质疑财政部的《职工福利费通知》_职工福利费存在的问题

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质疑财政部的《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》

向人大法制办请教---完善职工福利制度有利于建立和谐稳定的社会

据11月26日北青网-北京青年报讯：财政部日前下发《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》，要求加强企业职工福利费用的财务管理。根据通知要求，交通、住房、通讯待遇、货币化的住房补贴，以及职工节日补助和用餐补助，应当纳入职工工资总额，不再纳入职工福利费管理。

（1）部颁通知的法律效力及其颁布程序

由于该通知修改了国家统计局《关于工资总额组成的规定》中有关工资总额的组成及福利的界定，以及《中华人民共和国个人所得税法》中有关应纳税所得和免纳税所得的定义，使得人们不禁对此通知的法律效力产生怀疑：是财政部一纸通知的法律效力大，还是经国务院批准的《关于工资总额组成的规定》及经全国人民代表大会常务委员会审议通过并实施的《中华人民共和国个人所得税法》的法律效力大？当部颁通知与法律法规所规定的内容不一致时，是按通知行事，还是按法规执行?就算真的有必要修订两部法规的内容，为何不通过法定程序，经听证及国务院、全国人民代表大会常务委员会审议批准，再施行对法规内容的修订？

为方便了解两部法规与《通知》的不同，现抄录两部法规相关规定如下。

1989年9月30国家统计局经国务院批准实行的《关于工资总额组成的规定》中第三章工资总额不包括的项目第十一条规定：

“下列各项不列入工资总额的范围：

(二)有关劳动保险和职工福利方面的各项费用；

(四)劳动保护的各项支出；

(六)出差伙食补助费，误餐补助、调动工作的旅费和安家费；”

2005年10月27日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议通过，2006年1月1日起施行的修改过的《中华人民共和国个人所得税法》第四条规定：“下列各项个人所得，免纳个人所得税：

(三)按照国家统一规定发给的补贴、津贴；

(四)福利费、抚恤金、救济金；

(五)保险赔款；”

颁布一个部门通知，当然无需经过听证；也无需经国务院及人大常委会审议批准。用部颁通知的形式来修订经国务院、人大常委会审议批准实施的现行法律法规，实际上是规避了法律制定程序的错误做法。

（2）《通知》的实施范围

《关于企业加强职工福利费财务管理的通知》是发给“党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，解放军总后勤部，武警总部，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，各中央管理企业”的。显然，该通知并非针对上述所列单位以外的所有其他企业的职工福利。外商投资企业，私营企业和个体工商企业的职工福利应当不在此列。但在日前各大报纸和媒体的宣传中，却

将其解读为针对所有企业的职工福利。是有关部门理解有误还是通知本身不够清晰？还是执

行中有偏离？这需要有关部门加以澄清。

（3）《通知》中的定义所带来的新问题。

《通知》第一条中规定的“企业职工福利费是指企业为职工提供的除„„职工教育经费、社会保险费和补充养老保险费（年金）、补充医疗保险费及住房公积金以外的福利待遇支出”。

如果职工教育、社会保险、住房公积金等都被排除在职工福利之外的话，按照现行《个人所

得税法》的有关规定，今后对企业用于职工的这部分费用支出是否应当征收个人所得税？财

政部这一通知的发布，会不会构成对《个人所得税法》的进一步修订？

《通知》第一条中“福利待遇支出，包括发放给职工或为职工支付的以下各项现金补贴

和非货币性集体福利”中提到的“职工疗养费用、自办职工食堂经费补贴或未办职工食堂统一供应午餐支出、符合国家有关财务规定的供暖费补贴、防暑降温费等”，是指中国国家机

关和大型国有企业在五十年代至改革开放前形成的计划经济体制下职工福利体系。在今天的现实生活中，我们看到的是：

• 能够享受职工疗养的人寥寥无几，且仅限于国家公务员及大型国企； 未办职工食堂而统一供应午餐的支出从未被税务部门定性为福利支出； 供暖费补贴标准至今没有出台，而防暑降温费也尚未制定标准。

