乡村政府债务状况研究_政府债务问题研究
乡村政府债务状况研究由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“政府债务问题研究”。
乡村政府债务状况研究
摘要：
近年来，村级债务问题随着农村税费改革试点工作的推进而不断显现，沉重的债务已成为制约农村经济发展的主要原因之一。由村级债务引发的村级干群纠纷、农民上访、贪污等问题时有发生，影响了党的各项农村政策的落实，激化了干群矛盾，不利于农村社会的稳定。解决好农村债务问题，能为新农村建设奠定良好的基础，具有十分重要的意义。
一、我国乡村债务的现状分析
全国村级债务目前没有准确的官方统计数据，据2006年上半年农业部的抽样调查统计，截止2006年上半年，全国村级债务已达到4000亿元。另有学者估算，我国村级债务在6000-10000亿元之间。此后，没有资料表明再进行过全国性的村级债务调查工作。目前比较认同的全国村级债务不低于6000亿元。
（一）乡镇债务的主体
1、乡村政府。乡镇政府在运行过程中，为实现其政府职能，按照“一级政府、一级财政”的原则，乡镇政府负债实际上就是乡镇财政负债。乡镇政府作为一级政权组织，要行使政府职能，必须有财政收支，当政府财政支出超过其财政收入，这时就出现了财政赤字时，如何弥补赤字，债务资金成为弥补财政赤字的重要手段。因此，在乡村范围内，乡镇政府是乡村债务形成的主体。
2、村级组织，即村级经济组织。本文所提到的村级组织为了实现其职能，需要有一定收入及支出，当支出大于收入的时候，就形成负债，成为乡村债务的重要组成部分。
3、乡镇企业，乡镇企业包括乡镇办企业、村办企业、农民联营的合作企业、其他形式的合作企业和个体企业。现在的乡镇企业被农民所兴办，从事商品生产、交换、服务的盈利性组织。从兴办的性质划分，一般是农民集体所有制、个体所有制和不同经济成份混合所有制三种。乡镇企业已成为中国农民脱贫致富的必由之路，也是国民经济的重要支柱。乡镇企业由于自身发展的需要，通过举债方式筹集资金，也成为乡村举债的主体
（二）债务种类
乡村负债一般体现为显性债务和隐性债务。显性债务有银行贷款、农金会或其他基金贷款、统筹借款等；隐性负债一般有欠发工资、欠发公务费、欠付楼堂馆所等基建资金、欠付修路铺桥等公益项目资金、财政担保和其他方面可能形成的债务。
从债务的表现形式来看乡镇债务主要有欠上级财政部门的调度款、周转金借款、银行借款、各类工程欠款，以及向一些企业、个人的借资；村级债务主要体现在银行借款、工程欠款、欠单位及个人款项，以及欠村干部工资款。这些债务的比例因各乡村的经济发展情况不同而有所差异。
二、乡村债务形成的原因
乡村债务的产生主要有直接和间接两大类原因。直接原因造成了乡村债务的刚性增长，而间接原因则强化了这种刚性增长，使内在矛盾进一步显性化。
（一）乡村债务形成的直接原因
1、政策性负债。政策性负债主要是乡村完成各级政府下达的任务而产生的非自愿性负债。一是“达标”活动项目繁多。上级政府的“达标”要求具有强制性，从实践来看，主要有小城镇建设、村建运动、校舍、办公、党建等名目繁多的达标活动。农村各种行政命令达标升级项目繁多，由于这种达标升级与当前的政绩考评办法及现行行政管理体制关系很大，迫使乡村集体超越经济实力举债达标。二是普及九年义务教育。“普九”教育完全由乡村负担的实施方法与教育“达标”活动的合二为一，成为乡村负债的重要原因。“普九”在达标过程中的“楼房化、道路硬化、计算机化、运动场所软化等”一些脱离实际、超出当地财力的较高标准的要求，对于经济欠发达的地区，靠农民集资不够，只好举债进行超前的建设。三是借债上缴费税。迫于压力为完成各种税费任务，由村干部借款垫交税费而形成负债。由于完成各种税费任务时间要求过急，村组干部为按时完成各种税费上缴任务，只好采取借债垫付的办法。
2、诱导性负债。乡镇企业的普遍兴办及破产。乡镇企业的倒闭与产权不清、“集体”概念定位模糊的结合，造成了乡村巨额债务。发生这类债务的主要原因是由于乡村贷款办企业或为企业贷款提供担保而造成的。由于种种原因，一些企业没有效益，甚至垮掉了，又享受不到国家有关企业破产的支持性政策，结果便形成了债务。
3、公益性负债。正常的乡村基础设施建设导致负债。它是由目前我国乡村自治运行过程中出现的结构性问题与乡村社区发展所需支出的刚性共同导致的。农村公共建设如修路架桥等大多采取“谁受益，谁负担”的原则，由农民出资兴建，国家给予少量补助。但在实际具体操作中运作困难，跨村、乡的项目基本难以实现，乡村干部借钱进行农村公共建设的很多，举债成为普遍现象。
4、体制性负债。乡镇行政机构的人员膨胀、工资补贴的刚性增长与预算内财政赤字的矛盾导致乡镇的高额负债。乡村干部的行政支出主要是针对乡镇层次而言的，虽然村级人员的行政开支也占一部分，但所占比例较少。
