道路运输行政执法中的行政强制问题研究._道路运输行政执法案例
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道路运输行政执法中的行政强制问题研究 朱鸿娟(辽宁省交通厅运输管理局 , 沈阳 110003 摘 要 :阐述 了行 政 强 制的 基 本 概念、设 定 依据 和 种 类 , 并 针 对道路 运输 行 业 管 理 的实 际 , 分析 《 行 政 强 制 法 》 对道路 运输 管 理 的 影响 及 在 道路 运输 行 政执 法 中行 政 强 制的 应 用 问 题 , 着 力 解决 道路 运输 行 政执 法 难问 题。关键词 :道路 运输;行 政执 法;行 政 强 制
中图分类号 :U492文献标识码 :B 文章编号 :1673－6052(2012 10－0108－03 2012年 1月 1日 , 《 行政强制法 》 正式实施 , 这 是一部规范行政强制措施和行政强制执行的设定及 实施程序 , 促进和监督行政机关依法履行职责 , 保护 公民、法人和其他组织合法权益的法律。它明确规 范了行政强制措施的设定权、种类、实施主体、实施 程序和行政强制执行程序 , 兼顾公民权利和行政权 力 , 对行政强制权规范和保障并举 , 确立了行政强制 合法、适当、教育和强制相结合、正常程序等基本原 则 , 统一了实施行政强制的基本规则 , 有利于解决行 政执法实践中行政强制 “ 乱 ”、“ 揽 ”、“ 软 ” 等突出问 题 , 为行政执法人员提供了法律依据 , 明确了执法界 限 , 为行政机关更加合法、合理地实施行政强制 , 切 实提高依法行政水平 , 树立良好政府形象 , 加快建设 法治政府产生积极意义。
道路运输管理机构 , 作为行政法规授权单位 , 依 法行使本地区道路运输行业的市场监督、管理工作 , 在行政监管工作中 , 有对违法行政相对人进行依法 查处 的 权 力 , 这 就 涉 及 到 行 政 强 制 的 适 用 问 题。《 行政强制法 》 出台后 , 对道路运输管理机构查处违 法行为的执法方式提出了严峻的考验。下面本人结 合 《 行政强制法 》 , 就行政强制的概念、种类、设定依 据及道路运输行政强制问题做一分析。
1行政强制的基本概念
根据 《 行政强制法 》 的规定 , 行政强制 , 包括行 政强制措施和行政强制执行。
1．1行 政 强 制 措 施的 认 定 要 素
认定行政强制措施 , 应当同时具备以下要素 :(1 应当是针对公民人身自由或公民、法人和 其他组织财物实施的措施;(2 应当是采取的暂时性限制或者控制行为;(3 是由行政机关(包括法律、行政法规授权的 组织 实施的强制行为;(4 应当有具体的行政强制措施的设定。1．2行 政 强 制 执 行的 认 定 要 素 认定行政强制执行 , 应当同时具备以下要素 :(1 应当是强制履行行政决定的行为 , 即先有 行政决定 , 再有执行行为;(2 是应当由当事人自己履行的执行行为 , 当 事人不履行的 , 可以是强制当事人自己履行 , 也可以 由行政机关代履行;(3 实施主体是有强制执行权的行政机关或者 行政机关申请人民法院强制执行;(4 应当有具体的行政强制执行事项的设定。2行政强制的设定依据(1 行政强制措施由法律、行政法规、地方法规 在各自的权限内设定 , 规章无权限定。
(2 行政强制执行的方式和行政机关的直接强 制执行权只能由法律设定。但有四个例外 :一是突 发事件的强制执行可以由行政法规规定;二是 《 行 政强制法 》 第四十五条对加处罚款和滞纳金的行政 强制执行规定了普遍授权;三是 《 行政强制法 》 第五 十条规定了对危害交通安全、造成环境污染或者破 坏自然资源的 , 行政机关可以代履行排除妨碍、恢复 原状等义务;四是 《 行政强制法 》 第五十二条对需要 立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物的 , 行政机关可以立即代履行。符合上述四类情形的 , 可以适用上述相关条款的普 遍授权 , 即可以不需要直接上位法的法律依据。3行政强制的种类
3．1行 政 强 制 措 施的 种 类
《 行政强制法 》 第九条规定行政强制措施的种 类 , 包括限制公民人身自由 , 查封场所、设施或者财
· 801 ·北 方 交 通 2012 物 , 扣押财物 , 冻结存款、汇款和其他行政强制措施 等五类。