看来，把以上这些科目进一步明确为有限的职工福利不过是让国家机关和大型国有企业

以外的其他企业和职工“望梅止渴”。

（4）《通知》进一步确立了诸多不平等待遇。

《通知》规定：“企业为职工提供的交通、住房、通讯待遇，已经实行货币化改革的，按月按标准发放或支付的住房补贴、交通补贴或者车改补贴、通讯补贴，应当纳入职工工资

总额，不再纳入职工福利费管理；尚未实行货币化改革的，企业发生的相关支出可以作为职

工福利费来管理„„”这就意味着，已经实行货币化改革的企业职工将因这部分福利被纳入

工资总额而承担额外的个人所得税。

一方面，政策要求一部分企业（企业为职工提供的交通、住房、通讯待遇，已经实行货

币化改革的）将“按月按标准发放或支付的住房补贴、交通补贴或者车改补贴、通讯补贴，纳入职工工资总额，不再纳入职工福利费管理”；另一方面，政策又允许另一部分企业（尚

未实行货币化改革的），将“企业发生的相关支出作为职工福利费管理”。这必然使得为数

不多的政府机关，可以继续为领导干部们“分房”或“廉价购房”，“分派轿车”并报销汽

油费。并且作为财政部认定的福利，无需征收个人所得税。这样一个维护特权的规定，怎能

体现公平呢？

《通知》还规定：企业给职工发放的节日补助、未统一供餐而按月发放的午餐费补贴，应当纳入工资总额管理。

一方面，《通知》中说：“未办职工食堂统一供应午餐支出”的可以作为职工福利处理；

而另一方面，《通知》又说：“未统一供餐而按月发放的午餐费补贴”，则“应当纳入工资

总额管理”。如果企业给职工统一购买午饭，可以作为职工的福利处理，员工无需为此承担

个人所得税；而企业如按月支付相同的金额给员工作为午餐补贴，则被视为工资总额的一部

分，职工需为此缴纳个人所得税。将支付在相同科目上的相同费用通过不同的定义加以区别

对待，造成不同企业的职工收益和福利待遇上的明显差异。这不是人为造成的不公平吗？

《通知》中福利的范畴还包括“企业尚未分离的内设集体福利部门所发生的设备、设施

和人员费用，包括职工食堂、职工浴室、理发室、医务所、托儿所、疗养院、集体宿舍等集

体福利部门设备、设施的折旧、维修保养费用以及集体福利部门工作人员的工资薪金”。

也就是说，具备这些设施的所有政府部门和国家机关以及大型国企，都可以将这部分支

出和投入当成福利处理，职工无需为此承担任何个人所得税。而其他没有上述条件的企业，若以现金形式支付给员工任何上述福利费时，无论多少，都一定要被认定为工资总额的一部

分而扣缴个人所得税。如此做法再次体现了人为的不平等。

当我们把以往的大部分福利都改成工资总额而要求人们支付个人所得税时，政策的制定

者们应当认真地想一想,国家为政府官员配备的不同级别的专车、司机、勤杂人员以及由国

家支付的汽油费、公费医疗待遇、通讯费和分配的住房，是否应当考虑计算在他们的“工资

总额”之内，征收他们的个人所得税呢？

目前在我国各行各业中（包括国家机关和事业单位），对职工（包括公务员）福利的处

理，无外乎有以下三种情况：

第一种，计划经济体制下的集体福利体系：主要体现在各级国家机关，事业单位，大中

型国企，少部分大型合资合作企业中。他们修建和配备了内部的职工食堂、职工浴室、理发

室、医务所、托儿所、职工学校、集体宿舍、职工班车甚至设在旅游景区的疗养院。这些设

施的建设，设备的安装、日常维修保养以及这些部门工作人员的工资薪金等，都可以在集体

福利项下列支。

第二种，改革开放以后的中小型企业，大部分外商投资企业，个体工商业等。他们没有

能力和资源建立这些设施完善集体福利。员工的工资中包含了上述中国特色集体福利的全部

内容，员工为此支付了全部个人所得税。

第三种，钻政策空子的企（事）业单位。他们大都制定较低的工资标准，以减少用于支

付基于工资缴纳的社会保险，住房公积金和个人所得税。同时，他们当中经营效益好的企（事）

业单位会以各种名目报销员工的个人费用或发放实物，造成员工福利支出甚至高于薪酬支出的现象。

财政部的《通知》通过重新定义工资总额和福利标准，维护了计划经济体制下的集体福

利体系（上述第一种情况）,保护了既得利益者（国家机关和五六十年代建立的大型国企）；

但却忽视了改革开放以后的中小型企业，大部分外商投资企业和个体工商业（上述第二种情

况）等各种不同经济体制下的企（事）业单位职工的利益。

《通知》中对工资总额和福利标准的重新定义并不能从根本上遏制那些想钻政策空子的企（事）业单位（上述第三种情况）继续以其它名目支付的工资外收入的做法。

