一体化的机制和具体细节却很难解释。大多数的文献认为，IWRM是作为理想化和劝勉性措施的组合，并非能解决一体化背后的所有问题，一些专家建议将IWRM与其他的规则机制相结合，例如规划系统，但是这种策略不能解释一体化是如何形成的。还有一些专家建议直接放弃IWRM，例如比斯瓦斯（2008）主张使用过去几十年的狭窄、简单的方式，但是大多数人并不这样认为。

在操作方面上也存在限制因素。由于认知的问题，很多水管理专家对于采取IWRM方法很疑惑。阿南德2007年曾批评说，根据一体化水资源管理理论，各用水户所分配的用水能够实现水利用最大化的净效益，无论他们是在河流的上游还是在下游，也不论团体差异和文化差异。由于这些对水问题的理想化方式，IWRM只有在水使用者高度合作的情况下才可能实现。如果产生水冲突，“IWRM可能只是一个遥远的目标”，并且“并不清楚是否能确保可持续需要”。由于这些方面的不确定性，实践者和规划者往往只选择IWRM中那些看起来似乎可行的方案。最近很多试用IWRM的经验表明，当地的水管理者倾向于放弃更加大胆的一体化目标，通常会缩小他们的人工干预数量将IWRM与政策改革相结合以期望取得更好的水管理效果的尝试，也受限于环境方面的一些规则。

在政策层面，也存在限制因素。以上提到的IWRM的认知和操作方面的限制的原因是，很难接受水管理的政策基础。决策者们一直不愿意接受的一点是水获得方面的问题，或者是水流与权力和金钱的关系。大多数支持IWRM的人们犹豫承认，社会团体的差异是水分配和负面影响的主要影响者。其他地方的经验表明，一些保守的水管理专家和水文学家认为社会经济和政治要素偏离了水管理的“纯粹”目标。一些人可能停止政治上的争论，认为水争端只是一种可以避免的小麻烦，并不是水资源管理的永久特征。很多人试图将水管理与广泛的政府改革相联系，但也常常失败，尤其是忽略了复杂的社会、经济、物质方面的影响。斯沃突科反对否定水管理，他从政治层面上建议，应当修改IWRM的基本建议。

由于IWRM本身内存的这些缺陷，很多经验表明，IWRM不能够充分解决经济增长、环境退化和社会政治方面的不公正问题，这是这种新规则模型的主要缺点。尤其像巴西这样的国家，自从殖民时代以来，一直形成了自然资源冲突与政治控制相联系的局面。同样是社会团体，政治权力较弱的群体往往比政治权力较强的群体获得自然资源机会少，他们往往还要受到较差环境质量的影响，这种现象在巴西并不是少数或者偶然现象。社会的不平等被系统地转变为信息的不对称，造成水规则排斥弱势的社会群体，决策制定的集权处于上级手中。传统的公众参与方式，例如IWRM所推荐的那些，倾向于绕过现行的决策制定过程，实际上是促成了强势社会团体的利益，并且排除了其他完善的法律管理机制。替代的做法是促成真正的参与策略，要求将权力下放到基层，以及对政治表现的有效监督。希基和莫汉曾指出，公共参与的方式，在有边缘社会团体参与的广泛激进的政治运动中更有可能成功。

结语

巴西流域水规则改革的最近经验，生动地展示了IWRM在认知、操作和政治方面的限制，尽管在国际理论的影响下，很多机构发生了变化，但是河流委员会或者环境治理者并没有很好地解决环境方面的问题。虽然有很多官方出版物和学术论述声称已经取得了成功，但是流域仍然处于严重退化状态。过去损坏河流系统的过程仍然损害着当地社区的生态稳定性和人们的生活质量。巴西流域大量用水收费是一种不成功的实例，对这种收费的争议源于20世纪90年代，收费后也没有带来足够的资金来恢复环境质量。

同样，新的规则框架很大程度上低估了潜藏在河流流域中的社会的复杂性和政治方面的斗争，特别是河流委员会不愿意从政治的层面上解决水管理问题。结果是人们很少注意到一个事实，即巴西流域水规则改革实际是在中央政府的操纵下进行的。通过其水行政署(ANA)以强势的经济组织进行操纵，例如工业等。显然，当地居民和小的用水者并不甘心他们在河流流域中的条件，而是尽可能地占领流域更多的面积。然而，没有水管理方面的民主基础和对历史障碍的清除，很难实现环境方面的可持续性。正如米德尔顿和奥基夫所指出的那样：“除非不以症状、环境和经济不稳定开始分析，而是从原因、社会和不公正开始分析，那么没有任何的发展是可持续的。”这种观点与巴西流域的水使用和保护中的矛盾相一致。