（二）乡村债务形成的间接原因
造成乡村债务形成的间接原因虽然没有直接导致乡村债务的发生，但是这些间接原因都不同程度上加剧了乡村债务矛盾的激化。因此，对乡村债务形成的间接原因的分析非常必要。
1、集体经济薄弱。村级组织经济实力弱化，间接造成了村级组织债务的产生。长期以来，以城市为中心的政策导向，不仅直接形成对“三农”的剥夺，而且导致农村人才、资金和资源的外流，而且占财政支出的比例还呈下降趋势。在这种不利的体制和政策环境下，村级组织经济实力的弱化便成为必然的结果。
2、无法收回的各种债权。这部分债权绝大多数都是逾期债权。对于乡镇级债务来说，大部分是以前所办乡镇企业的欠款，有关企业已经倒闭，其回收的可能性基本没有。
三、乡村债务对新农村建设产生的影响
1、乡村债务对和谐新农村稳定的冲击。某些地方，一些债权人由于要债无门、讨债无果，采取请人强行讨债、越级上访、聚众闹事等过激行为，成为农村社会稳定的安全隐患；免征农业税后，一些债权人看不到偿债的希望，加紧了追索债务的步伐，围堵乡镇政府和学校的事件时有发生。
2、乡村债务消弱了党在农村的执政能力。为了缓解沉重的债务压力，乡村不得不压缩经费开支，以至于正当的公务活动经费受到挤占；有时甚至先让办事人员自己垫付，个别乡镇甚至已达到“工资停发、发票停报、汽车停开、电话停打、食堂停办”的地步。在维持运转都很困难的情况下，主要靠转移支付发放干部工资和支付日常办公开支，更是无力还债。群众骂乡镇政府是“借债的政府，不还钱的衙门。”债主逼债现象使基层政府的形象和威信受损，严重一点，乡村等基层负债问题已经影响到基层政权的稳定，消弱了党在农村的执政能力。
3、乡村债务腐蚀新农村建设的成果。在上级政府和债主的压力下，乡村政权组织往往把负担转嫁到农民身上。农民的对立情绪大为增加，由此引发的上访、告状接连不断，甚至有群众不惜使自己成为“黑户”而远走他乡。国家对农民的一些直接补贴，镇政府想尽一切办法截留。
4、乡村债务影响农村公益事业发展。乡村债务沉重的偿债压力使得乡村的公益事业发展步履维艰。乡村的公益事业如乡村道路、水利基础设施、乡村中小学教育、农民医疗保健等是乡村社会经济发展的重要支撑，巨额的乡村债务使得乡村公益事业发展水平和能力大打折扣。为债务所累，乡村没有资金来解决教育和卫生上的经费缺口，从而引发上学难、就医难的矛盾。
四、新农村建设环境下乡村债务的化解
（一）明确化解乡村债务的指导思想
2003 年 4 月 3 日，温家宝总理在全国农村税费改革试点工作电视电话会议上的讲话，对各级政府化解乡村债务问题提出了总的要求：“防止新债，摸清底数，明确责任分类处理，逐年化解。”这项要求仍然符合当前我国乡村债务问题的实际，是对我国以往乡村债务化解工作的客观总结，同时也给各级政府彻底解决乡村债务问题指明了方向。
（二）化解乡村债务的政策考虑
1、从债务成因出发，分类化解。对于上级下达任务形成的债务，应该由各级党政组织认真清理文件，根据曾经下达到县以下和乡村的文件内容，核定所应该承担的债务，并且明确保证今后如没有足额经费就不再下达任务。对于中央政策变化导致的债务，这本来就不应该由地方和群众承担责任，应该由决策部门负责解决，建议补充列入国家“十二五”规划，或者直接由中央财政部门逐年予以核销。
2、从债务来源出发，分类处理。针对不同来源借款采取不同办法化解：（1）对于私人贷款，债权人和债务人要从实际出发，协商解决还款问题。通过降息或停息，可以按照同期银行贷款利率或更低的利率重新计息，并规定一个停息期限。（2）银行、信用社贷款，对于发生暂时性偿付困难的乡村组织，可以采取降低利率和延期偿还的办法；对于实在无力偿还的，可以停息挂账或协商消减。（3）财政周转金借款，对于归还无望的建议予以核销，由财政承担。
3、保护农民利益为先，杜绝摊派。乡村债务的成因很复杂，许多债务不是因农民直接欠债形成的，有些项目虽然花了钱，但农民却未必能直接受益。把乡村债务分摊到农民头上，农民难以接受的。同时，必须看到我们的农民还很穷，生活还很难，税费改革后农民负担有所减轻，农民刚刚松了口气，不要卷土重来，把党对农村减负的成果给葬送了。要坚决杜绝任何形式的向农民转嫁乡村债务的做法。
4、坚持以县为主，分级负责。化解乡村债务最大的难点在于防止信息不对称带来的道德风险，关键是把责任真正落实到县一级。如果责任不清，不能把责任明确落实到县，很可能会导致虚报债务，甚至造成失控。只有把责任落实到县，化解乡村债务才能核得准、管得住、推得动。在债务核准之前，不能过早地承诺上级扶持，防止产生依赖，把责任上推。但也要看到，乡村债务数量庞大，成因负责，涉及广泛，仅仅依靠县一级政府独立化解乡村债务很难完成，离不开中央、地方和各级行政职能部门协调配合，要实行分级负责，上下配合，多部门参与，形成化解乡村债务的合力。