比如：你怎么界定员工疗养费报销（福利）和一般差旅费报销的区别？你又怎么界定企

业支付给员工的奖金与企业为员工支付或报销高额MBA/EMBA学费（同样是一种奖励）的区

别？

《通知》规定的“按月按标准发放或支付的住房补贴、交通补贴或者车改补贴、通讯补

贴，应当纳入职工工资总额，不再纳入职工福利费管理”。如果其中常见的手机费是发放现

金还好控制；如果是实报实销，又如何界定哪些手机费与工作相关，哪些手机费应当算作工

资总额的一部分呢？让员工就因公发生的手机费承担个人所得税恐怕既不公平也不合理

吧？

我的最后一个问题是：职工薪酬福利方面的政策法规到底应当由人力资源和社会保障部

门定义管理，还是由财政部门，或税务部门定义管理？给人的印象是，只要涉及到员工的薪

酬与福利，谁都可以伸手，而且大家的口径不一。

我的建议是：国家制定规范限定福利与工资的比例，比限定福利的科目以控制工资外收

入要公平和有效的多。

比如：限定各企业用于职工福利的全部费用不得超过企业平均工资的百分比。规定在限

额之内的福利费用，无论用于什么科目，都无需征收个人所得税；而超过的部分则由企业补

缴超过部分的个人所得税及罚金。这样企业就不会刻意将员工工资定得很低，而可用于福利

支出的的费用定得很高了。

其实早在90年代初期，北京市劳动局就制定了外商投资企业提取各项福利费的使用和

工资总额计算标准，其中可用于职工福利费用的比例为企业职工平均工资的20％，用途为：

失业保险费、日常集体福利费用、独生子女费、托儿费、探亲假路费、职工丧葬补助费、供养直系亲属抚恤费、职工生活困难补助费等。

2001年，北京市国家税务局颁发了《关于外商投资企业提存中方职工集体福利类费用税务处理问题的补充通知》，其中提到：“其他有关各项福利费均在企业全年职工税前工资总额14％的范围内实际列支；除上述各项以外，企业不得在税前预提其他职工福利类费用”。

在这些规范下，为什么还会出现虚报福利的现象？很显然，企业支付的通讯费和汽油费完全可以被解读为上述通知规定“等”中所省略的部分。由于规定把福利定的太具体了，它使那些没有能力提供“内部的职工食堂、职工浴室、理发室、医务所、托儿所、职工学校、集体宿舍、职工班车甚至设在旅游景区的疗养院”的企业会“比照”国家机关以及那些有条件的企业事业单位的福利标准，为员工提供其他的报销科目以充抵福利。

如果我们能够严格按照上述规定提取和使用企业福利费用，并给企业以足够的自主权，这无疑既能保障员工的切身利益，还便于监督管理。这样做的好处在于：

1）所有的企业及国家机关都使用同一标准提取和使用福利基金，解决了不同企业和国家机关福利标准不一致的问题。

2）彻底消除隐性收入。无论是实物还是现金，用于福利的支出一旦超出企业平均工资的给定比例；超出的部分不再作为企业福利处理了。

3）鼓励经营状况好的企业为员工多谋福利；

任何企业和部门都无法钻空子了；有条件提供福利设施的可以继续提供，但用于这方面的支出同样不可以超过用于福利的企业平均工资的百分比。而没有条件的企业可以选择发放福利现金，同样不得超过企业平均工资的百分比。这样做的结果是：企业经营效益好，职工平均工资水平高的，其福利待遇就会自然高一些；不但公平合理，而且鼓励了经营效益好的企业为职工多谋福利，增强企业的凝聚力和竞争力。

近年来，各有关部门纷纷出台各种政策限制和减少国民收入和待遇的做法应当引起有关方面的重视，比如：

2007年7月，北京市住房公积金管理中心出台公积金缴存有关问题的规定时，对住房公积金的提取比例规定了上限，使得企业本应为员工缴纳的住房公积金大幅减少。

2008年1月1日起施行的《劳动合同法》对员工被解除劳动合同时应得的经济补偿金作出了上限的规定，使得员工在被企业辞退时所能得到的经济补偿大幅降低。

2009年7月24日，国务院法制办公布的《国务院关于修改的决定（征求意见稿）》中，意图将职工上下班途中发生的意外伤害排除在工伤保险范围之外外，使得员工自身的风险大大提高了。

接近年底，财政部又出台文件缩减福利范围，将原有部分职工福利划入“工资总额”。这些将企业本应承担的经营成本转嫁到百姓身上的做法是不可取的。如此关系到国计民生的重大变革还是应当采取更为审慎的态度为好。

附：财政部通知全文：http://finance.jrj.com.cn/2009/11/2611326531897.shtml