《 道路旅客运输及客运站管理规定 》 第八十二 条规定 :“ 客运经营者违反本规定后拒不接受处罚 的 , 县级以上道路运输管理机构可以暂扣其 《 道路 运输证 》 等道路运输管理机构颁发的相关证件 , 签 发待理证 , 待接受处罚后交还。” 《 道路货物运输及 站场管理规定 》 第六十一条规定 :“ 道路货物运输经 营者违反本规定后拒不接受处罚的 , 县级以上道路 运输管理机构可以暂扣其 《 道路运输证 》 等道路运 输管理机构颁发的相关证件 , 签发待理证 , 待接受处 罚后交还。” 这两个部令中均有关于暂扣道路运输 证件的规定。《 行政强制法 》 第九条规定的行政强 制措施种类中规定了 “ 扣押财物 ” 这一行政强制措 施 , 而道路运输管理中暂扣的道路运输证件是否属 于 “ 扣押财物 ” 中的 “ 财物 ” , 即暂扣证件是否属于行 政强制措施 ? 下面我们就这一问题进行一下分析。根据 《 行政强制法 》 第二条规定关于行政强制 措施的定义 , 作为行政强制措施需具备其一要素为 :应当是针对公民人身自由或公民、法人和其他组织 财物实施的暂时性控制。
(1 关于对道路运输证件是否属于 “ 扣押财物 ” 中财物的理解
道路运输行政执法中暂扣的道路运输证件体现 为 :一是对道路运输从业人员颁发的从业资格证;二 是对道路运输经营者的道路运输营运车辆颁发的道 路运输证、客运标志。道路运输证件是道路运输管 理机构依法准予道路运输从业人员和道路运输经营 者的车辆从事道路运输经营活动的资质、证明 , 是道 路运输从业
人员和道路运输经营者依法申请而取得 的 , 这是一种资质权 , 通过证件形式体现 , 证件反映 该资质权的所有者 , 这不同于通过购买、转让等方式 获得的设备、设施等具体实在的有形物体。本人认 为 , 道路运输证件属于财物 , 它既是真是存在的物 质 , 背后也代表了所有者从事道路运输活动的资格 , 具有价值性 , 应属于违法相对人的财物。
(2 关于对财物暂时性 “ 控制 ” 的理解
行政强制法对行政强制措施的规定是 “ 为制止 违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险 扩大等情形 ” , 而对公民、法人和其他组织财物实施 的暂时性控制。本人认为此处 “ 控制 ” 既可包括对 财物的直接控制 , 如查封、扣押 , 也可包括对财物的 间接控制 , 如暂扣行政相对人所拥有的设备设施的 资质证明 , 使该设备设施失去暂时使用性 , 即通过间 接控制公民财物 , 便于约束、限制行政相对人违法行 为 , 控制危害的进一步扩大等行政目的的实现;道路 运输行业的暂扣道路运输证件措施 , 是道路运输管 理机构通过暂扣行为 , 控制违法从业人员或非法车 辆继续参与营运 , 是为了制止违法行为、保存违法证 据、避免危害发生等而采取的行政强制行为 , 而且是 依附于行政处罚等行政决定的 , 是为行政决定服务 的。因此 , 应当认定为是行政强制措施。
《 道路旅客运输及客运站管理规定 》、《 道路货 物运输及站场管理规定 》 中暂扣道路运输证件的规 定 , 在实际中能有效约束、制止违法行为 , 保证执法 行为通畅 , 行政处罚决定得到及时、有效执行。但根 据 《 行政强制法 》 关于规章无权设定行政强制措施 的规定 , 该条文应予删除 , 但这无形中给原本执法难 的道路运输管理机构带来巨大的挑战。保留的 《 中 华人民共和国道路运输条例 》(以下简称 《 国条 》 第 六十三条暂扣车辆规定 , 也仅是对无道路运输证又 无法当场提供其他有效证明车辆予以暂扣 , 执法方 式单一 , 执法难度加大。
3．2行 政 强 制 执 行的 种 类
《 行政强制法 》 第十二条规定行政强制执行的 方式 :加处罚款或者滞纳金 , 划拨存款、汇款 , 拍卖或 者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物 , 排除 妨碍、恢复原状 , 代履行和其他强制执行方式等六 类。
《 国条 》 及其部令规章均未涉及该六类行政强 制执行 , 我省 《 辽宁省道路运输管理条例 》(以下简 称 《 省条例 》 第五十条第三款规定了关于拍卖暂扣 车辆、设备、工具的行政强制执行 :“ 违法当事人应 当在车辆、设备、工具被暂扣之日起 7日内到指定地 点接受处理。逾期不接受处理的 , 道路运输管理机 构可依法作出处罚决定 , 并将处罚决定书送达违法 当事人。违法当事人无正当理由逾期不履行处罚决 定的 , 道路运输管理机构可申请人民法院强制执行 , 或者依法拍卖暂扣的车辆、设备、工具。拍卖价款扣 除拍卖费用、暂扣期间保管费用、抵扣罚款、滞纳金 后 , 余款退还违法当事人。” 因行政强制执行只能由 法律设定 , 所以 《 省条例 》 关于拍卖这一行政强制执 行与 《 行政强制法 》 规定相违背 , 现已删除。在实践 中 , 根据 《 行政强制法 》 第五十三条规定 , 当事人在 法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼 , 又 不履行行政决定的 , 道路运输管理机构可以自期限 届满之日起三个月内 , 申请人民法院强制执行。对 依据 《 国条 》 第六十三条已采取暂扣车辆措施的 , 运 ·901·
第 10期 朱鸿娟 :道路运输行政执法中的行政强制问题研究 管机构依法作出行政处罚决定后 , 可以根据 《 行政 强制法 》
第四十六条第三款的规定 , 当事人逾期未 履行法定义务 , 在法定期限内不申请行政复议和提
起行政诉讼 , 应当向当事人出具 《 行政强制执行催 告书 》, 经催告仍不履行的 , 可以将暂扣的财物依法 拍卖抵缴罚款。4
关于行政处罚中罚款与行政强制中加处罚款的 关系问题 道路运输法规、规章中的罚款条款是行政决定
本身 , 是一种行政处罚。《 行政处罚法 》 第五十一条 规定的行政机关对到期不缴罚款的 , 每日按罚款数 额的 3%加处罚款 , 《 行政强制法 》 第四十五条规定 的当事人逾期不履行金钱给予义务的 , 行政机关可
以加处罚款或者滞纳金。由于加处罚款属于间接强 制 , 虽然能起到督促当事人履行金钱给付义务的作 用 , 但如果当事人不理会、不畏惧加处罚款带来的经 济上和心理上的压力 , 这种间接强制有可能就对当 事人起不到应有的作用 , 金钱给付义务的行政决定 仍得不到履行 , 行政管理目的有可能落空 , 就有可能 损害社会秩序和公共利益 , 因此在这种情况下必须 通过采取直接强制的手段方式可实现行政管理目 的。这里的加处罚款都是属于为了使违法当事人履 行行政决定而设定的行政强制执行 , 是关于行政强 制执行的普遍授权性条款 , 因此 , 道路运输管理机构 对违法当事人逾期不缴纳罚款的 , 可以直接依据上
述规定 , 向其每日按罚款数额的 3%加处罚款 , 申请 人民法院强制执行行政处罚决定。5做好道路运输行政执法工作
(1 加强培训、提高执法人员业务素质。执法 人员的执法行为涉及到公民、法人和其它组织的切 身利益 , 道路运输行政执法具有快速、流动、分散的 特点 , 执法人员必须具备较丰富的法律知识 , 特别必
须熟悉道路运输的法律法规 , 才能做到准确、合理、有效地执法。因此 , 为从根本上强化行政执法 , 提高 执法水平 , 必须把加强培训、提高执法人员业务素质 作为提高执法能力和水平的根本措施。
(2 规范行政执法程序。行政执法程序是法律 规范预先设定的 , 它是对行政主体行使职权过程设 置的一种制约。在道路运输执法中一般程序处罚案 件涉及立案、违法行为调查、送达违法行为通知书、重大案件集体讨论、作出行政处罚决定、送达回证等 多个程序 , 执法人员如果缺少其中某个步骤 , 就可能 涉及程序违法。因此规范行政执法程序 , 对于改善 行政执法活动 , 提高行政执法水平 , 具有重要的意义 和作用。
(3 做好文书使用和档案管理工作。行政处罚 案卷可以反映行政处罚案件办理的全部过程 , 正确 填写、使用处罚文书 , 做好案卷归档工作 , 既有助于 对执法人员的行政处罚行为进行监督检查 , 又有助 于在行政争议中对所实施行政行为进行举证 , 为行 政处罚争议的解决提供证据支持。
参考文献
[1]全国人大常委会法制工作委员会行政法室 ．中华人民共和国行 政强制法解读 [M ] ．中国法制出版社 , 2011．9．[2]袁曙宏 ．行政强制法教程 [M ]．中国法制出版社 , 2011．9．[3]全国人大常委会法制工作委员会 , 等 ．行政强制的理论与实践
[M ]．法律出版社 , 2001．8． [4]莫于川 ．行政强制操作规范与案例 [
M ]．法律出版社 , 2011．9．Research on Administrative Coercion in Administrative Enforcement of law of Road Transport Abstract Basic concept , set basis and categories of administrative coercion are discued , the influence of Law on Administrative Coercion on road transport control and the application problems of administrative coercion in administrative enforcement of road transport are analyzed , based on the reality of road transport industry management , and efforts are made to resolve the difficulty in administrative enforcement of road transport．
Key words Road transport;Administrative coercion;Administrative enforcement of law ·011·北 方 交 通 2012
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